STS, 3 de Noviembre de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 03 Noviembre 1980 |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz
D. Felix Fernández Tejedor
D. Paulino Martín y Martín
EN LA VILLA DE MADRID, a tres de noviembre de mil novecientos ochenta; en el recurso
contencioso administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre el Abogado del
Estado, apelante y Cooperativa de Expendedores de Leche Mirobirgense -Coexlemi-, apelada, no
personada en esta instancia, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Audiencia Territorial de Valladolid, sobre denegación de instalación de industria.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que la Subsecretaría de Promoción Agrícola, con fecha 31 de enero de 1975, dictó el siguiente acuerdo: Denegar la autorización solicitada por considerar que con fecha 25 de abril de 1973 la Dirección General de I.M.O.P.A. informó favorablemente la petición formulada por Ledesa para que extendiera el régimen de higienización obligatoria de la leche destinada al abastecimiento público, mediante el suministro de leche higienizada a través de la central lechera que tiene adjudicada en Salamanca (capital), a varios municipios de la provincia, entre los que se encontraba Ciudad Rodrigo. Considerar que Ledesa ha reiterado su petición con fecha 9 de enero del corriente año, sin que haya variado el criterio de la Subdirección General de I.M.O.P.A. por entender que con ello se da cumplimiento a lo requerido en el artículo 84 del Reglamento de Centrales Lecheras y otras Industrias Lácteas . Considerar que no obstante lo anterior aunque se excluyera Ciudad Rodrigo de la extensión del régimen la nueva industria cuya autorización se solicita no tendría prácticamente más mercado que este municipio lo que haría inviable su desarrollo; que no conforme la mencionada Cooperativa se alzó ante el Ministerio de Agricultura y éste por Resolución de 11 de junio de 1976 desestimó el recurso.RESULTANDO: Que la Cooperativa de Expendedores de Leche Mirobirgense interpuso recurso contencioso administrativo contra los anteriores acuerdos formalizando la demanda con la su plica de que se dicte sentencia por la que estimando el recurso interpuesto contra la resolución de 11 de junio de 1976 dictada por el Ministro de Agricultura declare su nulidad por no ser con forme a derecho y en su consecuencia se declare que la Administración está obligada a autorizar La instalación de la industria solicitada y en su consecuencia se condene al Ministerio de Agricultura a que en el plazo de un mes a partir de la firmeza de la Resolución y por quien corresponda sé expida la autorización solicitada para la instalación de la industria a que se contrae la presente demanda.
RESULTANDO: Que el Abogado del Estado contestó a la de manda con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso por ajustarse a derecho los actos impugnados todo ello con imposición de costas a la parte actora.
RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 27 de Junio de 1977 cuyo fallo dice así: "FALLAMOS: Que estimando la pretensión deducida por el Procurador D. Vicente Arranz Pascual en hombre y representación de D. Raúl en su condición de Presidente de la Cooperativa Lechera denominada Coexlemi contra la Administración General del Estado anulamos la resolución del Ministerio de Agricultura de 11 de Junio de mil novecientos setenta y seis que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Subsecretaría de Promoción Agraria de 31 de Enero anterior que denegó la autorización solicitada por la Cooperativa recurrente para instalar una industria de pasterización de leche en Ciudad Rodrigo por no ser ajustadas al Ordenamiento Jurídico y declaramos que Coexlemi tiene derecho a ser autorizada para la instalación solicitada sin hacer especial condena en las costas de este proceso." Y cuya sentencia se basa en los siguientes CONSIDERANDOS: "1- CONSIDERANDO: Que como lo que está en cuestión en este proceso e& la procedencia del otorgamiento de la autorización administrativa solicitada por la Cooperativa de Expendedores de Leche Mirobrigense -Coexlemí- se impone analizar en primer lugar la naturaleza y régimen jurídico de dicho acto administrativo en nuestro Ordenamiento Jurídico para a su vista decidir si las resoluciones impugnadas son o no conformes a Derecho;a tal fin el punto de partida lo constituye el Decreto 232/1971 de 28 de Enero sobre clasificación y condicionado de las industrias agrarias cuya Exposición de Motivos comienza diciendo: "En