STS, 23 de Diciembre de 1980

Ponente:JOSE MARIA RUIZ JARABO FERRAN
Fecha de Resolución:23 de Diciembre de 1980
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

EXCMOS. SRES:

PRESIDENTE ACCIDENTAL:

D. MANUEL GORDILLO GARCIA

D. VICENTE MARIN RUIZ

D. JOSE Mª RUIZ JARABO Y FERRAN

EN LA VILLA DE MADRID, a 23 de diciembre de 1980, en el recurso contencioso-administrativo

que pende ante la sala en grado de apelacion, entre el Ayuntamiento de Alicante, apelante,

representado por el procurador D. Santos de Gandarillas y Carmona, bajo la direccion de letrado, y

Fomento de Obras y Construcciones SA, apelado, representado por el tambien procurador D. Pedro

Antonio Pardillo Larena, dirigido por letrado, contra sentencia de la Sala de lo contenciosoadministrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, sobre revision de precios.

RESULTANDO

RESULTANDO Que por la entidad Fomento de Obras y Construcciones SA se solicito del Ayuntamiento de Alicante, la revision de precios del Servicio de recogida de basuras y limpieza viaria de dicha ciudad, y mediante instancia de 19 de marzo del mismo año, insto el incremento del canon, y tras los oportunos informes de la Asesoria Juridica y Tecnico Municipal, asi como Interventor de fondos municipales, el Ayuntamiento Pleno de Alicante, acordo en 7 de mayo de 1976, aprobar la revision de precios de la contrata de recogida de basuras domiciliarias y limpieza de la via publica, ñor importe total de 9.590.785 ptas, despues de suprimir los aumentos que se solicitan por dirección administrativa y beneficio industrial siendo incluida esta cifra en el próximo ejercicio 1977. Interponiéndose por la aqui actora recurso de reposición que se entendió desestimado por silencio administrativo.RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos Fomento de Obras y Construcciones SA. interpuso recurso contencioso administrativo formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se estime el recurso interpuesto y en su virtud se anulen y dejen sin efecto los actos impugnados en cuanto excluyen de la revisión de precios aprobada el 12% de los conceptos de Dirección Administración y Beneficio Industrial declarando el derecho a que este 12% se incluya también en dicha revisión de precios y Repercuta sobre los nuevos precios aprobados debiendo en consecuencia adoptarse nuevo acuerdo municipal en el que el 12% por dichos conceptos se incluyan en las revisiones de precios de la contrata por ser improcedente su exclusión de las mismas condenando a la Corporación demandada a estar y pasar por estas declaraciones así como a abonar y liquidar a la recúrrente las cantidades correspondientes como consecuencia de la inclusión solicitada y que para el año 1975 supone la cantidad de 1.150.895,17 ptas., diferencia entre los 10.741.680,17 ptas. de aumento solicitadas por este periodo y la cantidad en definitiva concedida por el Ayuntamiento de Alicante para el mismo periodo que ascendía a solo

9.590.785 ptas. y al pago de las costas del presente recurso.

