STS, 18 de Enero de 1981

PonenteJOSE MARIA REYES MONTERREAL
ECLIES:TS:1981:2007
Fecha de Resolución18 de Enero de 1981
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

EXCMOS. SRES.

Presidente:

D. Enrique Medina Balmaseda.

Magistrados: D. Ricardo Santolaya Sánchez. D. José María Reyes Monterreal.

EN LA VILLA DE MADRID, a 18 de noviembre de 1.981

En el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre El Ahogado del Estado, apelante, y D. Juan Antonio , apelado, representado por el Procurador Sr. Marcos Fortín y bajo dirección de Letrado, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Cáceres, de fecha 6 de octubre de 1.978 , sobre aprovechamientos forestales.

RESULTANDO

RESULTADO que por el Ayunta lento de Guijo de Galisteo sacó a pública subasta los aprovechamientos de pastos de la Dehesa Boyal del municipio, por un periodo de cuatro años y UN MILLÓN de pesetas por cada uno de ellos y en uno de octubre de 1.977, tuvo lugar el acto de licitación, siendo adjudicado provisionalmente al mejor pastor: D. Juan Antonio , mi mandante, en la cantidad de UN MILLÓN de pesetas cada uno de los años del periodo cuatrienal; que con posterioridad el Ayuntamiento mencionado amparándose en la condición 16 del Pliego de Condiciones, en sesión & 6 de octubre de

1.977, ejercitó el derecho de tanteo.

RESULTANDO Que contra el anterior acuerdo D. Juan Antonio interpuso recurso contencioso-administrativo formalizando la demanda con la su plica, de que en su día se dicte sentencia por la que estimando el recurso contencioso- administrativo por esta parte interpuesto, contra la resolución dictada por el Ayuntamiento de Guijo de Galisteo con fecha 6 de Octubre de 1977, cuya parte dispositiva se transcribe en el número 4 del actual escrito, declare no ser conforme a derecho tal resolución, anulándola totalmente, reconociendo en consecuencia el derecho de D. Juan Antonio a la adjudicación de los aprovechamientos de la Dehesa Boyal de Guijo de Galisteo, por un periodo de cuatro arios, en la cantidad de UN MILLÓN de pesetas anuales y demás condiciones establecidas en el pliego como mejor pastor de referida subasta, condenando así mismo a dicha Corporación a indemnizar los daños y perjuicios al recurrente, que determinaran en la fase de ejecución de sentencia por la temporada ganadera en que el actor no disponga de referidos aprovechamientos, declarándolo así con imposición a la parte contraria delos costas procesales.

RESULTANDO que el Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando se dicte sentencia por la que, desestimando las pretensiones del actor e imponiéndole el pago de las costas del procedimiento, declare la conformidad a derecho de la resolución recurrida

