STS, 23 de Septiembre de 1981

Ponente:AURELIO BOTELLA TAZA
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:23 de Septiembre de 1981
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

Excmos. Sres.:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz. Pte.

Don Manuel Gordillo García

Don Aurelio Botella Taza

Don Vicente Marín Ruiz

Don Rafael Pérez Gimeno.

En la Villa de Madrid, a veintitrés de septiembre de mil novecientos ochenta y uno.

VISTO el recurso contencioso-administrativo, promovido en única instancia por Don Sebastián , representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillen, bajo la dirección de Letrado, siendo demandada la Administración Pública y en su nombre el Abogado del Estado, centra Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1.977, sobre sanción.

RESULTANDO

RESULTANDO Que en un chamizo, existente en la "Herradilla, del término municipal de Buenache Sierra, provincia de Cuenca, se conservaban 110 cartuchos de dinamita "Goma-2", 2 rollos de mecha negra y 2 cajas conteniendo detonantes, y que en hora comprendida entre las 18 del día 14 y las 9 del día 15 de diciembre de 1.977, personas no determinadas se apoderaron de dichos materiales explosivos aprovechando la falta de vigilancia y nulas condiciones de seguridad del depósito.

RESULTANDO Que el acuerdo anteriormente citado impuso a D. Sebastián , por un acto contrario al orden público, multa de 5.000.000 de pesetas y cierre de la cantera por un periodo de 30 días, prorrogables hasta que se cumpliesen todas las previsiones legales en materia de seguridad y vigilancia.

RESULTANDO Que contra la anterior resolución la representación de la parte actora interpuso el presente recurso, formalizando en su día la demanda, en la que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho, terminó suplicando se dictase sentencia por la que: "a) Se declare nula laresolución del Consejo de Ministros que se impugna por haberse dictado prescindiendo absolutamente del Procedimiento previsto, b) Alternativamente se declare la nulidad del mismo en virtud de lo razonado en el presente escrito de demanda, c) Se condene a la Administración-Pública a indemnizar a D. Sebastián por los perjuicios que le ha ocasionado el cierre temporal de la cantera, perjuicios, que se determinaran en periodo de ejecución de Sentencia."

RESULTANDO Qué dado traslado de la anterior demanda al Abogado del Estado, la contestó oponiéndose a ella y suplicando la desestimación del recurso.

RESULTANDO Que la Sala no estimó necesaria la celebración de vista pública y, en sustitución de la misma, las partes presentaron sus escritos de conclusiones sucintas. Cuando correspondió por turno se señaló para la votación y fallo el día 11 de septiembre de 1.981.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. Don Aurelio Botella Taza.

VISTOS: Los preceptos legales y reglamentarios invocados en los escritos de las partes y en las resoluciones recurrí das, así como los que a continuación se citan y demás disposiciones concordantes de general aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO Que la polisemia asignable al enunciado legal "seguridad pública" requiere precisar y diferenciar su praxis en el ámbito del orden público, como específico valor social tutelado por la Administración con respecto a otros significados típicos afines y concomitantes, autónomos sin embargo en cuanto a una añadida intervención y facultad sancionadora de los órganos administrativos en convergencia sobre actividades industriales que de modo peligroso para aquella seguridad incluyen el manejo de productos explosivos; tanto ello por su integración en el régimen general dimanante del Decreto de 30 de noviembre de 1.961 e Instrucción de 15 de marzo de 1963 , como a virtud de la concreta y especial legalidad sucesivamente con tenida y desarrollada en el Real Decreto Ley de 1.925, Reglamento de Policía Minera de 23 de agosto de 1.934, Reglamento de Armas y Explosivos de 27 de diciembre de 1.944, Decretos de 22 de diciembre de 1.960 y 22 de junio de 1.962 entre otras disposiciones; regímenes de intervención superpuestos, y en su caso de sanción por incumplimiento, que definen materia perfectamente diferenciada de aquellos otros casos en que la transgresión las normas reglamentarias sobre explosivos trasciende de sus efectos meramente ordenadores y alcanza a la seguridad pública con la consiguiente alarma ciudadana por su posible destino a actos delictivos de importancia aunada a la potencia destructora de los susodichos productos, como así ocurre cuando negligentemente se abandonan y dejan a disposición de cualquier sustractor incontrolado; pues, en tales supuestos, también el alcance y significado conceptual de seguridad ciudadana rebasa los confines reglamentarios de la actividad peligrosa para entrar de lleno en el ámbito represor de la alteración del orden público ya de suyo no limitada a conductas turbulentas sino comprensiva igualmente de situaciones de peligro o riesgo efectivo y entitativamente relevante en concordancia con la propia naturaleza de los productos explosivos; circunstancias que obligan a subsumir tales conductas dolosas o imprudentes en el artículos inciso b) conectado con el i) de la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1.959 aún antes que de modo más completo, pero no menos expreso, quedasen tipificadas en el artículo 9 del Real Decreto Ley de 26 de enero de 1.979 en sí inaplicable al caso por ser posterior a los hechos objeto del actual recurso contencioso administrativo.

