STS, 10 de Noviembre de 1980

Ponente:FELIX FERNANDEZ TEJEDOR
Fecha de Resolución:10 de Noviembre de 1980
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. SANCIONES. PROPORCIONALIDAD. PRESCRIPCIÓN. examinado atentamente el expediente sancionador que en este procesó es objeto de revisión jurisdiccional, se observa que las actuaciones incoadas con carácter disciplinario por Acuerdo de la Subdelegación General de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social, fecha diez y ocho de Enero de mil novecientos setenta y cuatro se dirigieron, no contra una determinada persona sino "contra la Farmacia" sita en el pueblo de Óigales de la que con carácter incidental se dice es de la propiedad de la farmacéutica Doña Juana, hecho cierto en el momento del inicio del expediente, pero no exacto si como era obligado, se hubiese hecho referencia al tiempo en que la actuación profesional presuntamente corregible había tenido lugar, durante el cual correspondía la titularidad á otra persona, la farmacéutica que precedió a la señora Juana, a la que ni aún accidentalmente se nombró en la arden de incoación, ni a través del expediente ha sido citada como responsable o corresponsable de aquella actuación, no obstante haber sido despachadas durante su ejercicio, ciento noventa y dos de las en total doscientas diez y seis recetas tachadas de irregulares. Se estima la apelación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martin de Hijas y Muñoz.

Don Félix Fernández Tejedor.

Don Paulino Martin Martin.

EN LA VILLA DE MADRID, a diez de Noviembre de mil novecientos ochenta;

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, Doña Juana , representada por el Procurador Don

José Luis Ferrer Recuero y dirigida por Letrado; y de otra, como apelado, el Instituto Nacional de Previsión, representado por el Procurador Don Julio Padrón Atienza y dirigido igualmente por Letrado; contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, con fecha cinco de Febrero de mil novecientos setenta y siete , en pleito sobre sanción de inhabilitación para el despacho de recetas.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Dirección General de la Seguridad Social, por Resolución de treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro y por estimar haberse cometido una falta muy grave de las previstas en los apartados e) y h) del artículo segundo del Decreto dos mil cuatrocientos setenta y nueve de mil novecientos sesenta y ocho, de veinte de Septiembre , según la clasificación establecida en el articulo tercero y en relación con lo dispuesto en el articulo veinte del mismo Decreto , impuso a la Oficina de Farmacia de Óigales (Valladolid), propiedad de Doña Juana , la sanción de diez años de inhabilitación para el despacho de recetas de la Seguridad Social y la obligación de restituir al Instituto Nacional de Previsión la cantidad de setenta y una mil doscientas setenta y cinco pesetas con cuatro céntimos, importe de las recetas fraudulentas facturadas con cargo a la Seguridad Social a través de dicha Oficina de Farmacia; contra cuya resolución se interpuso por la señora Juana recurso de alzada ante el Ministerio de Trabajo, quien lo desestimó en tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco.

RESULTANDO: Que contra las anteriores Resoluciones, por Doña Juana se interpuso recursocontencioso-administrativo, formalizando en su día, la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia declarando no ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas, anulando las mismas y dejándola sin efecto, con imposición a la Administración de las costas del recurso.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado y al Instituto Nacional de Previsión, Contestaron la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso o, en su caso, la desestimación del mismo, confirmando la sanción impuesta a la recurrente con imposición a la misma de las costas causadas; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, con fecha cinco de Febrero de mil novecientos setenta y siete, se dicto la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso interpuesto contra la resolución de tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco del Ministerio de Trabajo, que a su vez confirmaba en parte la de la Dirección General de Seguridad Social de treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro, las cuales se anulan por no ser conformes a derecho en el particular que a continuación se refiere, que quedará redactado: Se impone a Doña Juana , Farmacéutica de Óigales (Valladolid) y propietaria de dicha farmacia, la sanción de inhabilitación para el despacho de recetas de la Seguridad Social por término de doce meses, para cuyo computo le sera de abono el tiempo que lleva privada de ese derecho a través de este procedimiento. Se confirma por estar ajustada a derecho la resolución de tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco mencionada en cuanto impone a la recurrente Doña Juana , la obligación de restituir únicamente al Instituto Nacional de Previsión la cantidad de quince mil ochocientas noventa y una pesetas con cuatro céntimos a que se referia el Considerando anterior de la resolución de tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco. Todo ello sin expresa condena en costas", RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpusieron apelación Doña Juana y el Abogado del Estado, que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que sostuvo su recurso dicho representante de la Administración, si bien, posteriormente, desistió del mismo y se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don José Luis Ferrer Recuero y Don Julio Padrón Atienza, en representación de la mencionada señora apelante y del Instituto Nacional de Previsión; y no habiéndose solicitado por las partes la, celebración da Vista ni consideraría necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando par turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el veintinueve de Octubre próximo pasado.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Félix Fernández Tejedor