RESULTANDO que el Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de octubre de 1.978, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Andrés Merino Muñoz, en nombre y representación de DON Juan Antonio , contra el acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de GUIJO DE GALISTEO de fecha 6 de octubre de 1.977; por el que dicha Corporación ejercitó el derecho de tanteo en el arrendamiento de los pastos de la Dehesa Boyal de dicho municipio, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS no conforme a Derecho y NULO el referido acuerdo, debiendo asimismo reconocer, como reconocemos, el derecho de Don Juan Antonio a la adjudicación de los aprovechamientos de la Dehesa Boyal de Guijo de Galisteo, por un periodo de cuatro años, en la cantidad de UN MILLÓN DE PESETAS ANUALES, y demás condiciones establecidas en el pliego de condiciones que rigió la correspondiente subasta, todo ello como mejor postor de la misma, y que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS en lo demás el presente recurso, sin hacer condena en costas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes considerandos: "PRIMERO: Que el presente recurso tiene por objeto determinar si el acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Guijo de Galisteo de fecha 6 de octubre de 1.977, (por el que dicha Corporación ejercitó el derecho de tanteo sobre los aprovechamientos de la Dehesa Boyal de dicho municipio), es o no ajustado a Derecho, lo cual es negado por el recurrente en base a dos motivos formales y uno sustantivo, cuales son, los primeros, de haberse adoptado dicho acuerdo con quorum insuficiente y con forma de votación ilegal, y, el segundo, la existencia de una desviación de poder; debiéndose, consecuentemente, examinar por separado dichos motivos de impugnación.-CONSIDERANDO 2 Que en cuanto al primer motivo alegado, esto es, el de falta de quorum en la adopción del acuerdo a qué queda hecha referencia, por entender el recurrente que dicho quorum debió de ser el exigido en el artículo 303 de la Ley de Régimen Local , es de advertir que dicho articulo no exige tal quorum para el ejercicio del derecho de tanteo que estable de el articulo 91 del Reglamento de Bienes de 27 de mayo da, 1..955 , ni lo exige ningún otro precepto, como el artículo 75 del Reglamento de Bienes ya citado, pues ha de observarse que una cosa es el acuerdo de arriendo de los aprovechamientos, y otra muy distinta el acuerdo del ejercicio del derecho de tanteo, para el cual no existen requisitos especiales de quorum, sino, consecuentemente, el general a que alude el artículo 302 de la Ley de Régimen Local ; por todas razones de concluirse en la no existencia del vicio que se examina.- TERCERO: Que, por el contrario, ha "de afirmarse que en el acto recurrido existe el segundo vicio formal a que se refiere el recurrente, esto es, una defectuosa forma de llevarse a cabo la votación que produjo el acuerdo de ejercicio del derecho de tanteo, y ello porque bien claramente se dice en el punto 7.º de la certificación obrante al folio 21 del expediente que -"las resoluciones anteriores han sido acordadas en votación secreta con el siguiente resultado: Votos a favor del acuerdo... Tres. Votos en contra del acuerdo...Dos,", lo cual representa una evidente vulneración de lo establecí do en los artículos 228 y 229 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 17 de mayo de 1.952 , a tenor de los cuales "las votaciones nominales se aplicarán siempre que exista discrepancia de opiniones entre los miembros de la Corporación respecto a cualquier asunto en cuya discusión no se ha a logrado unanimidad de pareceres", pudiendo aplicarse únicamente las votaciones secretas en los asuntos persona, les de los componentes de la Corporación, de sus parientes dentro del tercer grado o del prestigio del Ayuntamiento, casos entre los que, con todo evidencia, no puede incluirse el de ejercicio de un derecho de tanteo; de manera que, según los artículos citados, la votación en manera alguna debió realizarse EN SECRETO, sino, como dice el articulo 228 del mencionado Reglamento "leyendo el Secretario la lista de Concejales para que cada uno, al ser nombra desdijera "sí" o "no", según los términos de la votación", procedimiento que dista mucho del secreto empleado en la ocasión de autos, con la grave consecuencia, entre otras menos evidentes pero igualmente dañosas, de imposibilitar con ello, (si hubiere lugar a tal consecuencia en un hipotético caso(, la exigencia de responsabilidad a que se refieren los artículo 413-1 de la Ley de Régimen Local y 383-3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, al desconocerse qué miembros de la Corporación votaron a favor y cuáles en contra del acuerdo adoptado, lo cual representa una evidente anormalidad que, como se dirá más adelante, acarrea la declaración de nulidad del acuerdo recurrido.- CUARTO: Que tal infracción de las normas que establecen la manera en que se han de realizar las votaciones en las Corporaciones Locales por la trascendencia que conlleva, (ya que, con votación nominal, que es la exigida por la ley, acaso la voluntad corporativa resultante hubiera sido distinta), es evidente que constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, (aplicable supletoriamente, según el artículo 1.º 4.º que la misma, a las Corporaciones Lo cales), en cuanto representa un incumplimiento de una norma esencial (por las consecuencias que su incumplimiento puede acarrear) para la formación de la voluntad de los órganos colegiados, por lo que, atendidas tales razones, el recurso habrá de prosperar en este extremo, con la consiguiente declaración de nulidad del acuerdo impugnado, visto lo establecido en el artículo 83.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , con la pertinentedeclaración del derecho del recurrente a la Adjudicación da que se trata.- Quinto: Que a pesar de ser la causa por la que se declarará haber lugar al recurso una causa de infracción formal, de violación de una norma que re gula el procedimiento de formación de la voluntad de las Corporaciones Locales, no se ordenará en la presente sentencia una vuelta atrás del procedí- miento administrativo al momento en que se cometió la infracción, porque el plazo de cinco días que establece el artículo 91 del Reglamento de Bienes para que los Ayuntamientos puedan ejercitar el derecho de tanteo es un plazo de caducidad, que no se admite, por tanto, interrupción, con la consecuencia, entonces, de que este momento ya la Corporación podría ejercitar ese derecho, por ser tal actuación extemporánea, por cuya razón esta sentencia se limitará a la declaración de nulidad del acto recurrido.- SEXTO: Que no ha de ser atendida, por el contrario, la petición, también contenida en el suplico de la demanda, de que se condene a la Corporación Municipal recurrida a indemnizar daños y perjuicios al recurrente, y ello parque bien claramente establecen los artículo 405.2 de la Ley de Régimen Local y 37.1 del Reglamento de Régimen Jurídico que para que proceda la responsabilidad civil "el daño habrá de ser EFECTIVO, MATERIAL e INDIVIDUALIZADO", a lo que hay que añadir, además, lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , (que puede servir de pauta en el problema de lar responsabilidad de los entes públicos), a tenor del cual "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas NO PRESUPONE DERECHO A INDEMNIZACIÓN", que es lo que ocurre en el presente caso, en el que, aparte de la ilegalidad del acuerdo impugna do, ninguna prueba se ha presentado en autos que justifique esa existencia de unos daños reales y efectivos, habiéndose el recurrente limitado a ¡ha pura afirmación de su existencia, no probada en manera alguna, por cuya razón el recurso habrá de ser desestimado en este extremo.- SÉPTIMO: Que no existen razones de temeridad o mala fe que aconsejen una condena en costas".