CONSIDERANDO Quede este modo incluida la materia del litigio en el merco sancionador de la Ley de Orden Público, fue correcto el, trámite seguido por la Administración al castigar de plano y con desplazamiento de la audiencia del interesado al recurso de súplica aquí de reposición por ser el Consejo de Ministros el órgano sancionador toda vez que así lo establece el artículo 21. de la expresada Ley reformada por la de 21 de julio de 1.971 y Real Decreto Ley de 25 de enero de 1.977 en relación con el Decreto de 16.de junio de 1.965 y doctrina de esta Sala contenida, entre otras, en sentencias de 25 de mayo de 1.97 y 16 de enero de 1.981; razones, que hacen ineficaz la pretensión actora tendente a que se declare la nulidad del procedimiento administrativo con base, en una alegada inexistente falta de audiencia del sancionado,

CONSIDERANDO Que según resulta del actuado gubernativo sustancialmente se reconoce en la demanda el hoy recurrente, titular de una cantera, de material de construcción en la provincia de Cuenca trasladó explosivos desde el polvorín sito en término de Tarancón hasta dicha cantera ubicada en término de Buenache de la Sierra a efectos de utilizarlos en la indicada actividad a mediados de diciembre de 1.977; y al impedirlo fuertes y persistentes lluvias que calaron el terreno no devolvió los explosivos al polvorín sino que los depositó en un próximo chamizo o endeble caseta sin cierre efectivo ni vigilancia alguna, quedandoasí prácticamente abandonados en cantidad de 110 cartuchos de dinamita y correspondientes mechas detonantes, material que aquella misma noche fue íntegramente sustraído aunque después pudo ser recuperado en su casi totalidad merced a las gestiones emprendidas por la Guardia Civil; conducta la del actor que, de conformidad con lo expuesto al principio, constituye infracción administrativa prevista en el artículo 2 apartado b) en relación con el i) de la Ley de 30 de julio de 1.959 , siendo así ajustada al mencionado precepto la calificación fundante del Acuerdo sancionador adoptado por el Consejo de Ministros; lo mismo que coherente con el artículo 19 de la Ley referenciada, reformado por la de 21 de julio de 1.971 y solamente desarrollado y actualizado por Decreto de 8 de febrero de 1.977 , la asunción por, aquel Alto Organo de la Administración Pública de la competencia sancionadora dado el nivel de gravedad asignable a los hechos perseguidos en el actuado gubernativo.

CONSIDERANDO Que la graduación de cuantía de las multas no queda, en materia de orden publico, al libre arbitrio y discreción del órgano sancionador, pues expresamente dispone el artículo 20 apartado 1 de la catada Ley reguladora que para dicha graduación se deberá tener en cuenta la gravedad y trascendencia del hecho realizado, los antecedentes del infractor, su capacidad económica y cargas familiares; de todos cuyos datos determinantes de la fijación de cuantía de la multa solo el primero resulta acreditado en las actuaciones sobre las cuales se impuso la sanción, omisiones que impiden, por la contradicción que implican con él citado precepto legal estimar ajustada a Derecho la fijación hecha en el caso por el Consejo de Ministros de la cuantía de la multa cinco millones de pesetas, pues tal cifra era el limite máximo actualizado por el Decreto de 8 de febrero de 1.977 , sin margen, en virtud de esta total aplicación realizada, para la graduación a que obliga el artículo 20 de la Ley de imposible enervación por la simple e improcedente causa de haberse omitido de modo unilateral: en el actuado gubernativo la constatación de los otros datos determinantes de graduación exigidos por el precepto legal de referencia; razones que, en la ponderación de estos factores cuantitativos aunada a la revisión jurisdiccional de hechos determinantes, inducen la necesidad de declarar conforme con el expresado, articule 20 de la Ley de Orden Público la d inferior cuantía de multa de dos millones de pesetas en lugar de los cinco millones en que se fijó la mencionada pena administrativa.

