STS, 22 de Abril de 1980

JurisdicciónEspaña
Fecha22 Abril 1980

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente Accidental:

Don José Luis Ponce de León y Belloso

Magistrados:

Don Aurelio Botella Taza

Don José Gabaldón López

EN LA VILLA DE MADRID, a 22 de abril de mil novecientos ochenta; en el recurso contenciosoadministrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre el AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA, apelante, representado y dirigido por el Sr. Abogado del Estado; y DON Ramón , apelado, representado por el Procurador Don Federico Enriquez Ferrer, bajo la

RESULTANDO

RESULTANDO: Que ,la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Salamanca, por acuerdo de 25 de mayo de 1.974, acordó el derribo de una galería acristalada construida, sobre la terraza de la finca sita en el núm. NUM000 de la Avenida de DIRECCION000 , por el hoy apelado Don Ramón ; que interpuesto recurso de reposición por el mismo, fue desestimado en 20 de Julio siguiente.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos Don Ramón interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia de Valladolid, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que estimando el recurso revoque y anule los acuerdos recurridos, por no ser conformes a derecho y, en su consecuencia, se consideren correctas y adecuadas las obras realizadas, consistente en el montaje de una galería acristalada sobre el piso ático en su terraza, o subsidiariamente sean convalidables y legalizables tales obras, sin sanción, o con una sanción de multa en ínfima cuantía.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado en representación del Ayuntamiento de Salamanca,contentó a la demanda suplicando se desestime el recurso con imposición de costas al actor.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 2 de diciembre de 1.975 en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Ramón , contra los acuerdos de la Comisión Municipal permanente del Ayuntamiento de Salamanca de fecha veinticinco de mayo de mil novecientos setenta y cuatro y veinte de julio de igual año, este último desestimatorio del recurso de reposición entablado contra el anterior, por los que se impuso al demandante la sanción de derribo de la "galería acristalada" instalada en la terraza de su propiedad sita en el piso ático de la finca de la Avenida de DIRECCION000 número NUM000 actos que anulamos por ser disconformes con el ordenamiento jurídico, sin que haya lugar a una condena en costas"; y cuya sentencia se funda, entre otros, en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que en este proceso se impugna el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Salamanca de 25 de mayo de 1.974, que ordenó al actor el derribo de la galería acristalada instalada sobre la terraza del piso Ático de su propiedad, en el espacio comprendido entre la vivienda retranqueada y el antepecho de la terraza, y el acuerdo del mismo órgano municipal desestimatorio del acuerdo de reposición entablado contra el anterior; los temas sometidos a debate se reducen a resolver, primero, si en- la tramitación del expedienté administrativo se han incurrido en vicios de forma causantes de indefensión y por ello determinantes de la anulabilidad del acto definitivo dictado, y en segundo término, caso de que la anterior pretensión no sea de recibo si dichos actos, en cuanto al fondo, son o no conformes con el ordenamiento jurídico.- SEGUNDO: Que en todos los expedientes administrativos municipales, y por lo tanto también los que se incoen al ejercitar las competencias que a las Corporaciones Locales otorga el artículo 171 de la Ley del Suelo de 1.956 (redacción anterior a la reforma operada por la Ley 19/1975 ) deben tramitarse con audiencia de los interesados, como se desprende, entre otros preceptos, de los artículos 765,1 de la Ley de Régimen Local, 281 y 296,2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales , en lo sucesivo ROF., y 23, 26 y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo (aplicable a las Corporaciones Locales según el artículo 1,4 de la misma ) y la omisión de un requisito tan importante comporta un defecto de forma que sin embargo solo genera la anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados ( artículo 293 del ROF. y 48,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo ), de suerte que, habiéndose mantenido por el demandante su propia indefensión se ha producido realmente o por el contrario es una simple invocación encaminada a producir una anulación de actuaciones, con la consiguiente dilación del enjuiciamiento del problema básico que este proceso plantea.