Vistos los artículos uno, treinta y siete, cuarenta, ochenta a ochenta y cuatro, noventa y cuatro a ciento cinco y ciento treinta y uno de la Ley de la Jurisdicción ; artículo tercero del Código Civil ; Texto articulado de la Ley de la Seguridad Social; artículos veinticinco números primero, segundo y tercero y veintiocho del Decreto de veinte de Septiembre de mil novecientos sesenta y ocho y preceptos legales de general aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el expediente sancionador, en el que recayeron las Resoluciones recurridas en este proceso, y estas mismas resoluciones, (dictada la primera por la Dirección General de la Seguridad Social y la segunda confirmatoria por el Ministerio de Trabajo), ofrecen tan relevante singularidad que se hace necesario un minucioso análisis, por la trascendencia que de aquellas excepcionales peculiaridades pueda - derivarse en arden a la validez de los actos impugnados en este recurso del que en apelación conoce la Sala.

CONSIDERANDO: Que la responsabilidad de los farmacéuticos con motivo de su actuación profesional en relación con la Seguridad Social está regulada en un precepto de rango legal el articulo ciento veinticinco del Texto Articulado de, la Ley de la Seguridad Social de veintiocho de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres, aprobado por Decreto de veintiuno de Abril de mil novecientos sesenta y seis , que tiene su desarrollo reglamentario en el Decreto de veinte de Septiembre de mil novecientos sesenta y ocho, disposiciones ambas que formalmente han servido de soparte al expediente sancionador cuya resolución es objeto aquí de revisión jurisdiccional a instancia de la farmacéutica Doña Juana .

CONSIDERANDO: Que el articulo ciento veinticinco de la mencionada Ley dispone que los farmacéuticos, en sus relaciones con la Seguridad Social quedan sometidos al régimen sancionador que establezca el Gobierno mediante Decreto, en el que se definirán las faltas por los "actos u omisiones imputables a mala fé, ánimo ilícito de lucro o negligencia en que puedan incurrir y se señalarán las sanciones que correspondan que podrán llegar a la inhabilitación definitiva para el despacho de medicamentos a cargo de la Seguridad Social".CONSIDERANDO: Que la precedente definición respeta y se ajusta al principio de legalidad informante de todo ordenamiento sancionador, bien sea de naturaleza penal o el que regula el ilícito administrativo, principio que a su vez se complementa con los de tipicidad e imputabilidad. La Jurisprudencia constante de esta Sala, de la cual pudieran constituir una síntesis demostrativa las Sentencias de diez y seis de Enero, ocho de Marzo y veintinueve de Noviembre de mil novecientos setenta y seis , insiste en que "el acto u omisión castigados tienen que hallarse claramente definidos como falta administrativa, siendo exigible la perfecta adecuación, de las circunstancias objetivas determinantes de la ilicitud, por una parte, y las personales que a su vez determinan la imputabilidad, con rechazo de interpretaciones extensivas o analógicas. Solamente si concurren ambos presupuestos, hechos subsumibles en el tipo de infracción e imputabilidad a determinado sujeto, es válido el ejercicio de la potestad sancionadora.