RESULTANDO: Que por el Ayuntamiento de Alicante se contestó a la demanda con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil "Fomento de Obras y Construcciones SA." contra el Acuerdo aprobado por el Ayuntamiento Pleno de Alicante en 12 de abril de 1976 y contra la desestimación presunta de la reposición contra el mismo promovida confirme los actos administrativos recurridos por ser conformes al Ordenamiento jurídico, absolviendo de la demanda a la Administración.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 9 de Mayo de 1978 cuyo fallo dice así: "FALLAMOS: Que estimando, como estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil "Fomento de Obras y Construcciones SA.", contra acuerdo del Ayuntamiento de Alicante, de 12 de abril de 1976, en cuanto al aprobar la revisión de precios para el año 1975 de la contrata de recogida de basuras domiciliarias y limpieza de la vía pública excluye y suprime el aumento del 12% por los conceptos de dirección administración y beneficio industrial y contra la desestimación tácita del recurso de reposición debemos declarar y declaramos no ajustados a Derecho dichos actos y, en su consecuencia, los anulamos, así como declaramos el derecho de la entidad concesionaria a que se incluya también el tal 12% en dicha revisión de precios y repercuta sobre los nuevos precios aprobados debiendo la Administración demandada adoptar nuevo acuerdo municipal en el que el 12% por dichos conceptos se incluya en las revisiones de precios de la contrata condenando consecuentemente a la Administración a liquidar y abonar a la entidad actora las cantidades correspondientes que resulten como consecuencia de aquella inclusión; todo ello, sin hacer expresa condena de las costas. Y cuya sentencia se basa en los siguientes Considerandos: "CONSIDERANDO que la cuestión -a resolver queda reducida a determinar si la revisión de precios instada por la entidad recurrente "Fomento de Obras y Construcciones SA.", como concesionaria del servicio de limpieza y recogida de basuras del Ayuntamiento de Alicante ha de incluir tambien el 12% por los conceptos relativos a Dirección, Administración y Beneficio Industrial o únicamente debe comprender los conceptos que deben afectados por cambios realmente producidos en el coste de la mano de obra y de los materiales. CONSIDERANDO que la legalidad aplicable a este supuesto la integran el artículo 57.e) del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953 en cuanto autoriza la alteración del precio o indemnización por los aumentos que excedan del 10% del precio de los materiales o jornales que de hecho viniere satisfaciendo el contratista cuando fueren establecidos por precepto obligatorio y no existiere demora imputable a aquél en relación con los plazos señalados por el Pliego de Condiciones siendo tambien de aplicación el artículo 51 del mismo texto legal que sienta que el Pliego de Condiciones constituye la Ley del contrato y debe ser cumplido a tenor de sus términos, con lo que viene a dar eficacia al artículo 49º del Pliego de Condiciones Técnico-Facultativas vigente en la contrata que faculta la revisión de los precios unitarios, entendiéndose como tales la suma de los conceptos que, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 48º del Mismo Pliego, aparecen desglosados; asímismo complementan aquella regulación legal los artículos 126.2.b)-y 127.2.2.b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Lo cales de 17 de junio de 1955 que exigen se mantenga el equilibrio financiero de la concesión. CONSIDERANDO: que si a la cuestión debatida solo le fuera de aplicación lo dispuesto en el artículo 57.e) del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales ello indudablemente evidenciaría que la revisión solicitada no podría extenderse a otros conceptos distintos a los real y di rectamente afectados por cambios producidos en el coste de la mano de obra y de los materiales únicos que modifican como contenídos en dicho apartado el principio a riesgo y ventura del contratista que informa el precepto pero siendo también aplicable el artículo 51 del mismo texto legal que incorpora al contrato los Pliegos de Condiciones que sirvieron de base a las cláusulas del mismo y junto con estas a efectos de su más estricto cumplimiento es claro que cuan as condiciones figuren en tales cláusulas o en aquellos Pliegos gozaran también de la inalterabilidad que, a partir de su perfeccionamiento predica dicho precepto legal más, partiendo desde tal base se hace necesario contemplar los artículos del Pliego de Condiciones que pudieran incidir en la cuestión planteada siendo de advertir en dicha dirección que en su artículo 9º con referencia alprincipio de a riesgo y ventura se amplían sus excepciones para comprender al lado de las especiales especificadas en el meritado artículo 57 las excepciones vigentes en cada momento las señaladas en el artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales cuando proceda, su aplicación así como las previstas en dicho Pliego de Condiciones y en el Pliego de Condiciones Técnico-Facultativas resaltan con entidad propia el artículo 49º que refiere la revisión exclusivamente a los precios unitarios y el artículo 48º in fine, del que se desprende que los precios unitarios se obtienen por la suma de los porcentajes con que en aquellos repercuten algunos conceptos entre los que expresamente se señalan los de Administración y Dirección y el correspondiente al Beneficio Industrial y siendo esto así necesariamente la revisión deberá comprender también tales conceptos máxime que en ello abunda el artículo 127.2.2.b) del Reglamento de Servicios citado cuando exige evitar la ruptura de la economía de la concesión y ciertamente se llegaría a dicha ruptura de no comprender en la revisión aquellos conceptos contenidos en el precio unitario dado que si bien es cierto que de no revisarse tales conceptos estos continuarían representando un 12% del precio del remate en cambio dicha inmovilidad rompería el equilibrio económico del contrato cuyo mantenimiento exige el artículo 126.2.b) del propio Reglamento habida cuenta de que si a un mayor y creciente desembolso por par te de la concesionaria en concepto de mano de obra y por los materiales se le mantiene el 12% sobre el precio del remate dicho tanto por ciento por Administración, Dirección y Beneficio Industrial irá decreciendo a medida que vaya aumentando su desembolso para atender al servicio lo que no es posible admitir cuan do a mayor abundamiento debe tenerse en cuenta que la revisión viene exigiendo como requisito necesario que el aumento de precios excedan del 10% de los contratados lo que ya representa un desequilibrio notoriamente apreciable. CONSIDERANDO que lo hasta aquí interpretado queda reformado por el precedente administrativo que aduce la entidad concesionaria referente a que en una revisión anterior se le había aprobado por la misma Corporación la revisión sobre aquél 12% que ahora vuelve a solicitar, por cuanto solo los precedentes "extra legem", y en todo caso, los "contra legem",no vinculan a la Administración ni a los Tribunales supuestos éstos que no concurren en el presente caso por cuanto la Corporación cuando en su día procedió a revisar el precio actuó conforme a Derecho al incluir los conceptos ahora discutidos así como dicha interpretación no puede quedar desvirtuada por lo dispuesto en el artículo 16.3 del Decreto-Ley de 17 de noviembre de 1975 invocado por la Administración demandada dado que por referirse a los índices de revisión de precios dichos índices se utilizan en aquellos contratos administrativos en que está prevista la revisión de precios por al sistema de fórmula pOlinómica por lo que es obvio no resultan aplicables al presente supuesto. CONSIDERANDO que por lo expuesto procede estimar el recurso sin que se aprecien los méritos necesarios para un especial pronunciamiento sobre costas."