el desarrollo de algunos sectores industriales agrarios se va apreciando la necesidad de introducir modificaciones legislativas que permitan inducir a la iniciativa priva da a la creación de industrias de capacidad más adecuada que las actuales así como a frenar la implantación de nuevas instalaciones en determinados sectores excesiva o defectuosamente desarrollados y estimular el montaje de nuevas actividades cuyo incrementó no se ha situado al nivel que exige un crecimiento equilibrado", para el logro de esta triple finalidad uno de los instrumentos técnicos que utiliza es la exigencia de una autorización para el establecimiento o modificación de las industrias clasificadas como "exceptuadas" - art. 1 del Decreto - entre las que se encuentra la higienización y conservación de la leche y la concesión o denegación de dicha autorización es potestativa de la Administración según consta en el párrafo penúltimo del precepto siendo en todo caso necesario el cumplimiento de los requisitos mínimos señalados en el Capítulo II ésta doble exigencia es concurrente por lo que no es aceptable la tesis de la entidad actora de que acreditado el cumplimiento de los requisitos mínimos el otorgamiento de la autorización es obligado pues ello significa una total desvirtuación de este acto que no es sino una técnica de tutelar al interés público y forzar a la actividad económica y social a seguir los derroteros más convenientes a las necesidades generales y que por prescripción expresa de la norma tiene carácter potestativo o discrecional.-2-CONSIDERANDO: Que esta discrecionalidad como es sabido no significa que está exenta de control judicial sino que como dice la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional y han refrendado la doctrina científica y la jurisprudencia la discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto a un acto en bloque ni tiene su origen en la inexistencia de normas aplicables al supuesto de hecho ni es un "prius" respecto de la cuestión de fondo de la legitimidad o ilegitimidad del acto; tal control se lleva a cabo a través de los hechos determinantes de los elementos reglados en especial el fin y de los principios generales del Derecho de ellos por su incorporación a los razonamientos jurídicos de los actos que se impugnan nos referimos a las dos primeras de estas técnicas de control.-3-CONSIDERANDO: Que como ya hemos expuesto anteriormente el Legislador establece en el preámbulo del Decreto 232/1971 como una de las finalidades a conseguir con esa normativa al frenar la implantación de nuevas instalaciones en determinados sectores excesivas o defectuosamente desarrollados y la resolución del Ministerio de Agricultura de 11 de Junio de 1976 en su tercer considerando dice: "Que Ledesa de Salamanca dada su capacidad de higienización puede suministrar leche higienizada a la zona en que la reclaman te pretende establecerse para el mismo fin y aquella solicitó permiso en 1973 reiterado el 8 de Enero del año actual para servir el producto a los núcleos urbanos pretendidos por Coexlemi, por lo que resulta innecesaria la creación de nuevas instalaciones para satisfacer necesidades cubiertas por otra industria ya existente y en funcionamiento", contra este argumento se ha alega do en este proceso que las peticiones de Ledesa no son atendible; la primera por haber caducado y la segunda por ser extemporánea al no haberse deducido en el plazo concedido al efecto en la publicación de la solicitud de la recurrenteobjeciones sin fundamentó porque si bien es cierto que por el tiempo transcurrido la primera pretensión podía estar caducada debe tenerse en cuenta que para que se produzca la caducidad es necesario - art 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo - que la paralización del procedimiento sea debida a causa imputable al administrado y aquí no se ha demostrado esta imputación pero es que además por su naturaleza de petición es reiterable sin sujeción a plazo y consta su reproducción; la segunda objeción confunde dos actos perfectamente diferenciables; la oposición posible en un procedimiento administrativo al otorgamiento de una autorización con una petición autónoma sobre aplicación del ámbito territorial de su actividad. La entidad actora nada alega contra la capacidad de atención de esta actividad industrial de Ledesa.