CONSIDERANDO: Que examinado atentamente el expediente sancionador que en este procesó es objeto de revisión jurisdiccional, se observa que las actuaciones incoadas con carácter disciplinario por Acuerdo de la Subdelegación General de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social, fecha diez y ocho de Enero de mil novecientos setenta y cuatro (folio dos del expediente) se dirigieron, no contra una determinada persona sino "contra la Farmacia" sita en el pueblo de Óigales (Valladolid) de la que con carácter incidental se dice es de la propiedad de la farmacéutica Doña Juana , hecho cierto en el momento del inicio del expediente, pero no exacto si como era obligado, se hubiese hecho referencia al tiempo en que la actuación profesional presuntamente corregible había tenido lugar, durante el cual correspondía la titularidad á otra persona, la farmacéutica que precedió a la señora Juana , a la que ni aún accidentalmente se nombró en la arden de incoación, ni a través del expediente ha sido citada como responsable o corresponsable de aquella actuación, no obstante haber sido despachadas durante su ejercicio, ciento noventa y dos de las en total doscientas diez y seis recetas tachadas de irregulares.

CONSIDERANDO: Que si bien la expresión anteriormente recogida de que el expediente se dirigía "contra la Farmacia" y no contra la persona de su titular, pudiera en otras circunstancias interpretarse cómo involuntaria impropiedad del lenguaje, el hecho cierto es que en el presente caso, tanto par el enfoque exclusivamente objetivo de la investigación como por el literal contenido de diversas diligencias e informes y de las mismas Resoluciones recaídas en el expediente, se adquiere la convicción de que el órgano administrativo, tanto en la fase de instrucción como en la de decisión, actuaba convencido de que las posibles responsabilidades que estaba depurando eran directamente imputables, no a determinada persona sino al establecimiento farmacéutico, al que de este modo subjetivo dándole el tratamiento de persona o entidad jurídica, si bien la plenitud de efectos de la sanción se hizo recaer en exclusiva sobre la señera farmacéutica titular de la Farmacia en el momento en que fué dictada Resolución sancionadora, y ello por este simple hecho absurdamente desligado de la participación que pudo o no haber tenido en la conducta determinante de la sanción. Paralelamente el expediente y su Resolución final omiten toda referencia e imputación a la titular anterior de la Farmacia, despreciando el hecho de que fué precisamente durante su ejercicio cuando se produjeron la mayoría inmensa, la casi totalidad, de las irregularidades determinantes de la sanción.

CONSIDERANDO: Que a tan incomprensible conclusión llegó el órgano administrativo extraviado por una interpretación errónea del articulo veinte del Decreto de veinte de Septiembre de mil novecientos sesenta y ocho , tan errónea que resulta incompatible con los más elementales principios informantes del Derecho sancionador. Cierto que aquél precepto dice que la sanción de inhabilitación afectarla a la Farmacia donde se cometió la infracción, pero esta defectuosa expresión reglamentaria no puede amparar una interpretación literal que repugnaría y seria en absoluto atentatoria a los principios de legalidad, tipicidad e imputabilidad consagrados en el Ordenamiento Jurídico integrado por Disposiciones de rango más elevado. Sin embargo el Órgano administrativo incurrió manifiestamente en tal error. Así nos lo demuestra el informe emitido por la Subdelegación de Servicios Sanitarios de la Seguridad Social, el treinta y uno de Julio de mil novecientos setenta y cuatro que precedió y sirvió de fundamento a las Resoluciones de la Dirección General de la Seguridad Social de treinta de Septiembre del mismo año y del Ministerio de Trabajo de tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco. Dice aquél informe: "La realización de estos hechos se llevó a cabo en fecha anterior á la que Doña Juana adquirió la Farmacia pero es lo cierto que por virtud de lo dispuesto en el artículo veinte del Decreto de veinte de Septiembre de mil novecientos sesenta y ocho ..... la actual titular se hace responsable de las cargas que la Farmacia pudiera tener en el momento

