STS, 25 de Septiembre de 1981

SENTENCIA

EXCMOS. SRES:

Presidente:

D. Enrique Medina Balmaseda.

Magistrados:

D. Ricardo Santolaya Sánchez.

D. José María Sánchez Andrade y Sal.

D. José María Ruiz Jarabo Ferrán.

D. José María Reyes Monterreal.

EN LA VILLA DE MADRID, a veinticinco de Septiembre de mil novecientos ochenta y uno.

Vistos por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, integrada por los Excmos. Sres que se indican al margen, el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación pende ante ella, entre el Abogado del Estado, apelante, y el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador, D. Isidro del Valle Lozano, bajo dirección de Letrado, como apelado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 30 de Noviembre de 1.978 , sobre denegación Plan Especial Ordenación Zona Portuaria de Vigo.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ministerio de la Vivienda por Resolución de 20 de Septiembre de 1.973, denegó la aprobación del Plan Especial de Ordenación de la Zona Portuaria de Vigo, redactado y aprobado por el Ayuntamiento de dicha Ciudad, y ello fundándose, en que cuando hay zonas especiales como en este caso la portuaria, la regulación de estas debe establecerse, en colaboración del Ayuntamiento con los Organismos correspondientes, con arreglo a la legislación aplicable en cada caso, procurando adaptarse a las Ordenanzas municipales similares; que no conforme el Ayuntamiento de Vigo interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por Orden del 14 de Febrero de 1.974 .

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos el Ayuntamiento de Vigo interpuso recursocontencioso-administrativo formalizando la demanda con la súplica de que anule y deje sin efecto los actos objeto de recurso, así como de que declare el derecho del Ayuntamiento de Vigo a la aprobación definitiva del Plan especial de la zona portuaria; y condene a la administración del Estado a la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la efectividad de tal aprobación.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado en representación de la Administración Pública contestó a la demanda, interesando la desestimación del recurso.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha treinta de Noviembre de mil novecientos setenta y ocho, en la que aparece el fallo que dice así: FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Vigo respecto de los actos del Ministerio de la Vivienda de veinte de septiembre de mil novecientos setenta y tres y catorce de febrero del año siguiente, por lo que se denegó la aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación Urbana de la Zona Portuaria de Vigo, actos que por no estar ajustados a derecho anulamos, dejándolos sin efecto alguno, y disponemos que se proceda por el Ministerio, al examen del indicado Plan y a una de estas soluciones: a) a la aprobación definitiva, si es que no apreciare deficiencias técnicas, o desajustes entre Plan General y Plan Parcial u omisiones documentales, propias del plan parcial; b) a señalar las deficiencias técnicas, o los desajustes entré el Plan General y el Plan Parcial, y las subsiguientes modificaciones para que subsanadas por el Ayuntamiento de Vigo, se eleve de nueva a la aprobación, definitiva, salvo que se le releve de hacerlo por la escasa importancia de las rectificaciones, si se entendiera así; todo ello sin una condena en costas, y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: PRIMERO: - Que la primera, y la más principal, de las cuestiones que se someten hoy a nuestra decisión se sitúa en un marco general de competencias en las áreas marítimo-terrestres y más singularmente en las zonas portuarias, que ha te nido por lo que atañe al tema de la competencia municipal mediante técnicas de licencia de edificación o de las de suspensión de obras, y también de la suspensión cautelar y general que reguló el art. 22 de la Ley del Suelo y que el texto actual recoge en el art. 27, una clara respuesta en las decisiones del Tribunal Supremo, creadoras de un cuerpo de doctrina que hace rechazable todo intento de desapoderar a los Municipios de las competencias urbanísticas en ámbitos que, como el de la zona maritimo-terrestre, y principalmente, en las playas y las zonas portuarias, la proyección de otras potestades y los intereses implicados, son propicios a pugnas competenciales, y tanto en punto a la intervención singular por la vía de la licencia, que es el más común planteado ante los Tribunales, como en punto a la ordenación urbanística, que es el caso de este recurso; y es que frente a la regla del art. 101, 2) a) (y del art. 121, c)) de la Ley de Régimen Local , aquella como definidora de objetivos legitimadores de la presencia municipal y éste de concretas reglas de competencia que deben entenderse adaptadas a las nuevas definiciones de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y a lo que disponen los arts. 1º, 3º, 6º, 9º, 10º, 24º, y 45º de la Ley del Suelo del 12 de Mayo de 1.956 (y ahora los arts. 1º, 3º, 6º, 10º, 17º, 31º, y 57º de la Ley vigente ), ninguna otra disposición de jerarquía normativa suficiente limita la competencia municipal urbanística, referida tanto a la ordenación como a la ejecución y a la edificación, para excluir de ella a zonas sobre las que proyectan, y se proyectan con intensidad, otras competencias, pues, por el contrario, lo que hacen los textos legales es incorporar cláusulas de respeto a las competencias municipales con designios también evitadores de desapoderamientos contrarios al principio capital de que el urbanismo es, ante todo, un interés municipal, y en este sentido, tenemos que traer a colación la disposición final cuarta de la Ley de 27/1.968 y también el art. 10,1) de la Ley 28/1.969 , e interpretar, en el conjunto, la regla del art. 3º,2) de aquella, concretada, en lo que ahora importa a la atribución al Organismo Autónomo de Puertos de la "ordenación de la zona portuaria" y la regla del art. 10,1) de esta, en punto a las obras de defensa, saneamiento y ordenación de las costas y playa, infiriendo que son los intereses portuarios (o de las costas y playas), esto es, los intereses sectoriales encomendados a la Administración Portuaria, más no los intereses municipales, los intereses urbanísticos, dentro del marco general de un Plan, los comprendidos en estas reglas definidoras, si bien como ya previno la 0,M. del 20 de Junio de 1.958, y por otras vías ha intentado el Ayuntamiento de Vigo sin en contar la cooperación deseada, sea indispensable una coordinación que garantice la satisfacción de los intereses generales y, deban, en todo caso, respetarse las facultades de los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio de sus competencias, dentro, sin embargo, de un marco de coordinación, a lo que sirven hoy los planes Directores; competencias municipales que, como hemos dicho, se han reconocido, por el Tribunal Supremo, pudiendo recordarse aquí las Sentencias (Sala 4ª) de 2 de Octubre de