- TERCERO: Que por indefensión entendemos la situación en que queda el titular de un derecho o interés discutido cuando se ve imposibilitado para obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa, y sin que tal vicio de omisión pueda subsanarse con las posibilidades de defensa atribuibles a los recursos que posteriormente a la producción del acto combatido puedan plantearse, cuando a consecuencia de la falta de audiencia el administrado ha sido privado de la facultad de introducir en el expediente los elementos fácticos o jurídicos de la oposición que la Administración debía tener en cuenta antes de producir el acto definitivo ( Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 1.966, Aran. 4190; 14 de noviembre de 1967, Aranz. 4656; 29 de abril de 1970, Aranz. 2407 y 13 de noviembre de 1.973 Aranz. 4329 ), más, como quiera que bien puede ocurrir que no obstante la omisión del referido trámite de audiencia, la parte haya tenido ocasión de ejercer en los subsiguientes su derecho de defensa sin limitación alguna, como "ad exemplum" sucede en el supuesto de que la oposición del interesado se apoya única y exclusivamente en consideraciones de derecho, que puedan plenamente exponerse en el trámite de la reposición e incluso en esta vía jurisdiccional, al contrario de lo que ocurre cuando en la decisión administrativa están esencialmente implicadas cuestiones de hecho que puedan ser objeto de controversia por cualquiera de los interesados en el expediente frente a la constatación que de las mismas haya hecho oficialmente la autoridad administrativa, de ahí que la indefensión deba ser examinada caso por caso, contemplando las peculiares circunstancias de cada supuesto.- CUARTO: Que, desde esta perspectiva, bien claro está que el actor no ha sufrido indefensión, puesto que en rigor no discute, sino que acepta todos los hechos básicos del expediente (instalación de la terraza de su vivienda, sin licencia municipal, de una galería acristalada como la descrita en el "acta de presencia"), y sin añadir ningún hecho nuevo cuya posible consideración por la Administración hubiera determinado una resolución de signo contrario, limita su defensa a postular que dicha instalación no infringe las Ordenanzas Municipales, es decir, articula su oposición no por vía de negación de hechos sino a través de consideraciones estrictamente jurídicas, que "pudo" exponer con exhaustividad en su recurso de reposición y que desde luego ha formulado en sede jurisdiccional, en la que, por otra parte, se han practicado pruebas de re conocimiento judicial y documental que no han modificado en absoluto las conclusiones fácticas que del expediente municipal se desprendían. QUINTO: Que si bien es cierto que, tras la propuesta de resolución de la Comisión Municipal de Obras y Urbanización, no fue puesto de manifiesto el expediente al interesado para que alegara y presentara los documentos y justificaciones que estimare pertinentes ( artículo 91,1 Ley de Procedimiento Administrativo ), no es menos cierto que tan citado expediente se inicia con el "acta de presencia" levantada por el Inspector de Rentas yExacciones en el domicilio del interesado, con intervención de éste (su firma obra el pié del acta), expresándose en dicho documento que la inspección se practica "al objeto de comprobar" las obras que se han llevado a cabo en terraza del edificio, fachada recayente al ático que por él se ocupa" y que "para la realización de tales obras se carece de la correspondiente licencia", todo lo cual es suficientemente acreditativo de que el actor conocía la pendencia del expediente administrativo y como interesado pudo "informarse del estado de su tramitación y presentar en tiempo oportuno los documentos útiles a su defensa", así como "comparecer en el expediente mientras no hubiera recaído resolución definitiva para formular las alegaciones que reputase convenientes a su defensa", como establecen los artículos 295 y 296 del ROF ., facultades que sin embargo no ejercitó, lo que impide invocar ahora una indefensión con el designio de obtener una improcedente nulidad de actuaciones, pues, a mayor abundamiento, en el supuesto de que se ordenase una nulidad, se retrotraerían las actuaciones para que se practicasen pruebas que ya están en los autos y para hacer alegaciones que ya se han formulado procesalmente, resultado al que se opone no solo la economía procesal sino también la lógica jurídica".

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado en representación del Ayuntamiento de Salamanca, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin, el once de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Aurelio Botella Taza.