RESULTANDO: Que contra la significada sentencia se interpuso recurso de apelación por el representante del Ayuntamiento de Alicante que le fué admitido libremente y en ambos efectos remitiéndose las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo dé la presente apelación cuando por turno correspondiera fué fijado a tal fin el día 11 de Diciembre de 1980 en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. JOSE Mª RUIZ JARABO Y FERRAN.

VISTOS los artículos que se citan y demás de general aplicación.

ACEPTANDO los Considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que en esta alzada el Ayuntamiento apelante insiste en estimar exclusivamente aplicable a la revisión de precios del contrato formalizado entre aquella Corporación y la empresa recurrente para la Prestación de los Servicios de Limpieza y recogida de Basuras de la Ciudad de Alicante lo establecido al respecto en el apartado e),del nº 1 del art 57 del Regla mentó de Contratación de las Corporaciones Locales con lo que, consiguientemente solamente serían revisables el precio de los materiales y los jornales en el supuesto de que en ellos se produjeran aumentos superiores al diez por ciento, tesis que tal como acertadamente se declara en la sentencia apelada no es aplicable al presente caso dado que en los artículos 9 y 11-e) del Pliego de condiciones económico-administrativas y en el 49 del de condiciones técnico-facultativas por los que había de regirse el concurso para la adjudicación de los mencionados servicios existen unas directrices para la revisión de precios de dicho contrato, que sin duda exceden de lo establecido en el precepto anteriormente citado sin que ello suponga contradicción alguna entre aquellas cláusulas y el aludido precepto ya que la fórmula excepcional del equilibrio financiero de las prestaciones garantizada por la corrección concretada en la revisión de precios puede desarrollarse tanto dentro de los estrictos límites de la ley como por lo determinado en el contrato de lo que se infiere que debedistinguirse entre las revisiones de precios automáticas "ex lege", producidas por las subidas de los precios debidas a aumentos establecidos en preceptos de aplicación obligatoria como para las Corporaciones Locales es lo previsto en el art 57-1-e) de su Reglamento de Contratación de aquellas otras revisiones de precios que surgen "ex contractu", por haber sido libremente pactadas por los contratantes y en estas últimas cuando el contrato contuviera como decimos expresa clausula de revisión de precios, queda comprometida a ella la Corporación que la insertó y aceptó, viniendo aquélla en consecuencia obligada al cumplimiento de su exacto y concreto contenido en virtud del mencionado compromiso, sin que sea dable alterar la revisión allí pactada pues ello con llevaría subvertir el orden público contractual en relación con el tercero que contrató sobre una clausula de revisión establecida en unas determinadas condiciones tesis esta última que tiene su apoyo en el principio reiteradamente declarado por la jurisprudencia de que conforme a lo dispuesto en los artículos 21-2 y 51 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , el pliego de condiciones que sirvió de base al concurso constituye la Ley del contrato con fuerza vinculante para ambas partes, debiendo aquél ser cumplido con estricta sujeción a sus clausulas y a los Pliegos que le sirven de base.

