STS, 29 de Septiembre de 1980

Ponente:ENRIQUE MEDINA BALMASEDA
Fecha de Resolución:29 de Septiembre de 1980
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente Accidental:

Don Enrique Medina Balmaseda

Magistrados

Don Eugenio Díaz Eimil

Don José Mª Ruiz Jarabo y Ferrán

EN LA VILLA DE MADRID, a 29 de septiembre de mil novecientos ochenta; en el recurso contencioso-administrativo que penda ante la Sala en grado de apelación, entre DON Aurelio , apelante, representado por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, bajo la dirección de Letrado; y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, apelada, y en su nombre el Sr. Abogado del Estado; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de fecha 20 de marzo de 1.979 , sobre licencia de obras.

RESULTANDO:

RESULTANDO: Que por la Comisión Provincial de Urbanismo de Navarra, en sesión celebrada el 2 de mayo de 1.977 se adoptó el acuerdo del tenor literal siguiente: "SE ACUERDA no procede el otorgamiento de licencia de construcción de 104 viviendas en la calle Navarro Villoslada de Estella por estimar que dicha solicitud no reúne los requisitos (proyecto, visado colegial) exigidos por la legislación vigente, tal como se señala en el fundamento de la presente resolución, por lo que debe considerarse el presente anteproyecto como una solicitud de mera consulta, significándole que el núcleo delimitado no está construido en sus dos terceras partes, tal como señala el arte 74 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , para alcanzar la media de altura pretendida"; que interpuesto recurso de reposición por el solicitante Don Aurelio , fué desestimado en 12 de julio siguiente.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos Don Aurelio interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Territorial de Pamplona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia estimando el recurso y, en consecuencia,revocando los acuerdos recurridos, por contrarios a ordenamiento jurídico, declare en su lugar el derecho del recurrente a que se le expida y entregue la licencia solicitada y condenando a la Comisión Provincial de Urbanismo y al Ayuntamiento de Estella a que así lo efectúen.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado contestó a la demanda suplicando se desestime el recurso.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 20 de marzo de 1.979* en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Aurelio contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Navarra de 1 de junio de 1.977 denegatorio de licencia para la construcción de un edificio de 104 viviendas en Estella; sin hacer especial imposición de costas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que la pretensión impugnatoria del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 1 de julio de 1.977 denegatoria de licencia de construcción de un edificio comprensivo de 104 viviendas y locales comerciales, se fundamenta, en primer término, en la tesis de entender que dicha licencia ha de estimarse concedida en virtud de silencia administrativo; y para ello hace entrar en juego las normas contenidas en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Loca les , en relación con los plazos transcurridos desde que formuló la oportuna solicitud. Pero para que pueda operar el otorgamiento de licencias por silencio positivo en materia de Urbanismo, se requiere como presupuesto inexcusable, que el contenido de las mismas esté ajustado a las previsiones y determinaciones de la Ley del Suelo, de los Planes de Ordenación Urbana, de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre uso de suelo y edificación, ya que, conforme previene el nº 3 del art. 178 de la Ley del Suelo , en ningún caso se entenderán adquiridos por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de dicha Ley, ni de los expresados Planes o Normas. Se hace así necesario el enjuiciamiento de la licencia solicitada para verificar su acomodación a la normativa urbanística aplicable. SEGUNDO: Que los fundamentos del acuerdo denegatorio de la licencia hacen referencia a los siguientes aspectos: a) inexistencia de proyecto técnico acompañado a la solicitud; b) falta de visa do por el Colegio correspondiente del anteproyecto presentado; c) falta de edificación en sus dos terceras partes del núcleo urbano delimitado en el que se pretende realizar la edificación. TERCERO: Que según dispone el art. 178 de la Ley del Suelo , el procedimiento de otorgamiento de licencias, de los actos de edificación y uso del suelo se ajustará a lo prevenido en la legislación de Régimen Local; remisión que obliga a acudir al art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , en el que se contiene la normativa reguladora de dicho procedimiento; éste se iniciará con la presentación del escrito en que se solicita la licencia, acompañando "proyecto técnico" con ejemplares para cada uno de los Organismo que hubieran de informar la petición (art. 9-1-12); exigencia derivada de la propia función y significación de la actividad administrativa realizada a través del otorgamiento de licencia, ya que ésta, manifestación típica de la potestad policial o interventora de la Administración, tiene como finalidad controlar preventivamente si el ejercicio de un derecho o actividad por un administrado se ajusta y armoniza con el interés público en este caso el urbanístico que el ente autorizante está llamado a tutelar, evitando así el posible perjuicio que para ese interés podría producir el ejercicio de actividades no controladas; si la razón de ser de la licencia urbanística es actuar el control de legalidad de los actos de edificación o uso del suelo, es lógico que la solicitud venga acompañada del correspondiente proyecto para permitir que la autoridad autorizante pueda realizar el necesario contraste entre lo que se pretende ejecutar y la normativa preexistente en cuyo ámbito es lícita su realización. En el caso, contemplado, la petición inicial fué acompañada de un "anteproyecto" confeccionado por Arquitecto, integrado por Memoria y planos, al que posteriormente se adjuntó plano y memoria relativos a justificación del núcleo urbano y alturas solicitadas. Es cierto que no cabe adoptar un criterio nominalista y entender que la denominación de "anteproyecto" es bastante, por si sola, para estimar incumplida la exigencia del art. 9* Mas para que el llamado "anteproyecto" se considere como verdadero "proyecto" será preciso que llene y cumpla todos los requisitos y características