1.967 y la de 24 de Enero de 1.974; y que privan de validez al acto desaprobatorio impugnado y al que, en vía administrativa, ha mantenido que carece el Municipio de Vigo de competencia para ordenar urbanísticamente la llamada zona portuaria, y designada así en el Plan General. SEGUNDO: Que desde puras afirmaciones de prioridad temporal y técnicas de vinculación a los actos propios, sostiene la defensa procesal de la Administración Central que el proyecto de Ordenación de la Zona Portuaria, aprobado por la Administración estatal, es un obstáculo absoluto al Plan de Ordenación Urbana, promovido y aprobado en sus fases inicial y provisional por el Ayuntamiento de Vigo, y argumenta que conocido aquel Proyecto se armonizaron en el mismo, y se consistieron por el Municipio, las previsiones urbanísticas contenidas enaquél, más estas alegaciones sitúan el tema en un marco que no es propio, pues aparte de que las conformidades municipales no se han dado, la vinculación a conductas propias, arrancada de interpretaciones de figuras afines a la renuncia o a la voluntad de abandonar un derecho, o, desde otro ángulo, conectada a la protección de la confianza generada por conductas propias, no es trasladable al ámbito de las funciones públicas, y del ejercicio de competencias irrenunciables; y ha de entenderse explícita o implícita una reserva de competencia y cerrada toda vía singularizada de transferencia inferida de comportamientos municipales; aparte de que la solución de los eventuales conflictos debe discurrir en un marco de respeto a las distintas competencias en el que los intereses públicos encomendados a una y otra Administración se logren haciendo jugar técnicas delimitado ras y de coordinación, que alcancen en el Plan su expresión dentro de la con figuración que actualmente luce en el artículo 57 de la Ley del Suelo . TERCERO: Que si el llamado Plan especial y en otros momentos, y con acierto, Plan Parcial (así, en la aprobación municipal) respetara las previsiones del Plan General, en su versión originaria o en la objeto de modificaciones ulteriores, y el grado de ajuste necesario entre el Plan General y el Plan Parcial nos fuera conocido, podríamos concluir con una Sentencia que resolviera definitivamente la aprobación del pian de Ordenación de la Zona Portuaria de Vigo, más es lo cierto que los asesoramientos técnicos que han sido incorporados al procedimiento administrativo (en fase de aprobación y en fase de recurso) acusan unos desajustes entre el Plan General y el Plan Parcial que, mediante la prueba traída al proceso, no han quedado despejados; más el artículo 32 de la Ley del Suelo (y ahora el art. 41 ) aporta soluciones que permiten el respeto a las previsiones del planeamiento general y, por otro lado, si la aplicación de nuevos usos o las previsiones del Plan General hace preciso modificaciones en éste o ajustes en el plan de detalle que puedan coordinarse sin violentar la jerarquía del planeamiento, también podrá articular se vías modificativas o correctivas, de tal suerte que el Ministro, en funciones de Comisión Central de Urbanismo, no debió denegar la aprobación del Plan, pues procedía de la Administración competente para elaborarlo y aprobarlo provisionalmente, sino señalar las deficiencias técnicas u omisiones documentales o de desajuste al Plan General y las subsiguientes modificaciones que procediere introducir, con el juego del art. 32, 3) de aquella Ley. CUARTO: Que en la concepción de la Ley de 1.956, el Plan que motiva este litigio responde a netas características del Plan Parcial o Plan de detalle, desarrollo del Plan General, según dispone el art. 10 de aquella Ley, y no las notas definidoras del planeamiento especial, con eficacia ordenadora dentro del marco de la ordenación general, debe respetar el Plan General, de modo que cuanto se arguye por la Adminsitración actora para escapar de la relación Plan General-Plan Parcial arranca de una calificación equivocada del instrumento que nos ocupa y de la relación que debe existir entre la ordenación general y la de detalle; plan detalle que tampoco puede utilizarse como vía modificativa del Plan General, y es que la modificación ha de contemplar se como tal, y dentro del ámbito general, con proyección clara y convocatoria pública en este sentido y no por la vías de la oposición entre Plan General y Plan de Detalle; todo lo cual nos lleva, por tanto, a la estimación del recurso, si bien con un alcance limitado, en los términos que han quedado explica do anteriormente. QUINTO: Que la estimación parcial del recurso, que es el fallo que según lo que hasta aquí hemos argumentado, procede, no comporta una condena en costas, porque la conducta procesal a la que el art. 131, también citado, condiciona la condena, esto es, la mala fe o la temeridad en la acción o en la oposición, no puede decirse de las partes.

