STS, 20 de Enero de 1978

JurisdicciónEspaña
Fecha20 Enero 1978

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Adolfo Suárez Manteola. Don Enrique Medina Balmaseda. Don Félix Fernández Tejedor. Don Paulino Martin Martin. José Ignacio Jiménez Hernández.

EN LA VILLA DE MADRID, a veinte de Enero de mil novecientos setenta y ocho, en el recurso contencioso administrativo, que en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes de una, como apelante, Don Rogelio , representado por el Procurador Don Adolfo Morales Vilanova y dirigido par Letrado; y de otra, como apelado, el Ayuntamiento de Pájara, representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price y dirigido igualmente par Letrado; contra sentencia dictada par la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, con fecha veintiocho de Mayo de mil novecientos setenta y cinco , en pleito sobre aprobación provisional del plan especial de ordenación turística denominado "Cañada del Rio".

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Pájara, en sesión plenaria ordinaria celebrada el treinta de Abril de mil novecientos setenta y cuatro, adoptó, entre otros, el acuerdo de aprobar inicialmente el Plan Especial de Ordenación Turística denominado "Cañada del Rio", del cual era promotor Don Rogelio , acordando asimismo el cumplimiento de los trámites de rigor establecidos en la vigente Ley del Suelo; y el Pleno Municipal de dicho Ayuntamiento, en sesión celebrada el veinticuatro de Julio de mil novecientos setenta y cuatro, acordó par unanimidad aprobar provisionalmente el referido Plan Especial de Ordenación Turística "Cañada del Rio", condicionada al depósito previo de las tasas municipales, según tarifa de la Ordenanza municipal de licencia de construcción y obras.

RESULTANDO: Que contra el acuerdo aludido, con fecha veintiuno de Agosto de mil novecientos setenta y cuatro, se interpuso el preceptivo recurso de reposición, por el que se solicitó que revocando y anulando parcialmente tal acuerdo, se dejara sin efecto la exigencia del depósito previo de las tasas municipales mencionadas, y elevara el expediente a la Comisión Provincial de Urbanismo competente a loe efectos de la aprobación definitiva, si procediera, del Plan Especial de Ordenación Turística "Cañada del Río"; y la Corporación Municipal, en sesión plenaria extraordinaria de fecha ocho de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, resolvió el recurso de reposición aludido, acordando en síntesis, admitir a trámite el recurso de reposición interpuesto por Don Rogelio , y desestimar dicho recurso, confirmando en consecuencia el acuerdo del día veinticuatro de Junio de mil novecientos setenta y cuatro en todas suspartes.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por pon Rogelio se interpuso recurso de lo contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la suplica de que se dictase sentencia con los siguientes pronunciamientos: Primero, declarar la nulidad de la parte del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pájara adoptado en sesión ordinaria del veinticuatro de Julio de mil novecientos setenta y cuatro, en cuanto condicionaba la aprobación provisional del Plan Especial de Ordenación Turística "Cañada del Rio" al depósito previo de las tasas municipales previstas en la Ordenanza de dicho Ayuntamiento sobre licencia para obras y construcciones; declarando asimismo la nulidad del acuerdo del Pleno de dicha Corporación adoptado en sesión extraordinaria celebrada el ocho de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, por el que se confirmó el acuerdo municipal anteriormente expresado; segundo, declarar que el Ayuntamiento de Pájara debe continuar, sin ningún condicionamiento, la tramitación preceptiva del expediente, cursándolo a la Comisión Provincial de Urbanismo a los fines que procediesen; condenando a dicha Corporación Municipal, a su cumplimiento; tercero, imponer las costas de este recurso al Ayuntamiento de Pájara, si se opusiere a la demanda.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Pájara, contestó la anterior demanda, con la suplica de que se dictase sentencia en la que se declarase la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, se desestimase dicha demanda en todas sus partes, con expresa imposición de costas al demandante, dada su temeridad y mala fé; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con fecha veintiocho de Mayo de mil novecientos setenta y cinco, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Daniel Cabrera Carreras en representación de Don Rogelio , contra los acuerdos del Ayuntamiento de Pajara precedentemente mencionados, sin hacer especial imposición de costas".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación Don Rogelio , que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Adolfo Morales Vilanova y Don Eduardo Morales Price, en representación, respectivamente, del mencionado apelante y del Ayuntamiento de Pájara; y no habiéndose solicitado par las partes la celebración de Vista y no considerándola tampoco necesaria la Sala, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el once de Enero actual.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don José Ignacio Jiménez Hernández.

