STS, 30 de Septiembre de 1981

SENTENCIA

Excmos. Sres.

Francisco Pera Verdaguer

Don Fernando Roldán Martínez

Don Jose Luis Ruiz Sánchez

En la villa de madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, interpuesto por

EUROPISTAS CONCESIONARIAS ESPAÑOLAS, representaba por el Procurador Don Francisco Martinez Arenas, bajo la dirección del Letrado Don Jesús González Perez; contra la Sentencia dictaba con fecha veintitrés de Mayo de mil novecientos ochenta, por la Sala de lo contencioso-administrativo -Sección 1ª de la Audiencia Nacional, en el recurso numero 11.586/78 , referente a revisión le tarifas de peaje. SIENDO parte apelada la ADMINISTRACION PUBLICA, representada por eL abogado del Estado.

RESULTANDO

RESULTANDO que en treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y siete, dictó la Delegación del Gobierno en la Sociedades Concesionarias de Autopistas nacionales de Peaje del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo; acuerdo, sobre revisión de las tarifas de peaje aplicables al tramo San Sebastian, Este-Behovia de la Autopistas Bilbao-Behovia y contra cuya resolución se interpuso recurso e alzaba en quince de Octubre del mismo año, recurso que fue infórmalo, pero no resuelto.

RESULTANDO que por la representación procesal de EUROPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A., se interpuso recurso contencioso administrativo, ante la serie jurisdiccional de la Audiencia Nacional contra anterior Acuerdo el, que formalizado, tras interrupción de plazo para ampliación el expediente, a medio de escrito en el que tras exponer los Hechos y Fundamentos de Derecho que estimó aplicables, suplicó se dicte Sentencia cuya parte dispositiva estime el presente recurso y contenga alguno e los siguientes pronunciamientos: 1º ) Declarar que la tarifa calculada por Europista era correcta y que, por tanto, entró en vigor a partir del momento en que se produjo su aprobación por silencio administrativo y son nulosde pleno derecho todos los actos y notificaciones dictabas y practicabas por la Administración a partir e dicho momento 2º) Si no se hiciera la declaración anterior anular, como contraria a Derecho, la desestimación presunta del recurso de álzala interpuesto ante el Ministerio de Obras Publicas contra la resolución de la Delegación del Gobierno por la que se declara que la notificación practicaba con fecha cinco de cinco de Agosto de mil novecientos setenta y siete, respecto del expediente de revisión de tarifas, no adolecía de defectos fórmales y se realizó de acuerdo con lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, asi como la citaba resolución recurrida en alzaba, y la misma notificación practicaba el cinco de Agosto de mil novecientos setenta y siete, y condenar a la administración a sustituir por otra dicha notificación ordenando se practique en el domicilio le la Sociedad actora la notificación en forma el acuerdo el Consejo de Ministros de fecha diecisiete de Junio de mil novecientos setenta y siete sobre revisión de las tarifas de peaje correspondientes al tramo San Sebastian Este-Behovia de la Autopista Bilbao-Behovia, acompañando al acuerdo el informe de la Delegación riel Gobierno; 3º ) En todo caso declarar que no es válida la aplicación fraccionaba de los peajes resultantes e las tarifas aprobabas, sino que estas han e entrar en vigor desde el momento de su aprobación, salvo que, en el supuesto de que se ratifiquen el aplazamiento aprobado, se otorgue simultáneamente al concesionario la compensación económica necesaria para mantener el equilibrio económico-financiero de la concesión.

RESULTANDO que contestada la demanda por el Abogado del Estado, a medio de escrito, aceptando los hechos que se desprenden del expediente administrativo, y rechazando los de la demanda que no coincidan con aquellos, alegando los Fundamentos de Derecho que estimó aplicables y suplicando se dicte Sentencia declarando la desestimación el recurso y la confirmación el acto impugnado, por ser conforme a Derecho.