-4- CONSIDERANDO: Que admitida por no impugnada la capacidad de higienización de leche Ledesa para el suministro de las localidades a que se refiere la pretensión surge la necesidad de justificar este derecho preferente a hacerlo que las resoluciones impugnadas le reconocen lo que nos remite al régimen jurídico de las Centrales Lecheras constituido fundamentalmente por el Reglamento aprobado por Decreto de 6 de Octubre de 1966 modificado por Decreto de 9 de Marzo de 1972 en él se regula la implantación del régimen de higienización obligatoria de la leche cuya principal consecuencia es la prohibición de venta al público de leche no higienizada que se completa con la exclusiva de actividad a favor de la central o centrales lecheras aprobadas en el área de suministro - art 87- y la intervención en los precios -arts 74 a 83 ambos inclusive-; en base a esta normativa Ledesa Central lechera en funcionamiento solicitó en fecha 2 de abril de 1973 que se extendiera el régimen de obligatoriedad de suministro con leche higienizada a siete localidades de la provincia entre ellas Ciudad Rodrigo petición informada favorablemente por los órganos administrativos competentes lo que se ha tenido ahora en cuenta en respeto -según se dice- a los actos propios más este no es un argumento de valor si tenemos en cuenta el tiempo transcurrido -no como determinante de caducidad sino como presunción de cambio en los presupuestos que entonces pudieron tenerse en cuenta- y que dicho acto administrativo era de mero trámite. En orden a la exclusiva de actividad es de destacar que se circunscribe al "área de suministro" fijada en el concurso y se refiere únicamente a la actividad de venta fuera de aquella no tienen ningún tratamiento especial y su petición sobre la expansión de ese área no puede actuar de freno a la instalación de otra industria paralela pues ello supondría una lesión a la esfera jurídica de otros particulares no autorizada por ninguna norma en tanto en cuanto la petición no sea satisfecha mediante un acto administrativo de autorización, que en el caso enjuiciado no se ha producido.-5- CONSIDERANDO: Que otro de los motivos justificadores de la denegación de la autorización solicitada por Coexlemi es que en base a las condiciones mínimas exigidas por el Decreto de 28 de Enero de 1971 y a los cálculos hechos por Ledesa para acompañar a su petición la instalación pretendida sería totalmente antieconómica pero esta conclusión no puede obtenerse o mejor no debe obtenerse con esas premisas porque aquellas condiciones mínimas están referidas por el Decreto 232/1971 a la maquinaria -vid. art 5- y su mercado no tiene por qué circunscribirse a esa zona exclusivamente ya que lo único que nuestro Ordenamiento impide es la venta en el área de suministro de las Centrales Lecheras pero fuera de ellas hay que admitir el libre tráfico.-6- CONSIDERANDO: Que como último argumento la resolución del Ministerio de Agricultura de 11 de Junio de 1976 invoca el art 64 del Reglamento de 6 de octubre de 1966 que lejos de abonar la pretensión de Ledesa la rechaza puesto que habiendo industrias de higienización funcionando en el territorio menos necesaria será esa posibilidad que prevee el precepto.-7-CONSIDERANDO: Que recopilando lo dicho hasta aquí podemos sentar las siguientes conclusiones: a) la autorización exigida por el Decreto 232/1971 ha de interpretarse en relación con la triple finalidad concretada en su Exposición de Motivos; b) Ledesa aunque tenga capacidad de higienización de leche para abastecer el mercado de la zona en que la nueva industria se pretenden instalar no tiene ningún derecho preferente para hacerlo; c)el juicio económico sobre la tan mencionada industria a instalar no puede reducirse a los datos manejados por los Órganos que dictaron las resoluciones impugnadas; si a esto añadimos que no se ha acreditado el anormal desarrollo del actor que la industria cumplirá las condiciones mínimas exigibles que su ubicación se encuentra a una distancia racional de la sede de la Central Lechera en funcionamiento que la plantilla prevista de puestos de trabajo es reducida por lo que en el caso improbable de irrentabilidad no va a plantear graves problemas sociales y que las normas limitadoras del ejercicio de los derechos de las personas reconocidos por nuestras leyes han de interpretarse restrictivamente, es procedente estimar la pretensión deducida aunque no en los términos de la demanda puesto que la condena al Ministerio de Agricultura es la forma pedida no está autorizada por la Ley Jurisdiccional -artículos 81 y siguientes .-8-CONSIDERANDO: Que no se aprecia temeridad ni mala fe en ninguna de las partes en litigio para una condena en costas a tenor del art. 131 de la Ley Jurisdiccional ."