Vistos la Ley de Régimen Local, texto articulado refundido, aprobado por Decreto de veinticuatro de Junio de mil novecientas cincuenta y cinco; el Reglamento de Haciendas Locales, aprobado par Decreto de cuatro de Agosto de mil novecientos cincuenta y dos; la Ley General Tributaria de veintiocho de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres; el Reglamento para las reclamaciones económico-administrativas, aprobado par Decreto de veintiséis de Noviembre de mil novecientos cincuenta y nueve; la Ley de Procedimiento Administrativo de diez y siete de Julio de mil novecientos cincuenta y ocho, con las modificaciones introducidas par Ley de dos de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres; la ley reguladora de la Jurisdicción y de los procesos contencioso-administrativos de veintisiete de Diciembre de mil novecientos cincuenta y seis, con las modificaciones introducidas por Ley de diez y siete de Marzo de mil novecientos setenta y tres y mediante Decreto-Ley de cuatro de Enero de mil novecientos setenta y siete; y cuantas disposiciones son de aplicación al caso controvertido.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que en el presente recurso de apelación se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria de veintiocho de Mayo de mil novecientos setenta y cinco , par la que se declaró la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional interpuesto par Don Rogelio contra los acuerdos del Ayuntamiento de Pájara, isla de Fuerteventura, de veinticuatro de Julio y ocho de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, par los que, respectivamente, se aprobó provisionalmente el plan de ordenación urbanística de "Cañada del Rio", ordenándose su remisión a la Comisión Provincial de Urbanismo para que, en su caso, se procediera a su aprobación definitiva, pero todo ello condicionado al depósito previo de la tasa pertinente, y se desestimó el recurso previo de reposición, en base a la improcedencia de la mencionada inadmisibilidad jurisdiccional, pues, a juicio del recurrente y de su dirección letrada, son materias distintas la paralización del expediente de ordenación urbanística que deriva de la imposición del condicionamiento y el contenido de éste; es decir, no se discute el carácter económico-administrativo que pueda tener la exacción de tasa reclamada y su efectividad, pero, en opinióndel expresado recurrente y de su dirección letrada, la imposición de un condicionamiento no admitido por la regulación legal establecida por los artículos treinta y dos y siguientes de la ley de Régimen del Suelo , impidiendo mediante él la continuidad del expediente de ordenación urbanística, guarda únicamente relación con éste y no con el contenido propio del condicionamiento impuesto, cuya naturaleza resulta así indiferente; todo ello lleva al mencionado recurrente a solicitar la revocación de la sentencia impugnada y a que mediante la desestimación de la excepción de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional que fué base de ella y de la de falta de legitimación activa del señor Padilla, se pronuncie sentencia por la que se declare la nulidad del condicionamiento impuesto y se ordene dar curso al expediente cuestionado, remitiéndolo para su ultimación a la Comisión Provincial de urbanismo de Las Palmas de Gran Canaria.

CONSIDERANDO: Que en el examen de prioridades que establece la sentencia impugnada se concede preferencia a la excepción de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional basada en el apartado c) del artículo ochenta y dos de la ley , alegando para ello la doctrina de la Sala establecida en la sentencia de cinco de Diciembre de mil novecientos setenta y dos; pero es el caso que un examen detenido de esta resolución no lleva a la conclusión establecida por la Sala de instancia, pues aunque es cierto que en el apartado a) del tercer Considerando de la Sentencia de apelación parece conferirse prioridad a la excepción mencionada sobre la de falta de legitimación, en razón a que esta es citada en último lugar y tras el adverbio finalmente, lo cierto es que 3 sentencia lo típico que trata de ordenar es el examen de las cuestiones de inadmisibilidad y de nulidad, sin establecer entre las que enumera en el mencionado apartado