VISTOS: Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

VISTOS: La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1.956; el Texto Refundido de 9 de abril de 1.976; la de Régimen Local de 24 de junio de 1.955; la de costas de 26 de abril de 1.969; la de Puertos de 19 de enero de 1.928; la de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, reformada por la de 2 de diciembre de 1.963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1.956; modificada por la de 17 de marzo de 1.973 , y demás de pertinente aplicación;

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que se aceptan los de la sentencia recurrida.

CONSIDERANDO: Que, apelada la sentencia de la Audiencia Nacional tanto por el Abogado del Estado como por el Ayuntamiento elaborador del Plan de Ordenación de la Zona Portuaria de Vigo, debe examinarse, ante todo, la tesis mantenida por aquel en relación con la competencia que niega al entonces Ministerio de la Vivienda para aprobarlo definitivamente, con fundamento en que, por afectar a una zona maritimo-terrestre, como la portuaria de Vigo, competía su elaboración al de Obras Públicas y, al examinar dicha alegación, bastaría con que este Tribunal hiciese propios los acertados razonamientos de la sentencia recurrida, sino fuese porque, abundando en ellos para extraer las adecuadas consecuencias de los preceptos legales en que se apoya, los mismos puedan robustecerse consignando que, no solo porque los artículos 101 y 121 de la Ley de Régimen Local, y 202 de la del Suelo de 12 de mayo de 1.956 -actual 214 del Texto Refundido- Confieren a toda la competencia urbanística con carácter exclusivo a los Ayuntamientos, a menos que, como se previene en el último de ellos, "expresamente esta última la atribuyaa otros Organismos", sino igualmente porque de citada, norma y su inserción en un Cuerpo legal de carácter especial en materia de urbanismo que, consiguientemente ha de privar frente a otras posteriores no insertas en aquella, como las que se invocan por la Abogacía del Estado en su escrito de alegaciones, no puede prescindirse y ello hace de rigurosa vigencia el fallo de este Tribunal de 3 de mayo de 1.978, según el cual, ante una superposición o concurso de competencias, no deben mezclarse los problemas concernientes a cada una de ellas, imperando, por tanto, en este situación compleja el principio, de especialidad, y, por fin, porque el Ordenamiento Jurídico que dicha representación del Estado invoca plenamente conduce a la operatividad de aquellos preceptos legales cuan do, en concreto, el artículo 10 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1.969 establece en su párrafo segundo que las facultades que se contienen en él, entre ellas las de saneamiento y ordenación de las costas y playas, "se entiende sin perjuicio de las facultades atribuidas a los Municipios, por la Ley de Régimen Local", respeto de competencia privativa que se ratera por el número 4 de su artículo 11, a tenor del cual es requerido preceptivamente el informe de los Ayuntamientos para que el Ministerio de Obras Públicas otorgue concesiones de toma de aguas para desagüe de las residuales, a tal extremo que, según el número 8 del mismo, cuando citado Ministerio "no estimase aceptable el informe del Ayuntamiento en los casos en que sea exigible con arreglo a la Ley, deberá comunicarlo al mismo y al Ministerio de la Gobernación y en las cuestiones que afecten a urbanismo al de la Vivienda", agregan do que "si no hubiera acuerdo entre estos Ministerios y el de Obras Públicas la decisión corresponderá al Consejo de Ministros", conviniendo decir, por último, que, aún en el hipotético caso de que se estimara competente al efecto al Ministerio de Obras Públicas, sería necesario, sin embargo, tener en cuenta si el puerto en cuestión realmente está calificado como de interés general o tiene simple carácter municipal, porque, conforme resulta del artículo de 17 de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1.928 , compete a los Ayuntamientos, respecto de estos últimos, iguales atribuciones que las que, en relación con aquellos, se confiere al Ministerio de Obras Públicas.