RESULTANDO que evacuado el trámite de conclusiones sucintas por las partes, se señaló para la votación y fallo del recurso el dia doce de Mayo e mil novecientos ochenta, fecha en que se celebró el acto, dictándose por la Sala Sentencia en veintitrés del mismo mes y año, cuya parte dispositiva, es como sigue: "FALLAMOS).- Que desestimando el recurso contencioso-administrativo, formulad o por la representación procesal de Europistas Concesionaria Española, S.A.", frente al acuerdo de la Delegación del Gobierno con las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales le Peaje de treinta de Septiembre e mil novecientos setenta y siete, y a la que en alzaba tácitamente la confirma, por la que entiendo efectuaba en forma legal la notificación leí acuerdo el Consejo de Ministros de diecisiete de Junio de mil novecientos setenta y siete, denegaba su nueva realización, debemos declarar y decláranos su conformidad Derecho, sin expresa imposición de las costas causadas."

RESULTANDO que contra la anterior sentencia se interpuso por la representación procesal de EUROPISTAS CONCESIONARIAS ESPAÑOLAS, S.A, recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y recibidos Autos y antecedentes en está Sala se personaron el Procurador Don Francisco Martinez Arenas, en representación de dicha entidad, como apelante y, el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACION PUBLICA, apelaba, para nacer uso de los erectos y acciones que les corresponden, e instruidas las partes presentaron sendos escritos de alegaciones que se unieron a los autos, señalándose para el acto de la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día veintidós de Septiembre del año en curso, en cuya fecha se celebró el acto.

SIENDO Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Fernando Roldán Martínez.

SE ACEPTAN los Considerandos le la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO que los fundamentos consignados por la Sala le instancia en los Considerandos de la Sentencia apelaba no han sido desvirtuados por las alegaciones de la Darte apelante, puesto que todas las cuestiones plantéadas en la primera instancia del recurso del que deviene la presente apelación, han sido acertadamente tratadas apreciando correctamente los Hechos y aplicando la normativa que se cita, no solo respecto a los actos objeto del recurso que son el acuerdo de la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de autopistas Nacionales de Peaje de treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y siete y el desestimatorio tácito, producido por silencio, del recurso de alzada interpuesto contra el anterior, por los que la Delegación del Gobierno estimando que la notificación practicada con fecha cinco de Agosto de dicho año mil novecientos setenta y siete a Europistas Concesionaria Española, S á. del acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de Junio de mil novecientos setenta y siete, sobre la aprobación de las nuevas Tarifas aplicables al tramo San Sebastian Este-Behovia, de la autopista Bilbao-Behovia, respecto al expediente de revisión de tarifas promovido por dicha concesionaria, no adolecía de los efectos o deficiencias formales productores