RESULTANDO: Que contra la significada sentencia se interpuso recurso de apelación por el representante de la Administración que le fue admitido libremente y en ambos efectos remitiéndose las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes sustanciándose la alzada por sus trámites legales.
RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación cuando por turno correspondiera fue fijado a tal fin el día 22 de Octubre de 1980 en cuya fecha tuvo lugar.VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Paulino Martín y Martín.
VISTOS los arts. 1,37, 83,100, 131 y concordantes de la Ley Jurisdiccional ; arts 128.2, 130.1 y concordantes de la Constitución española ; art 3.1 del Código Civil ; Decreto 232/71 de 28 de enero y Decreto de 6-10-66 y 9 Marzo 1972 preceptos citados por las partes y demás de general aplicación.
ACEPTANDO los Considerandos de la sentencia apelada.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que los motivos que aduce el representante de la Administración como fundamento de la pretensión de apelación no logran desvirtuar (en realidad la apelación no ofrece un análisis crítico y correcto de los razonamientos en que se apoya el fallo) la apreciación correcta de la problemática litigiosa contenida en la sentencia impugnada como base de la decía ración estimatoria del recurso contenida en su parte dispositiva ya que la conclusión establecida viene abonada por una acertada valoración de los presupuestos fácticos e instrumentos probatorios unidos al expediente y proceso sin que de contrario se aduzca y menos pruebe la existencia de error en la valoración de la prueba y hechos determinantes que permitieron al Tribunal a quo (dentro de sus facultades y sin excederse de los límites que marca la regla de la sana crítica) declarar el derecho de la Cooperativa lechera Coexlemi a ser autorizada a instalar una industria de pasterización de leche en Ciudad Rodrigo al cumplir la petición las condiciones mínimas exigidas por el Decreto 232/71, arts. 1,5 y concordantes no existir impedimento por desarrollo anormal del sector la empresa existente, Ledesa carece de derecho preferente reconocido que excluya la nueva instalación y el situado o ubicación de la nueva se encuentre a distancia razonable de la Central lechera en funcionamiento y sin que a priori quepa aceptar un juicio desfavorable sobre las perspectivas económicas de la industria a instalar por manejar datos insuficientes por incompletos y olvidar que las limitaciones sobre venta del producto vienen circunscritas al área de su ministros atribuida por la concesión a la Central lechera pero no fuera donde debe proclamarse la libertad de tráfico.
CONSIDERANDO: Que la tesis favorable de la sentencia es coherente con los principios jurídicos que informan nuestro Ordenamiento ( arts 128,2 y 130.1 y concordantes de la Constitución y art. 3.1 del Código Civil , etc.) tendentes a formular la libertad de instalación de empresas (economía de mercado) limitada la actuación administrativa, dentro de la ley, a supuestos excepcionales de regulación de sectores anormales o deficitarios, de interés general, control, etc. pero sin que quepa, en ningún caso, entender investida la Administración de facultades de libre apreciación al margen o más allá del análisis que pueda demarcar una racional apreciación de los hechos o requisitos determinantes; en este sentido la sentencia apelada ofrece un estudio completo y ponderado del problema planteado por la petición de autorización de la nueva industria que debe ser aquí aceptado en su integridad con la consecuencia consiguiente de desestimación del recurso de apelación entablado.
CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso de Apelación nº 44.830 promovido por la Abogacía del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid de 27 de junio de 1977 (Rollo 339/76); sentencia que confirmamos en todas sus partes por ser conforme a Derecho. Todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Paulino Martín y Martín, celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo C- A de lo que como Secretario certifico. Madrid a tres de Noviembre de mil novecientos ochenta.
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