  1. un orden de prioridades, el cual en lógica técnico jurídica, vendría dado par la falta de jurisdicción, falta de competencia, falta de legitimación y falta de impugnabilidad, bien sea ella absoluta o relativa; ello obliga, aunque solo sea por lógica jurídica, a examinar en primer lugar la existencia o inexistencia de la falta de legitimación acusada, pues aunque es cierto que la existencia de dicha causa conduciría a la confirmación del fallo recaído, ello lo sería por motivación distinta de la señalada en la sentencia de instancia, siendo su inexistencia la que conduciría al examen de la conformidad jurídica de la doctrina establecida en ella; y ello es así, en razón a que lo lógico en toda resolución judicial es el examen primordial de la jurisdicción y competencia del Tribunal, para seguir con el de la legitimación de la parte para promover el proceso y solo cuando todo ello ha sido encontrado pertinente, pasar a examinar la impugnabilidad del acto administrativo primero de forma absoluta ( artículo cuarenta de la Ley ) y posteriormente de forma relativa (artículo treinta y siete de la misma).

CONSIDERANDO: Que no puede estimarse la excepción de falta de legitimación activa alegada por la representación de la Corporación Municipal demandada, por cuanto, aunque es cierto que el expediente administrativo se inicia par el hoy actor en cuanto representante de Matas Blancas, SA. que, posteriormente es sustituida por Cañada del Rio, SA., no lo es menos que La información pública se practica haciendo figurar al señor Rogelio como promotor del plan urbanístico especial y que el recurso de reposición se actúa en nombre del mencionado señor Rogelio a título personal, siendo él admitido a trámite y resuelto par la Corporación demandada en tales condiciones, sin que a la legitimación del señor Rogelio para actuar se formule alegación alguna; es decir, nos hallamos ante un caso claro de reconocimiento de la personalidad del señor Rogelio par la Administración Municipal demandada, lo cual significa la imposibilidad total de desconocerla en la actual vía jurisdiccional, razón por la cual debe estarse a la desestimación de la excepción alegada tal y como ello ha sido expresado al principio de esta alegación.

CONSIDERANDO: Que la resolución dada a la excepción primera de inadmisibilidad del recurso obliga a examinar ahora la segunda de ellas, fundada en el apartado c) del articulo ochenta y dos de la Ley Jurisdiccional , que ha sido objeto de especial consideración par parte de la sentencia de la Sala de instancia, siendo de señalar que asta prescinde de la distinción entre la exigencia del previo depósito de la tasa y su uso como condicionante de la aprobación provisional del planeamiento y de su tramitación posterior, centrando toda la cuestión en aquélla y en su posible y exclusivo tratamiento económico-administrativo, pero sin percatarse que si bien es cierto que el párrafo segundo del artículo cuatrocientos treinta y siete de la Ley de Régimen Local autoriza a las Corporaciones Municipales a exigir, siempre que lo estimen pertinente, el previo depósito de los derechos y tasas correspondientes, sin esperar a su devengo, no lo es menos que tal anticipación de la exacción en régimen de depósito, no afecta al trámite normal del expediente motivador de la exacción, el cual debe seguir su normal curso procesal, sin que él se vea afectado por esa anticipación de la efectividad de las tasas; y ello es así, par cuanto lo que el precepto autoriza es tan solo la anticipación indicada, pero no el cambio de operatividad de la misma en el orden del expediente principal, pues ni ello se desprende del precepto mencionado, ni tal solución puede establecerse, pues ello supondría la instauración del principio solve et repete en un ámbito del proceso administrativo para el que nunca fué querido par el legislador, siendo de hacer notar que él mencionado principio que ha desenvuelto su actividad a través de la preceptiva contenida en el apartado e) del párrafo segundo, del articulo cincuenta y siete de la ley Jurisdiccional y de una amplia doctrina jurisprudencial, ha sido reducido a sus justos limites y a una hermenéutica restrictiva tras la reforma legislativa de diez y siete de Marzo de mil novecientos setenta y tres, que lo limitado a aquellos casos y supuestos en que laaplicación de la regla venga impuesta expresa e inequívocamente por ley, distinta, además, de la Jurisdiccional; y como del precepto mencionado no se infiere la posibilidad de vincular la aprobación mencionada y la continuidad del expediente urbanístico a la consignación del depósito mencionado, obvio es estimar que el condicionamiento impuesto, con independencia de su legalidad o ilegalidad, tenia su tratamiento jurídico en el recurso de reposición previo al contencioso jurisdiccional y en este mismo, lo cual significa que el recurrente siguió la vía adecuada en orden a combatir el condicionamiento, pues la económico- administrativa que la Sala de instancia propugna queda limitada a las cuestiones derivadas de la exacción y de su exigencia anticipada; es decir, con independencia de la pertinencia o impertinencia de la paralización del expediente urbanístico, que es lo que constituye el fondo de la cuestión debatida, lo que si resulta claro es que su tratamiento jurídico no queda vinculado a la vía económico-administrativa, lo cual implica que, al estimarlo así la Sala de instancia, incurrió en error, debiendo, en consecuencia, estimarse el recurso de apelación y desestimarse la causa de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional propuesta par la Sala al amparo de lo dispuesto en el párrafo segundo del articulo cuarenta y tres de la Ley Jurisdiccional .

