STS, 27 de Marzo de 1979

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES

Presidente Accidental:

Don José Luis Ponce de León y Belloso

Magistrados:

Don Manuel Gordillo García

Don Ángel Martín del Burgo y Marchan

EN LA VILLA DE MADRID, a 27 de marzo de mil novecientos setenta y nueve

En el recurso contencioso- administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre "PORTLAND VALDERRIBAS, S.A.", apelante, representada por el Procurador Don Enrique Sorribes

Torra, bajo la dirección del Letrado Don Eduardo García de Enterria; y el AYUNTAMIENTO DE MADRID, apelado, representado por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, bajo la dirección del Letrado Sr. Rodríguez Oliver; contra sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid de fecha 12 de marzo de 1.977 , sobre Plan Parcial.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que "Portland Valderribas, S.A.", interpuso recurso de alzada, contra el acuerdo de la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid, por la que se aprobaba el Proyecto de Revisión del Plan Parcial de Vicálvaro, alegando en síntesis: que el acuerdo impugnado, al trazar viales no respetarlos derechos prioritarios en el tiempo, de edificaciones, a las que impone un retranqueo, en beneficio de construcciones muy posteriores que, por añadidura se ejecutaron incumpliendo las previsiones del Plan Parcial anterior; la resolución califica de edificio fuera de ordenación al de los recurrentes que construido en los años 20 no infringió ningún Flan de Ordenación y sin embargo se respetan edificaciones realizadas en los años 60 y 62 que no respetaron las alienaciones finadas en el Plan Parcial anterior; en consecuencia suplica que se reduzca la anchura del vial a 10 metros, o, en caso de no ser posible, el retranqueamiento de las construcciones por causas del trazado del vial, afecte a lasconstrucciones del lado opuesto a la del recurrente; que el Ministerio de la Vivienda por Resolución de 24 de marzo de 1.972, desestimó el recurso.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos "Portland Palderribas, S.A." interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala 3ª de la Jurisdicción en la Audiencia de Madrid, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia en la que con estimación del recurso se acuerde declarar la nulidad de los acuerdos recurridos, en lo que se refiere al ancho del vial y tramo reseñados en el cuerpo del escrito, declarando que procede reducirlo a una anchura de diez metros; y tanto en este caso como en el contrario de que se mantenga el ancho de doce metros se declare que el retranqueamiento de las construcciones por causa del trazado del vial afecte a las edificaciones del lado opuesto a la propiedad de mi mandante.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado y Ayuntamiento de Madrid contestaron a la demanda suplicando se declare la desestimación del recurso.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 12 de marzo de 1.977 en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Portland Valderribas S.A. contra la resolución del Ministerio de la Vivienda de 24 de Marzo de 1.972 desestimatoria del recurso de alzada formalizado contra la de la COPLACO de 26 de Abril de 1.969 por la que se aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión del Plan Parcial de Vicálvaro, actos administrativos que declaramos conformes con el ordenamiento jurídico, todo ello sin expresa condena en costas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que se impugna en este proceso la resolución del Excmo. Sr. Ministro de la Vivienda de 24 de Marzo de 1.972 desestimatoria del recurso de alzada entablado por la mercantil demandante contra acuerdo de la COPLACO -de- 26 de Abril de 1.969 por el que aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión del Plan Parcial de Vicálvaro, redactado por la Gerencia Municipal de Urbanismo, bien entendido que la demanda postula La nulidad de la revisión única y exclusivamente en cuanto atribuye al vial que linda por él lado Norte con las instalaciones de aquella entidad una anchura de doce metros que juzga no ajustada a derecho y que deja a alguna de sus naves, al parecer construidas en 1.920, fuera de ordenación, por lo que pretende que se reduzca la anchura a diez metros o que su ampliación se realice a costa de las fincas sitas al otro lado del vial y cuya edificación afirma que fue llevada a cabo durante los años 1.960 a 1.962, con infracción del planeamiento vigente en estas últimas fechas.- SEGUNDO: Que la tesis actora se basa en un dato de hecho del que luego extrae las consecuencias jurídicas derivadas de la infracción normativa que el mismo comporta: el hecho consiste en que, según la recurrente, no es técnicamente preciso que el vial de litis pase de 10 a 12 metros de anchura, toda vez que aquella es bastante para desempeñar el fin que le es propio; por consiguiente, sigue argumentando, la revisión probada: a) vulnera los artículos 40.2 de la LPA. y 6.1 del RSCL ., por no ser adecuado el contenido del acto administrativo al fin que lo justifica; b) infringe el art. 6.2 del RSCL . por ser el contenido del acto excesivamente restrictivo de la libertad individual; c) se aparta del fin de interés público que debe perseguir toda actuación administrativa, sin que, en este caso concreto, implica la no ampliación de la anchura; y d) incurre en desviación de poder porque se ha utilizado la revisión del plan para legalizar edificaciones que habían sido levantadas en contra de la ordenación vigente y, al propio tiempo, para dejar fuera de ordenación las naves pertenecientes a la actora; como consecuencia de las anteriores infracciones, al amparo del art. 48.1 LPA . se solicita la anulación de que ya se ha hecho mérito. TERCERO: Que la anterior argumentación quedaría: desarticulada si no se ajustase a la realidad el presupuesto de hecho de que arranca, es decir, si no se hubiese acreditado la innecesariedad de la ampliación de la anchura del vial; pues bien, la única razón alegada para justificar dicha innecesariedad es esta: la altura de las edificaciones que dan fachada al vial ensanchado es, de 1 y 2 plantas (las de Portland Valderribas S.A.) y de 4 y 5 plantas (las del lado opuesto); la Ordenanza 1 Punto