VISTOS Los artículos 1 a 5, 10, 14, 15, 28, 37, 41, 52, 55, 57, 69, 80 a 84,94, 100, 102 y 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2? de Diciembre de 1.956 reformada por la de 17 de marzo de 1.973; 1, 23, 26, 40, 47, 48, 91 y 126 de la Ley Reguladora del Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958; 281, 293 y 296 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de mayo de 1.952; 1 a 16 del Reglamento de Servicios de dichas Corporaciones aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955; Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1.956 reformada por la de 2 de mayo de 1.975 y Texto refundido aprobado por Decreto de 9 de Abril de 1.976; y Decreto de 11 de junio de 1.964 sobre construcciones clandestinas.

CONSIDERANDO

ACEPTANDO los Considerandos primero a quinto, ambos inclusive, de la sentencia recurrida y no se aceptan los restantes.

CONSIDERANDO: Que también por este Tribunal se estima inexistente el efecto de indefensión alegado por el actor, pues ponderado el conjunto circunstancial que reflejan las actuaciones procedimentales, cumple inferir que tuvo pleno conocimiento de la materia expediental y de su significado con posibilidad de manifestarse sobre ella como así lo hizo reconociendo expresamente, en acta inicial extendida en su presencia y por él firmada, todos los hechos causantes de la actividad procedimental a la vez que hizo el hoy demandante cuantas manifestaciones tuvo por convenientes; y comoquiera que dichos hechos reconocidos son los mismos, sin ampliación ni transformación, que los constitutivos del presupuesto fáctico del acuerdo aquí impugnado, difícil resulta admitir la necesidad de una nueva audiencia al amparo del articulo 293 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y régimen Jurídico de las Corporaciones Locales toda vez que supletoria del mismo, al tenor de su articulo 19 apartado 4, la Ley de Procedimiento Administrativo desarrolla esta la escueta mención a audiencia contenida en aquél precepto reglamentario en el sentido de que podrá prescindirse de tal trámite cuando se den circunstancias esencialmente coincidentes con las mencionadas según establece al efecto el artículo 91 apartado 3; conclusión con la cual queda reducida la temática del presente litigio a las cuestiones de Derecho de si los Ayuntamientos poseen o no competencia para acordar la demolición de obras ya terminadas y carentes de la previa y necesaria licencia municipal, así como la concerniente al tema de si la galería acristalada construida por el actor sobre parte del espacio de retranqueo del pise ático de su propiedad constituye o no, por sus características y entidad, verdadera infracción de las Ordenanzas impediente de legalización de la obra referida.

CONSIDERANDO: Que en sentencia de esta Sala de 2 de Abril de 1.980 coherente con las de 25 de junio de 1.973 15 de noviembre de 1.979 y otras muchas que aceptan la competencia municipal para acordar la demolición de construcciones clandestinas ya terminadas e ilegalizables se razona la imposibilidad de interpretar el articulo 171 apartado 2 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1.956 en el sentido de circunscribir la cuestionada competencia de los Ayuntamientos a los casos de obras iniciadas yaún no acabadas supeditando el derribo a la previa medida de suspensión; supuesto éste que, en la aludida línea de doctrina de la Sala ahormante a virtud del principio de unidad de juris prudencia acogido en el artículo 102 apartado 1 párrafo b) de la Ley Jurisdiccional , constituye hipótesis de regulación o normación precisa dentro de la regla general de facultad de los Ayuntamientos para demoler toda clase de obras realizadas sin licencia y que por sus características y entidad resulten ilegalizables al constituir manifiesto quebranto de los Planes u Ordenanzas, toda vez que aquella regla no es más que formulación de la reciproca o inversa aunada a la de competencia municipal para intervenir, mediante previa y necesaria licencia, la actividad urbanística de los administrados en el ejercicio de su "ius aedificandi"; intervención y vigilancia de cumplimiento que, impuestas en los artículos 165 y 173 de dicha Ley del Suelo en relación con los 1, 9, 16 y 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , carecerían de sentido si el órgano competente para tal actividad articulo 166 de la referida Ley del Suelo - no pudiera restaurar el orden urbanístico reponiendo a su primitivo estado situaciones alteradas por propia autoridad del administrado e imposibles de adecuar a la normativa vigente con independencia de las sancionas económicas señaladas en el artículo 215 de la misma Ley y también de la ejecución subsidiaria de índole coercitiva prevista en el articulo 104 apartado b) en relación con el 1 apartado 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; de donde se infiere que la competencia para acordar demoliciones de esta de se, atribuida a los Gobernadores Civiles en los artículos 3 apartado c) y 4 del Decreto de 11 de junio de 1.964 sobre construcciones clandestinas, no fue establecida "ex novo" así como tampoco vino a suprimir, concentrándolas en el Gobernador a propuesta de las Delegaciones Provinciales del Ministerio de la Vivienda, las facultades referenciadas de los Ayuntamientos en capitales de provincia o poblaciones con más de cincuenta mil habitantes articulo 7 en relación con el 6 de aquél Decreto - sino que Incompetencia gubernativa en cuestión tuvo carácter superpuesto, paralelo y complementario de la municipal originaria en función de control y aseguramiento del orden urbanístico frente a materia inercias municipales tanto más de necesaria tutela cuanto mayor era el interés público en mantener el susodicho orden al tenor de la importancia de la ciudad; conclusiones que obligan a desestimar cuantos fundamentos amparan la demanda y acoge la sentencia recurrida sobre supuesta incompetencia del Ayuntamiento para acordar el derribo de construcciones terminadas sin previa licencia y para el caso de resultar inhacedera su legalización; todo ello con exclusiva referencia al régimen de la Ley del Suelo de 1.956 aquí aplicable y sin posibilidad de conferir efecto retroactivo a las reformas introducidas por la Ley de 2 de Mayo de 1.975 y Texto refundido aprobado por Decreto de 9 de abril de 1.976 .