de la anulabilidad del acto de notificación por tener la EmpresaConcesionaria conocimiento en tiempo y forma del acuerdo del Consejo de Ministros, y, en consecuencia, no procedía acceder a la solicitud e realizar una nueva notificación; solicitada por la concesionaria en su escrito de diez la Septiembre anterior, como aparece acreditado por el inicial escrito de interposición, el unico acto impugnado en esta via contenciosa como reconoce la sentencia apelaba, es ese acto le la notificación, el que por tanto, delimita el ámbito de la litis a la que debe ceñirse, como así hizo el Tribunal de instancia por razón e competencia, pues, las otras cuestiones de carácter sustantivo tambien planteadas por la recurrente impugnando el acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de Junio de mil novecientos setenta siete 1º.-Por falta de Motivación; 2º Porque debió declarar aprobabas, por aplicación del silencio administrativo positivo, las tarifas presentabas por "Europistas" en ejercicio de su derecho a la revisión; 3º -Injustificado aplazamiento de la entraba en vigor e las aprobabas por el Consejo e Ministros; 4. Ser las Tarifas aprobabas inadecuadas para sustituir las calculabas por la Empresa, al responder a cálculos cuya inexactitud o eficiencias no señala la resolución del Consejo de ministros, requisito necesario para poder alterar las cifras fijadas por la Empresa y 5º. Derecho de la Empresa a ser indemnizada, en cualquier caso, %e los perjuicios que ad sufrido como consecuencia e la aplicación de las Tarifas aprobabas por el Consejo e Ministros, son todas ellas cuestiones que con evidente acierto la Sala de Instancia dejó margínalas y sin decidir en su fondo, tanto por el obligado respeto al principio congruencia como por carecer e competencia, por estar reservada a este alto Tribunal el conocimiento e los recursos contra acuerdos de la comisión Delégala del Gobierno para Asuntos Económicos y los pronunciados por el Consejo de Ministros órganos ambos a los que conforme a la normativa reguladora de autopistas de Peaje corresponde conocer sobre la procedencia e la revisión e tañías efectuaba por la Concesionaria, tras informe e la Delegación del Gobierno en las mencionabas Sociedades como asimismo lo es atribuible la operatividad del procedimiento aprobatorio previo para tener por aprobabas las nuevas tarifas por el transcurso de dos meses desde la entrega en la Delegación del Gobierno del oportuno expediente le revisión sin haber recaído resolución expresa, por silencio administrativo positivo, pero, tales cuestiones cuyo conocimiento corresponde a esta Sala en Unica instancia y, aunque, por aplicación el principio e economía procesal proceda entrar a examinar y resolverlas con ocasión e la presente apelación pero con independencia de ello es incuestionable que la Sala de instancia delimita objetivamente el recurso conforme así lo declara la sentencia apelaba, que debe ser confirmaba en cuanto se abstuvo de resolver sobre las mencionabas cuestiones planteabas por la actora contra el acuerdo el Consejo e ministros de diecisiete de Junio de mil novecientos sesenta y siete y la aprobación por silencio administrativo positivo.