RESULTANDO que el Abogado del Estado, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia que le fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin, el día 11 de noviembre de 1.981, en cuya fecha tuyo lugar.

VISTO y siendo ponente el Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

VISTOS La Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1.955; el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1.952; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, reformada por la de 2 de diciembre de 1.963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1.956, modificada por la de 17 de marzo de 1,973 ) y demás de pertinente aplicación.

ACEPTANDO Integramente los Considerandos de la sentencia apelada; y,

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO que, ante la contrapuesta interpretación que se da por referida sentencia y el Ayuntamiento apelante a la normativa aplicada al caso, opta este Tribunal por la de aquélla, cuyos razonamientos comparte íntegra;- mente, confirmando así la declaración de nulidad radical del acuerdo recurrí do, pues éste incide en las previsiones del apartado c) del numero 1 del art. 47 que la Ley de Procedimiento Administrativo , supletoriamente aplicable al modo de actuar las Corporaciones Locales, porque, siendo la votación de las de cisiones de éstas el trámite más esencial para la formación a su voluntad, la forma de llevarla a cabo reviste especial trascendencia, y, en tal sentido, las acertadas consideraciones de la Sala de instancia se corresponden con la de que la votación secreta establecida por el número 3 del artículo 229, en relación con el precedente, del Reglamento de Organización, Funciona miento y Régimen Jurídico de dichas Corporaciones tiene riguroso carácter excepcional de la que en el mismo precepto se contempla como norma general de pública exteriorización de la voluntad de los componentes del Órgano, que, por consiguiente, en principio y como toda regla de igual naturaleza, solo permite una interpretación y aplicabilidad restrictivas, cualquiera que sean las posibles consecuencias de su incumplimiento, que señala el fallo combatido, o los remedios para subsanarlas, que apunta la Corporación apelante, por que ha de bastar el indebido uso de esa excepcionalidad, aplicándola a supuestos no previstos concretamente por el Ordenamiento, para incidir en referido defecto sustancial, con absoluta irrelevancia del hecho de haberse seguido, en cuanto a lo demás, el procedimiento observable, de que el acto hubiera podido o no alcanzar su fin, y de que se produjera o dejase de producir indefensión para el administrado.

CONSIDERANDO que, aún en la hipótesis que, también en principio no se des carta, de que, por elcontrario, fuese legalmente posible que cuestionado sistema de votación se aplicase por analogía a casos en que igualmente la, opinión de los votantes debiera permanecer secreta lo que pudiera ser viable, siquiera también de modo excepcional, para ello se hace necesario que la Corporación llamada a pronunciarse sobre tal punto hiciese adecuada motivación y cumplido razonamiento acerca de la conveniencia, cuando no de la necesidad, de utilizar expresado régimen de excepción, en cuanto requisito aquél impuesto con carácter general para la válida adopción de acuerdos, por el artículo -43,1 de dicha Ley de Procedimiento -y acuerdo esencial se reputa, antes que cualquier otro sobre el fondo, el de seguir uno u otro método de emisión de voluntades-, y aquí reviste especial relieve para poder juzgar adecuadamente acerca de si en el caso de autos, por la similitud o analogía de las circunstancias concurrentes con las previstas en la norma de excepción, precisaba o convenia la extensiva aplicación de la misma.

CONSIDERANDO que no se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas en ninguna de las instancias.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que, declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Guijo de Galisteo, en la Provincia de Cáceres, debemos confirmar e íntegramente confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de dicha Capital, con fecha seis de octubre de mil novecientos setenta y ocho , en los autos de que este rollo dimana, la cual declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las originadas en primera y segunda instancia.

Así, por está nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. José María Reyes Monterreal, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.

Madrid, a 18 de Noviembre de 1.981.

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