CONSIDERANDO: Que la galería acristalada y de armadura metálica, construida por el hoy actor sobre el retranqueo de cubierta circundante del ático de su propiedad, vino en parte a suprimir dicho retranqueo con la consiguiente elevación en la misma de le altura del edificio y derivada vulneración de la Ordenanza 9ª de las de la Construcción de la Zona de Ensanche de la capital de provincia donde tal obra se realizó, infracción que por su entidad -7,50 por 3,50 metros lineales comprensivos de 26,25 metros cuadrados reconocidos por el actor- cumple calificar de relevante y significativa dentro del margen casuístico de ponderación prudencial a que se refiere la sentencia de esta Sala de 22 de junio de 1.972; no pudiéndose, por otra parte, asignar efectividad a las invocaciones hechas por el actor al principio de igual dad, pues si bien tanto este rige para el otorgamiento de previas licencias como para los acuerdos de legalización, ningún dato concreto se aduce ni resulta a efectos de constituir hecho determinante de aplicación de aquel principio tal como aparece acogido en el articulo 2º del antes citado Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .

CONSIDERANDO: Que en ¡derivación de lo expuesto y de la parte de motivación aceptada de la sentencia recurrida, procede declarar ajustados al Ordenamiento jurídico, en sus preceptos examina dos, los acuerdos municipales que en estos autos se impugnan con la consiguiente desestimación del recurso contencioso en concordancia con lo dispuesto en el artículo 83 apartado 1 de la Ley Jurisdiccional y revocación de la sentencia apelada cuyos pronunciamientos contradicen los aquí señalados como pertinentes.

CONSIDERANDO: Que no son de apreciar circunstancias de temeridad o mala fe determinantes de expresa imposición de costas en ninguna de ambas instancias.

FALLAMOS

Que con revocación de la sentencia recurrida, dictada el 2 de diciembre de 1.975 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid en autos número 366 de 1.974 , y aunada estimación del recurso de apelación interpuesto por el representante de la Administración pública, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo que ante la referida Sala promovió Don Ramón contra los conjugados acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Salamanca de fechas 25 de mayo y 20 de junio de 1.974 relativos a derribo de una galería acristalada construida en la terraza del piso ático propiedad del actor en el edificio número 9 de la Avenidade DIRECCION000 de aquella Capital, por ser dichos acuerdos municipales conformes a Derecho; así como absolvemos a la Administración Pública de cuantas pretensiones contiene la demanda sin especial imposición de costas en ambas instancias.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Aurelio Botella Taza, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de lo que, como Secretario, certifico. Madrid a 22 de abril de mil novecientos ochenta.

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