de éste, ofreciendo todos los datos precisos para que la Administración competente pueda actuar, con cabal conocimiento, su potestad interventora de control preventivo. Y es lo cierto que, según se expresa en la resolución recurrida, el anteproyecto presentado carece de la documentación técnica precisa y necesaria en lo relativo a extremos como instalaciones de fontanería, electricidad, saneamiento, estructura, detalles constructivos, memoria de materiales, presupuesto y pliego de condiciones, documentación necesaria para comprobar y vigilar las condiciones de la edificación en cuanto a seguridad, normas higiénicas y sanitarias; esas carencias impiden que el anteproyecto funcione como auténtico proyecto, y determinan que no pueda entenderse cumplida la referida exigencia, que actúa como presupuesto necesario para el otorgamiento de La licencia. CUARTO: Que aunque supiere entender superado el anterior obstáculo, el citado anteproyecto carece también del corres pendiente visado por el Colegio de Arquitectos, siendo de tener presente a estos efectos, que si ya la Orden de 9 de mayo de -1.940 establecía que dichos visados eran requisitos indispensables para la tramitación de proyectos de obras por los Municipios, y condición previa e inexcusable para ser autorizada la realización de la obra proyectada, el art. 228-3 de la Ley del Suelo previene que los Colegios Profesionales que tuviesen mandado el visado de los proyectos técnicos precisospara la obtención de licencias conforme al art. 178, denegación dicho visado a los que contuvieran alguna de las infracciones previstas en el art. 226-2, es decir, a los que la propia Ley califica de graves, en cuanto suponen incumplimiento de las normas relativas a parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas; del art. 228-3, independientemente de los problemas que pueda suscitar su aplicación, se deduce implícitamente que el mencionado visado funciona como presupuesto de admisibilidad de los proyectos técnicos, como ya había reconocido anteriormente el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de Junio de 1.975. Ahora bien, la falta de tales presupuestos de admisión proyecto técnico y visado correspondiente determinaban en el Ayuntamiento no la facultad de denegar la licencia, sino la de notificar al peticionario la existencia de defectos subsanables para que pudiese subsanarlas en plazo de 15 días, conforme a lo prevenido en el nº 5a del art. 9-1 del Reglamento de Servicios. Ello obliga a prolongar el análisis del tema planteado, examinando si, además de esos obstáculos de carácter formal, concurrían impedímentos de índole material que imposibilitaran legalmente el otorgamiento de la licencia.- QUINTO: Que el enjuiciamiento de la legalidad del contenido de la licencia solicitada es preciso referirlo a la alternativa ofrecida por el propio recurrente sobre la normativa directamente aplicable: o las normas de las antiguas Ordenanzas de Edificios de 1.958, o de entenderse éstas de rogadas o en desuso- la norma supletoria y standard del art. 74 de la Ley del Suelo . La tesis sostenida en la demanda es la de que resultan de preferente aplicación las expresadas Ordenanzas las cuales, según la certificación aportada en periodo de prueba, no han sido derogadas; partiendo de su aplicabilidad, el art. 10 de las mismas previene que "en todas las calles y arrabales de la ciudad no podrán tener los edificios más de tres pisos o altos, y únicamente se concederán cuatro siendo uno de ellos de las proporciones de los entresuelos o sotabancos". Si examinamos el anteproyecto y lo contrastamos con el contenido de esa norma, fácil será concluir la improcedencia del otorgamiento de la licencia, ya que efectivamente el edificio anteproyectado consta según claramente expresa la memoria y se aprecia en los correspondientes planos de planta sótano para aparcamientos de vehículos, planta baja comercial y cuatro plantas destinadas a viviendas; estructura vertical que excede notoriamente de las tres alturas permitida en el art. 10 de las Ordenanzas, y que tampoco puede entenderse comprendida en la excepción de cuatro pisos, porque ninguno de ellos es de las proporciones de un entresuelo o sotabanco, ya que entresuelo propiamente tal y según el sentido que se infiere de la distinta proporción que ha de tener respecto de los pisos, tal como expresa la Ordenanzas es una habitación o cuarto bajo levantado a poca altura sobre el nivel de la calle y bajo el cual no hay más que sótanos, pero no loca, les comerciales de dimensiones y altura proporcionadas al resto de las plantas, y sotabanco quiere decir desván, ático o piso habitable colocado encima de la cornisa general de un edificio, y de menor dimensión que la de los pisos ordinarios; y nada de esto ocurre, pues basta el examen de los planos para apreciar la realidad de 4 pisos de altura de las mismas proporciones alzados sobre la planta baja de altura superior a la de los restos de los pisos. Y no cabe tampoco entender amparada la licencia en el art; 74 de la Ley del Suelo pues la norma de aplicación supletoria contenida en el mismo, que prohibe la edificación con altura superior a tres plantas, mientras no exista Plan o norma que lo autorice, si bien es cierto que tiene la excepción permisiva de que, cuando se trate de solares enclavados en núcleos o manzanas edificados en más de sus dos terceras partes, podrán los Ayuntamientos autorizar alturas que alcancen la media de los edificios ya construidos, esta posibilidad viene supeditada a la estricta concurrencia de los presupuestos que la permiten, lo cual comporta la alegación y cumplida prueba de que en la realidad urbana que se tiene en cuenta, la edificación se proyecta precisamente dentro de un núcleo edificado en la pro porción indicada. Y a este respecto, los datos consignados en el Anexo a la Memoria, según los cuales el solar del recurrente tiene una superficie de 20.762 m2. de los cuales sólo una superficie de 5-830 m2 está sin edificar, aparecen contradichos en la resolución impugnada, según la cual, e incluyendo en el núcleo urbano las zonas destinadas a viales y espacios libres, sobre una superficie aproximada de 20.215 m2, las dos terceras partes que debían estar edificados para la autorización de la altura media sería de 13-476 m2, y como quiera que la superficie construida es de 5.244 m2, resulta evidente que no se cumple el requisito del art. 74; pero aún excluyendo los viales y espacios libres, quedaría una superficie construida y construible de