CONSIDERANDO que entrando en el estudio de la resolución impugnaba, la notificación del mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de Junio de mil novecientos setenta y siete es de recalcar, como ya se puntualiza en la sentencia apelada, no ser válido vincular los defectos el acto de notificación al acto notificado, la falta o defectos de la notificación solo puede viciar al propio acto e notificación pero carece le valor para anular el acuerdo a opta o, puesto que los efectos de la notificación no se producen en la gestación conducente a la formación el acuerdo, sino en el posterior acto traslativo y este, por otra parte el acto administrativo que no se notifica o se notifica afectuosamente no pierde su validez sino que solo demora su eficacia o aplaza el comienzo de sus efectos como está previsto en el articulo 45 3e lad Ley de Procedimiento Administrativo a su sez el articulo 79 e esa misma Ley dispone con carácter general

que se notificaran a los interesados las resoluciones que afecten sus derechos o intereses, se trata e una obligación formal que solo se entenderá producida cuando se realiza con los requisitos habilitantes que señala el indícalo precepto en sus apartados 2º 3 y 4., pero aunque este rigor formal comporte, como consecuencias, que no produzca efectos una notificación defectuosamente practicaba y tampoco los produzca e! acto o acuerdo que se notifica por carecer le eficacia, pero esta regla general tiene los importante: excepciones, enunciabas en los números 3 y 4 el citado artículo 79, por la primera, surtirán efecto a partir de la fecha en que se haga, manifestación expresa en tal sentido por el interesado o interponga el recurso pertinente, que es la aplicable al ceso que se enjuicia, pues, como se indica en la sentencia apelaba y acreditan los escritos elevados en vía administrativa por la concesionaria es manifiesto que tenia entero conocimiento del contenido del acuerdo del Consejo de Ministros de las nuevas Tarifas aprobadas, como lo revela y reconoce en el escrito preséntalo con fecha tres de Agosto de mil novecientos setenta y siete por "Europistas recurriendo en reposición contra el acto que a través del Ministerio de Obras Publicas le había silo notificado con fecha cuatro e Julio e mil novecientos setenta y nueve le los Peajes a percibir es e primero le Julio le ese año en virtud le la revisión tarifaria efectuaba por el Consejo de Ministros, lo que demuestra que la recurrente y hoy apelante tenia conocimiento de los acuerdos adoptados en el expediente e revisión le Tarifas por lo que al interponer en diez de Septiembre de mil novecientos setenta y siete el recurso pertinente, tanto contra el acuario notificado, como contra el acto de la notificación, realizaba en cinco de Agosto de mil novecientos setenta y siete, subsanada a la única deficiencia normal observaba de no practicarse la diligencia de notificación en el domicilio de la concesionaria, pues al otro defecto alégalo de no contener el texto literal del acuerdo notifícalo no es le apreciar, por resultar acredítalo en los propios escritos presentados en el expediente por la concesionaria que se le había comunícalo lasnuevas lamas revísalas y aprobáis por el Consejo de Ministros, y por otra parte del requisito del "texto íntegro del acuerdo" se cumple al contener todas las nuevas Tañías y pronunciamientos que le afectaban tal expresión, no es equiparable e "texto literal" a que alude la recurrente sino que quiere decirse que solo puede convalidarse la notificación que permita conocer el contenido del acto notifícalo, o sea que no es suficiente una referencia, o un resumen del mismo o una parte leí acuerdo en el presente caso fue notifícalo el texto integro del acuerdo como así resulta de lo expuesto y consta del expediente, que, aun que extractado, contenía el acuerdo íntegro del Consejo de Ministros, e incluso con fecha cinco de gesto de mil novecientos setenta y siete atendiendo a lo solicítalo por la concesionaria, se le dio vista poniéndole de manifiesto el expediente de revisión de tarifas, por diez días hábiles en la Delegación del Gobierno, con la propuesta sobre la cual recayó la resolución del Consejo de Ministros (Folio 17), por lo que en modo alguno puede alegar que la defectuosa notificación de no hallarse en su domicilio determine una situación de indefensión a la interesaba máxime al haber adoptado una vía le reclamación procedente en la interposición fiel recurso e reposición, y posterior de álzala, pues, para que el acto de notificación llevase a la nulidad era preciso que se hubiera producido una indefensión a la concesionaria, la existencia del recurso del que la presente apelación trae causa, en la que se entró a conocer en via contenciosa, suprema salvaguardia de los derechos administrativos e la legalidad de los acuerdos impugnados, refleja que no se ha privado a Europistas de ningún derecho por lo que no cabe hablar de indefensión aun prescindiendo de que se ha estibado subsanaba, la falta en la comunicación, al darse por notificaba, no es posible sostener que se le ha dejado indefensa, por ser manifiesto que las nuevas Tarifas se dieron a conocer a la interesaba por lo que no es de aplicar el artículo 48.2 de la ley de Procedimiento administrativo en orden a la anulabilidad interesaba.