CONSIDERANDO: Que, a la vista de la conjunción de tales normas y en obligada consonancia con ellas, este Tribunal viene sosteniendo la competencia urbanística de los Ayuntamientos, tratada, precisamente, de eliminar o, al menos, condicionarse en la práctica por la interferencia de Órganos de la Administración Central, conclusión jurisdiccional que plasma, no sólo en los fallos que se citan en la sentencia apelada, sino, más o menos implícitamente, en los de 28 de diciembre de 1.972 y 8 de mayo de

1.979, para los que la competencia urbanística viene atribuida directamente a los Ayuntamientos, con independencia de aquellas otras autorizaciones concurrentes que hayan de producirse por autoridades distintas y, para la sentencia de 3 de diciembre de 1.970, de las facultades de determinados Organismos no municipales para ordenar a los administrados la ejecución de obras en el ejercicio de funciones y actividades propias de la competencia de aquellos, y es que, en definitiva, lo que priva en casos como el enjuiciado es que la zona en cuestión radique en el concreto municipio, pues, como explicó el fallo de este Tribunal de 17 de marzo de 1.980, no existe una división entre terrenos municipales y los de dominio público, según resulta del artículo 11 de la Ley de Régimen Local y del 2,1 del Reglamento de Población y Demarcación territorial de Entidades locales y, en materia de urbanismo, del 1 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956, mantenido por la de 2 de mayo de 1.975 y Texto Refundido, lo que implica que la zona marítimo-terrestre se encuentra dentro de la esfera de atribuciones de los Ayuntamientos, aunque haya de distinguirse entre la competencia por razón de dominio y la jurisdicción que el Municipio ejerce a través de la competencia propia de sus Órganos privativos en el ámbito espacial que enmarca el término municipal, pues, de lo contrario, se incurría en el confusionismo de equiparar los conceptos de propiedad, por un lado, y jurisdicción, por otro, distinción que, a tenor del mismo fallo, se confirma por la referida Ley de 26 de abril de 1.969 , que, aun cuando declara el dominio público sobre la zona marítimo-terrestre en el número 1 de su artículo 2, deja a salvo, en al párrafo segundo del número 1 del 10, las facultades atribuidas a los municipios por la Ley de Régimen Local.

CONSIDERANDO: Que subsigue a lo expuesto el rechazo de la pretensión revocatoria del Abogado del Estado apelante, siendo improcedente todo razonamiento a propósito del motivo de impugnación de la sentencia recurrida por parte del Ayuntamiento, inicial actor y posteriormente también apelante, que no era otro que el rechazo jurisdiccional de su pretensión de que por la Sala de instancia se declarase definitivamente aprobado el Plan de autos, al haber quedado desierta la apelación que aquél interpuso por no comparecer oportunamente ante este Tribunal.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas en ninguna de las instancias.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando íntegramente el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Administración demandada, debemos confirmar y confirmamos en todas sus partes la sentencia dictada el 30 de noviembre de 1.978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de laAudiencia Nacional en los autos de que este rollo dimana, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las originadas en ambas instancias.

Así, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Exorno. Sr. D. José María Reyes Monterreal, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid a veinticinco de Septiembre de mil novecientos ochenta y uno.