CONSIDERANDO: Que trayendo la doctrina expuesta al presente caso y analizando la relación jurídica contractual en el mismo existente que cono válida y eficaz ha de admitirse ya que en cuanto a ella nada ha sido objetado por las partes contendientes de la misma se deduce como ya hemos adelantado, la existencia de cláusulas que establecen una expresa revisión de precios toda vez que en el art 9º del Pliego de condiciones economico-administrativas que regía en el concurso ya aludido se establecia la posibilidad de alteración del, precio de adjudicación de conformidad, entre otras con lo previsto en el Pliego de condiciones, y en el artículo 49 de las condiciones técnico-facultativas, se admitia la revisión de los "precios unitarios", los cuales y segun se fija en el precedente artículo 48 están formados por diversos conceptos de los que según la oferta económica de la empresa contratante aceptada por el Ayuntamiento considerando 100 el precio unitario se establecían unos porcentajes de dicho total para los diversos componentes del mencionado precio correspondiendo un 5,35 por 100 a los gastos de Dirección y Administración y la misma cantidad porcentual para el Beneficio Industrial porcentajes de los aludidos "precios unitarios", que insistimos en su conjunto constituyen la unidad de referencia para aplicar la corrección de la revisión de precios y que fueron expresamente aprobados por el Ayuntamiento ahora apelante cuando en su sesión de 23 de noviembre de 1973 adjudicó el contrato de prestación de servicios objeto de estas actuaciones sin poner objeción alguna a la oferta económica de la empresa adjudicataria en el desarrollo que la misma hacía de los conceptos del "precio unitario" fijados repetimos en el art 48 del Pliego de condiciones técnico-facultativas y al ser ello así el aumento en la proporción señal art 57-1-e) de los materiales de obra o de la mano de obra supondrá automáticamente la revisión del "precio unitario" del servicio manteniendo los porcentajes que forman el mismo tal como insistimos, se fijó en las cláusulas de la Ley del contrato y se aceptó por el Ayuntamiento de Alicante pues de lo contrario, y de aplicarse la revisión tal como pretende esta Corporación nada más que a los conceptos referidos en el citado artículo del Reglamento de Contratación ello no supondría la revisión de los -"precios unitarios", sino solamente de una fracción de los mismos, que no es lo pactado por los contratantes.

CONSIDERANDO: Que a la precitada conclusión no es Óbice el que esta Sala haya declarado en sus sentencias de 16 de octubre de 1979 y 17 de marzo de 1980 que no es incluible en la revisión de precios el beneficio industrial ya que en las mismas se determinaba el coeficiente de revisión en aplicación estricta de lo preceptuado en el apartado e), del nº 1 del art 57 del Reglamento de Contratación de las entidades locales aplicando en la primera además la fórmula polinómica prevista en el contrato de obras objeto de aquel recurso lo que se hacía en base a lo dispuesto en el Decreto-ley de 4 de febrero de 1964 entre cuyos factores se encuentra el beneficio industrial como cantidad que permanece invariable sin que quepa por ello sobre el importe líquido de la revisión aplicar el indicado beneficio industrial, problemas los debatidos en dichos fallos que no son en absoluto similares al que ahora es objeto de este recurso y cuando en aquéllas se declara que "no puede en forma alguna sostenerse que sea lícito girar el tanto por ciento de beneficio industrial sobre los precios ya revisados", tal conclusión no impide entender, que cuando el citado beneficio industrial haya sido incluido como un concepto más del total precio sometido a revisión por así haberlo pactado los contratantes aquél siga las vicisitudes de los aumentos de los conceptos de salarios y materiales al ser una parte porcentual del precio que sirve como índice para la revisión de precios al igual que lo son los gastos de Dirección y Administración así como los de seguros sociales también en aumentó cuando suben los salarios debiendo también tenerse en cuenta por ultimo que lo establecido en cuanto a revisión de precios para los contratos de obras no debe ser siempre tenido en cuenta sin más en un contrato de prestación de servicios al ser éstos lógicamente de una duración mucho más prolongada que los primeros lo que los hace más vulnerables en el mantenimiento del obligado equilibrio económico-financiero de los mismos en esta época de fuerte erosión monetaria.

CONSIDERANDO: Que por lo expuesto y dado que la revisión de precios solicitada por la empresa apelada se efectuó dentro de los límites que el contrato fijaba y además aquélla -solicitó para el año 1975 lamisma revisión que le había sido aprobada por el Ayuntamiento de Alicante en acuerdo de 23 de diciembre de 1974 para este último año sin que entonces como se resalta en la sentencia apelada se dedujera ningún concepto dé los comprendidos en el "precio unitario", determinándose por ello la revisión con inclusión de los conceptos que posteriormente fueron excluidos es por lo que procede la confirmación de la sentencia que se revisa y la desestimación de esta apelación, sin que ello suponga al no darse los motivos del art 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción la necesidad procesal de un pronunciamiento expreso sobre costas.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el re curso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Alicante contra la sentencia dictada el 9 de mayo de 1978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia sentencia que procede confirmar. Todo ello sin hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr.

D. JOSE Mª RUIZ JARABO Y FERRAN celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo C-A de lo que como Secretario certifico

Madrid a veintitres de diciembre de mil novecientos ochenta.