CONSIDERANDO que aunque el procedimiento para la revisión de tarifas de la autopista de referencia prevista con arregle a las cláusulas correspondientes del contrato concesional, de acuerdo con la Orden de diez de Junio de mil novecientos sesenta y siete para la explotación de la de Bilbao-Behovia, señala que su aprobación corresponde a la Comisión Delegaba del Gobierno previa presentación de la revisión efectuada por la concesionaria y el informe de la Delegación el Gobierno el cual remitirá el expélate al Ministerio de Obras Publicas para su elevación a la Comisión Delégala de asuntos económicos que se pronunciará sobre la procedencia de la revisión efectuada por la concesionaria o la obtenida por la Delegación del Gobierno si la considera más exacta, disponiendo asimismo que, transcurrido el plazo de dos meses desde la entrega a la Delegación del Gobierno del expediente e revisión, sin que la Administración haya emitido pronunciamiento expreso alguna, se entenderá que la revisión es conforme y que las nuevas tarifas se aprueban por silencio administrativo, siendo, por tanto atribuyole, en todo caso, la aprobación a la Comision Delegaba leí Gobierno para asuntos económicos, correspondiendo, en consecuencia, la competencia para conocer los recursos que se entablen en relación con estos actos a este Tribunal Supremo, no a la audiencia Nacional de acuerdo con lo dispuesto en la ley de diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y tres y el Real Decreto Ley de cuatro de Enero de mil novecientos setenta y siete por lo que debe también confirmarse el pronunciamiento de la sentencia apelada erradicando de su conocimiento la pretensión de la actora de que se declarase que la revisión de Tarifas practícada por "Europistas" entró en vigor desde que se produjo su aprobación por silencio administrativo positivo y deba anularse la posterior practicaba por la administración, tema que, aunque en pura tecnica jurídica no obligaría a esta Sala a resolver esta cuestión de fondo, pero, es aconsejado que toda vez que a través de la apelación llega a su conocimiento y teniendo en cuenta que con ello ni los intereses públicos ni los particulares saldrán beneficiados, sino antes bien resultarían lesiónalos por la dilación y que la decisión le fondo que se adopte hubiera silo la misma, es le aplicación el principio le economía procesal para evitar que se repita inútilmente una segunda tramitación, por lo que penetrando ya en su estudio, acreditado y reconocido como está en la demanda que la petición de revisión le Tarifas se presentó por Europistas el veintidos de abril de mil novecientos setenta y siete, para que pudieran entenderse aprobadas por silencio era menester no solo el transcurso leí plazo le los meses sino, además, una absoluta inactividad por parte de la administración, pero, ya antes del transcurso e los dos rieses el Consejo de Ministros con fecha diecisiete de Junio de dicho año adoptó el acuerdo de aprobación de las Tarifas conforme a los cálculos rectificados por la Delegación del Estado en autopistas de Peaje, por lo que la interpretación de la concesionaria hace del artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo para que se entiendan aprobabas por silencio administrativo positivo las Tarifas presentabas por ella, es inadmisible, como ya tuvo ocasión d& pronunciarse esta misma Sala en un recurso anterior promovido por la misma recurrente sobre aplicación del silencio positivo a la revisión e Tarifas, en sentencia de ocho de noviembre e mil novecientos setenta y seis, pues, basándose la aplicación el silencio administrativo positivo en la fictío juris de la voluntad presunta, una correcta exegesis requiere que para que quepa interpretar como tácita aquiescencia la inactividad de la Administración que se de la más rigurosa observancia una total ausencia e actividad en el expediente y declaración de voluntad en contra, mantenida por la Administración durante el plazo de los dos meses, pues, si durante ese plazo, como ha ocurrido en el presente caso, se produce una expresa manifestación de voluntad de la Administración, se frusta el requisito esencial del silencio, aunqueel acuerdo que se dictó sea ilegal o ineficaz, no cabe negarle a ese acuerdo que rompió con el silencio y, en consecuencia, el acto tácito no llegó a producirse, por lo que presente caso debe desestimarse la pretensión de la recurrente por aparecer el expediente no solo el acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de Junio e mil novecientos setenta y siete sino otros escritos de la Delegación del Gobierno anteriores al vencimiento del plazo de los dos meses que revelar la operatividad de la Administración en citado expediente para producir el acuerdo adoptado.