de su adquisición", doctrina íntegramente aceptada por las Resoluciones decisorias, que en efecto, consecuentes con el informe reproducido e incluso con la Orden de incoación del expediente (dirigido a "la Farmacia") impuso una sanción eminentemente personal como es la de inhabilitación parcial de ejercicio profesional "a la Oficina de Farmacia de Óigales" dándole así a la sanción, el carácter de carga real, y a la Oficina de Farmacia el de finca o Establecimiento gravado por aquella carga.CONSIDERANDO: Que de lo anteriormente razonado se deduce con clara evidencia que las Resoluciones sancionadoras recurridas no solamente no han tipificado definiendo con la necesaria precisión los hechos constitutivos de la negligencia sancionable al amparo de lo preceptuado en el articulo segundo h) del Decreto de veinte de Septiembre de mil novecientos sesenta y ocho , con lo que su tipicidad como falta aparece borrosa, sino que, y esto es lo más grave, han prescindido en absoluto de su imputación a persona determinada, con lo que desconocen el principio de imputabilidad. Al limitarse a declarar la responsabilidad del Establecimiento, Farmacia que como antes se ha dicho carece de personalidad jurídica, y sólo indirectamente eh función de su titularidad en el momento de dictar la resolución, con independencia de su participación en los hechos, se hacen recaer los efectos de la sanción en la persona del titular, se vulnera todo el sistema en que se basa el Derecho sancionador.

CONSIDERANDO: Que del mismo modo carece de la menor justificación excluir de los efectos de dicha sanción a la persona titular anterior de la Farmacia durante cuyo ejercicio se produjo la casi totalidad de las irregularidades, pero esto hubiera llevado a la necesidad de incoar nuevo expediente o extender a aquella titular el ya iniciado, a fin de decantar la participación que en las conductas presuntamente negligentes pudieran haber tenido los sucesivos titulares valorándolas en función de las circunstancias de todo orden concurrentes, incluido el especialísimo y anormal funcionamiento de la Oficina de Farmacia de Óigales que llegó a propiciar o facilitar al menos, una grave actuación delictiva imputada a personas ajenas a los titulares farmacéuticos, ya juzgada por sentencia firme en la Jurisdicción Penal.

CONSIDERANDO: Que los graves defectos precedentemente enunciados vician con efecto de nulidad como contrarios al Ordenamiento Jurídico, las Resoluciones recurridas y ello determina la plena estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquellos actos, lo que comporta la revocación de la Sentencia dictada en primera instancia por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid objeto de esta apelación, en cuanto tan sólo estimó parcialmente dicho recurso.

CONSIDERANDO: Que no se aprecia ninguno de los requisitos que al amparo del articulo ciento treinta y uno de la Ley Jurisdiccional pudiera justificar condena en costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que dando lugar a la apelación formulada por la representación de Doña Juana contra la Sentencia dictada en la primera instancia por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid; revocando dicha sentencia en todos sus pronunciamientos, salvo el relativo a no imposición de costas, y estimando plenamente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la nombrada señora Juana contra las Resoluciones de la Dirección General de la Seguridad Social de treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y cuatro y del Ministerio de Trabajo fecha tres de Febrero de mil novecientos setenta y cinco; debemos declarar y declaramos nulos dichos actos administrativos; anulamos y dejamos sin efecto la sanción de inhabilitación impuesta por aquéllas a la Farmacia de Cigales propiedad de Doña Juana , así como la obligación de indemnizar al Instituto Nacional de Previsión en cantidad alguna, que las mencionadas Resoluciones injustificadamente declararon. Sin imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICAMOS

Leída y publicada fue la anterior sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Félix Fernández Tejedor, en el día de la fecha, de que yo el Secretario certifico.

Madrid, diez de Noviembre de mil novecientos ochenta.