CONSIDERANDO: Que descartados los dos óbices de procedibilidad examinados, pertinente es examinar la legalidad del condicionamiento impuesto y aunque es cierto que nuestro ordenamiento jurídico admite la existencia de actos administrativos cuya perfección o eficacia queda condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos, no loes menos que tales condicionamientos no pueden ser establecidos por la Administración de una forma discrecional, ya que es necesario se hallen ellos previstos en la ley de algún modo para que su cumplimiento pueda ser instado par la Administración actuante, bien en arden a la producción de un acto administrativo concreto y complejo, bien para que el producido adquiera toda su virtualidad y eficacia; pues bien, en el caso de autos nada de ello sucede, pues si bien es cierto que el precepto mencionado del articulo cuatrocientos treinta y siete de 3ª Ley de Régimen Local autoriza a las Administraciones Municipales a poder exigir de los administrados por sus actos sujetos a ellas, el depósito anticipado de la tasa, en parte alguna se autoriza a las citadas Administraciones a supeditar la producción de los actos administrativos que las generen o su eficacia, así como la continuidad de los expedientes a que tal depósito se produzca, pudiendo en todo caso y sin perjuicio del examen de legalidad de la exacción en la pertinente vía económico-administrativa, hacer efectivo el deposito par la vía de apremio; entenderlo de otro modo sería dejar al arbitrio de la Administración una facultad exaccionadora por la vía previa que el ordenamiento jurídico no quiso otorgarle y, obviamente, el aseguramiento económico que el depósito previo supone, no puede rebasar los límites de la vía ejecutoria de los actos, más que cuando la Ley lo establece de modo expreso, particular que en el caso no se da.

CONSIDERANDO: Que en méritos de todo lo expuesto y habida cuenta de la revocación de la sentencia ya acordada, procede estimar el recurso jurisdiccional interpuesto y sin perjuicio de lo que se resuelva sobre la legalidad del depósito solicitado en la vía pertinente, declarar la ilegalidad y, por consecuencia, la nulidad del condicionamiento impuesto y considerando la existencia de la aprobación provisional del plan especial de ordenación urbana de Cañada del Rio, ordenar la continuación del expediente en la remisión del mismo a la Comisión Provincial de Urbanismo, todo lo cual se efectúa sin hacer especial declaración de condena respecto de las costas y tasas judiciales cansadas en este recurso.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que estimando como estimamos el recurso de apelación interpuesto par Don Rogelio contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria de veintiocho de Mayo de mil novecientos setenta y cinco , que declara la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional interpuesto par la expresada persona contra los acuerdos del Ayuntamiento de Pajara, isla de Fuerteventura, de veinticuatro de Julio y ocho de Octubre de mil novecientos setenta y cuatro, relativos al plan de ordenación urbana de Cañada del Río, debemos revocar y revocamos la mencionada sentencia y declarando la improcedencia de la citada inadmisibilidad y de la de falta de legitimación activa alegada por el representante de la expresada Corporación Municipal, debemos estimar y estimamos el mencionado recurso, declarando la nulidad del condicionamiento impuesto en el primero de los citados acuerdos corporativos y ratificado por el segundo, por ser el mismo contrario a Derecho y ordenar como ordenamos, habida cuenta la aprobación provisional del plan de ordenación especial Cañada del Río, que el expediente de éste continúa su trámite con la remisión del mismo a la Comisión Provincial de Urbanismo. No se hace especial declaración de condena respecto de las costas y tasas judiciales causadas en este recurso.

Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada fué la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. SalaCuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don José Ignacio Jiménez Hernández, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.

Madrid, veinte de Enero de mil novecientos setenta y ocho.

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