CONSIDERANDO Que en él Acuerdo sancionador se agrega el "cierre de la cantera por un período de treinta días, prorrogables hasta que, a juicio de la Autoridad Gubernativa, cumpla todas las previsiones legales en materia de seguridad y vigilancia."; disposición esta que no cabe calificar de sanción conjunta a la de multa por expresa prohibición de la doble pena gubernativa en materia de orden público establecida en el articule 19 apartado 4 de la; Ley reguladora modificada por lace 21 de julio de 1.971 , sino calificarla de medida de seguridad comprendida entre las autorizadas por el artículo 17 de la susodicha Ley ; en cuyo aspecto cumple observar que elementales razones de seguridad jurídica impiden configurar tal medida de cierre de la cantera en el modo prorrogable en que se impuso pues, o bien se fija un tiempo circunstancialmente adecuado a la incoación de expediente para el cumplimiento de la seguridad y vigilancia exigidas en la distinta reglamentación del uso industrial de explosivos citada al principio, o bien se concretan cuales medidas ha de cumplir el interesado en el ejercicio de su actividad para prevenir el orden público y paz ciudadana; sin posibilidad, consecuentemente, de las prórrogas de cierre a juicio de la Autoridad Gubernativa que deben calificarse de contrarias al precepto examinado.

CONSIDERANDO Que la pretensión indemnizatoria acumulada en la demanda no obtiene en la mis a concreción alguna de los hechos o bases conforme a los cueles estima el actor reales los abstractos, futuros y simplemente alegados perjuicios que le ocasionaría la medida de cierre de la cantera cuyo desajuste a Derecho quedó aquí limitado a las prórrogas a juicio de la Autoridad gubernativa; por lo cual, sin otro fundamento la susodicha pretensión que esa parcial invalidación de la medida, es aplicable lo dispuesto en el artículo 40 inciso 2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , a cuyo tenor la anulación por los Tribunales de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización.

CONSIDERANDO Que en derivación de los anteriores razonamientos y de acuerdo con los artículos 83, apartados 1 y 2, y 84 párrafo a), procede estimar en parte el recurso contencioso administrativo con reducción del importe de la multa a la cantidad de dos millones de pesetas y exclusión de las posibles prórrogas del cierre temporal de la cantera a juicio de la Autoridad gubernativa; con desestimación en el resto del recurso así como de las demás examinadas pretensiones contenidas en le demande.

CONSIDERANDO Que no son de apreciar circunstancias de las señaladas en el artículo 131 apartado 1 de la Ley Jurisdiccional a efectos de expresa imposición de las costas procesales.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo promovido a nombre deDon Sebastián contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1.977 imponiéndole multa de cinco millones de pesetas y cierre de la cantera de que es titular en la provincia de Cuenca por un período de treinta días prorrogables, y comunicado dicho Acuerdo al recurrente por el Gobierno Civil de Cuenca; así como contra la denegación tácita del recurso de reposición interpuesto contra el mismo Acuerdo, debemos anular y anulamos los expresados actos administrativos en la parte en que la multa impuesta excede de la cantidad de dos millones de pesetas así como en el extremo en que se establece la posibilidad de prorrogas gubernativas del cierre por treinta días de la cantera, y declaramos validos y subsistentes los referidos y conjugados actos del Consejo de Ministros en el resto de sus pronunciamientos por ser en esa parte conformes a Derecho; con desestimación también de cuantas otras pretensiones contiene la demanda, de lo que absolvemos a la Administración Publica sin expresa imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia que se publicara en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Interlineado "y" "en". Vale.

PUBLICACIÓN Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. Don Aurelio Botella Taza, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid, a veintitrés de septiembre de mil novecientos ochenta y uno.