11.115 m2, de forma que las dos terceras partes serian 7-409 m2, superior a la construida; estas precisiones de la resolución recurrida no han sido desvirtuadas por el recurrente, y como a él le incumbía la carga de la prueba de los hechos que abren paso a la excepción del art. 74 apartado segundo, forzoso resulta concluir en la improcedencia de la pretensión ejercitada. SEXTO: Que al resultar el contenido de la licencia solicitada contrario a la normativa urbanística aplicable, no podía entrar en juego la técnica de su otorgamiento por silencio positivo, por lo que resulta innecesario examinar si concurrían los presupuestos exigidos para ello por el art. 9 del Reglamento de Servicios . SÉPTIMO: Que no se aprecian motivos para una espacial imposición de costas".

RESULTANDO: Que la representación procesal de Don Aurelio , dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fuá fijado, a tal fin, el veinticuatro de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Enrique Medina Balmaseda.

VISTOS La Ley de la Jurisdicción y la de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido aprobado por Decreto de 9 de abril de 1.976 .

SE ACEPTAN los Considerandos de la sentencia apelada y

CONSIDERANDO:

CONSIDERANDO: Que si se parte del principio legal consagrado en el articulo 179, párrafo 3 de la Ley del Suelo y por la doctrina de en la Sala de que el silencio administrativo no puede producirse nunca si existe una infracción en su inicio, la confirmación de la sentencia recurrida es obligada, pues si se care de proyecto técnico, como reconoce el propio recurrente, no puede producirse el silencio positivo en que pretende ampararse para obtener la licencia que le fué denegada y ello sin que se pueda homologar dicho proyecto con los documentos aportados, por que, como dice la sentencia impugnada, carece de los elementos necesarios para comprobar y vigilar las condiciones de la edificación, lo que actúa como presupuestos necesarios para otorgar la licencia postulada.

CONSIDERANDO: Que lo propio cabe decir del requisito omitido del visado del Colegio de Arquitectos en el anteproyecto presentado, ya que constituye una condictio sine qua non recogida en el párrafo 3 del articulo 228 de la vigente Ley del Suelo , lo cual implica en el supuesto de autos, tanto una omisión como la presunta existencia de una infracción urbanística que acarrea en todo caso la imposibilidad de producirse el silencio positivo.

CONSIDERANDO: Que ante estos dos claros motivos denegatorios de la licencia reclamada, corroborados por la alteración del volumen de edificabilidad construyendo dos plantas más de las auto rizadas por la Ordenanza de Estella, toda vez que el exceso no es solamente de una planta de las autorizadas, sino de dos al existir un sótano, de forma que cualquiera que sea la interpretación que pretenda el apelante no podrá desvanecerse la infracción cometida en este extremo concreto.

CONSIDERANDO: Que la confirma obligada de la sentencia recurrí da no exige en este supuesto un pronunciamiento expreso sobre costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Don Aurelio , vecino de Estella, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona, de 20 de marzo de 1.979 ; que confirmamos en todas sus partes y declaramos firme sin hacer expresa imposición de costas en las actuaciones.

Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Enrique Medina Balmaseda, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de lo que, como Secretario, certifico. Madrid a 29 de septiembre de mil novecientos