CONSIDERANDO que la validez o nulidad de los actos administrativos no depende de su motivación ni de la más o menos desafortunada cita le preceptos legales, sino le sus formalidades esenciales y le su licitud y legalidad intrínsecas en cuanto declaración de voluntad le la Administración, le lo que se sigue que la falta le motivación que se alega con la pretensión de anular por indefensión la resolución del Consejo le Ministros por no acompañar al acuerdo el informe le la Delegación del Gobierno en el que se precisaban las inexactitudes, errores le cálculo o deficiencias que hacían incorrectas las Tarifas preséntalas por la Concesionaria no implica indefensión por no ser preceptiva o extingirse en el procedimiento de revisión de las tarifas de autopistas de Peaje que se comunique a la concesionaria al notificarle el acuerdo del Consejo de Ministros por no acompañar el informe de la Delegación del Gobierno, aparte que en el expediente consta, como ya se deja señalado anteriormente que a la concesionaria se le dió vista del expediente, no siendo exacto tenga a adquirido un derecho subjetivo a la elevación de las Tarifas concertadas, sino simplemente a pedir la revisión de las mismas en los casos y forma establecidos en el contrato, conforme al cual es incuestionable que la Delegación del Gobierno y la Comisión de Asuntos Económicos puede y debe someter a revisión las elevaciones de tarifas calcúlalas y propuestas por la concesionaria, por, responder a la propia finalidad del procedimiento de revisión establecido estudiar primero la Delegación del Gobierno y después la Comisión Delegaba le asuntos Económicos la propuesta de la Sociedad concesionaria a fin le obtener en definitiva, las tarifas que se consideren más exactas y elevarlas al Consejo le ministros, la Administración no tiene obligación de someterse a las Tarifas preséntalas por la concesionaria por el contrario, conforme al contrato tiene derecho a corregir con otras distintas las inexactitudes de cálculo u otras deficiencias que aprecie en aquellas, separaciones de las calculabas por la Empresa concesionaria la recurrente no justifico ni alegó que las fijadas por el Consejo le Ministros lesionasen sus derechos adquiridos ni alterasen en su perjuicio el equilibrio economico financiero leí contrato o que no se hubiera ajustado las aprobadas a lo dispuesto sobre los criterios e revisión en el contrato y en el Pliego de cláusulas le explotación le la autopista Bilbao-Behovia, por lo que al no constar que las aprobadas por el Acuerdo del Consejo Ministros infrinjan tales normas, no procede declarar su anulación, ni acordar se sustituyan por las presentadas por la concesionaria apelante, cuyo escrito le alegaciones al estar basado casi exclusivamente por supuestas infracciones formales, viene a reconocer implícitamente una ausencia de motivos de derecho sustantivo o material para fundamentar el recurso y la apelación por ella interpuesta, finalmente, el particular del acuerdo relativo a que las nuevas Tarifas se aplicasen fraccionadamente, un 50 % a partir del primero de Julio y el restante 50% cuando la administración y la concesionaria lo estimen oportuno, entre dentro le las facúltales que a la administración le reconocen las normas contenidas en el número á sobre revisión de tarifas de explotación de la Orden Ministerial de diez de Junio de mil novecientos sesenta y siete por ser un elemental principio de razón que el que puede lo más, puede lo menos, y la apelante no demostró que ese acuerdo de fraccionamiento haya sido adoptado en contradicha con las menciónalas normas legales y contractuales que regulen la forma de aplicar los aumentos de precio en los conceptos revisables, que señala el Titulo III, numero 3, apartado f) de la referida urden ministerial, procediendo por todo lo expuesto desestimar en todas sus partes el recurso de apelación interpuesta por Europistas Concesionaria Española, S A.

CONSIDERANDO Que no se aprecian circunstancias especiales para nacer una especial imposición de las costas de esta Segunda instancia a ninguna de las partes litigantes.

FALLAMOS

FALLAMOS

que se desestima el recurso de apelación interpuesto por la representación de la Sociedad Europistas Concesionaria Española, S.A., contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la audiencia Nacional, Sección 1, de fecha veintitrés de Mayo de mil novecientos ochenta, dictada en el recurso numero 11.586/78 de su registro cuya sentencia confirmamos íntegramente; sin hacer especial condena de las costas de esta apelación,

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Fernando Roldán Martínez celebrando audiencia pública en el dia de hoy la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.Madrid, treinta de Septiembre de mil novecientos ochenta y uno.-