1.24 de las "Ordenanzas Municipales sobre uso del Suelo y edificación para el término municipal de Madrid" -(al que pertenece el antiguo término municipal de Vicálvaro) admite cinco plantas en calles de anchura comprendida entre los 6 a 9 metros; esto quiere decir, según la demanda, que la anchura del vial al que el proceso se refiere no tenía que ser superior a esta última y que, consiguientemente, su ampliación hasta 12 fue contraria a derecho.- CUARTO: Que la anchura de un vial no viene normativamente predeterminada por la altura de las edificaciones que dan fachada al mismo, antes al contrario es aquella: anchura la que se tiene, en cuenta para fijar las alturas máxima: edificables; por otra parte, el flujo circulatorio que ha de soportar un vial no depende sólo de la densidad de la población asentada en la zona (residentes en las viviendas u ocupada en las fábricas o empresas con fachada a tan repetido vial), sino también de la función que el mismo desempeñe dentro del sistema general de comunicación determinado por el Plan General del que forma parte, circunstancia la que acaba de apuntarse que ha ejercido una decisiva influencia en nuestro caso, pues no se olvide que la propuesta de revisión formulada por la Gerencia Municipal de Urbanismo se inicia con estas palabras: "El plan Parcial Vigente en Vicálvaro, ha sufrido notables alteraciones como consecuencias de reajustes parciales de cambios de alienaciones aprobadas por el Ayuntamiento de Madridy por el nuevo trazado de la Red Arterial. Ello obliga a una revisión del Plan Parcial de Ordenación, asustándolo a las normas y disposiciones del Plan General del Área Metropolitana de Madrid".- QUINTO: Que en el informe elevado por la COPLACO al Ministerio de la Vivienda, a los efectos del recurso de alzada, se dice textualmente que "se observa que el trazado y anchura de la vía recurrida, así como la afección que ésta produce sobre las edificaciones de Portland Valderribas, S.A. son circunstancias que ya constaban en el Plan Parcial de Ordenación de Vicálvaro vigente con anterioridad a 1 revisión que se recurre, por lo que no es atendible su solicitud", razonamiento que se incorpora a la resolución ministerial; la prueba de que el presupuesto fáctico de tal afirmación no coincide con la realidad (esto es, la prueba de que la revisión del Plan Parcial determinaba un aumento de la anchura de tal citado vial) correspondía indudablemente a la actora, la que no so licitó el recibimiento a prueba sobre un hecho de tanta transcendencia, por lo que en esta fase procesal debe el Tribunal considerar probado que la impugnada revisión no introdujo la modificación que justifica la pretensión anulatoria objeto del proceso.- SEXTO: Que aunque prescindamos de cuanto ha quedado expuesto anteriormente y admitamos la realidad del aumento de anchura, procede la desestimación del recurso por las razones siguientes: 1º) ni se alega, ni se aprecia vicio alguno en cuanto a la competencia de los órganos y entes que aprobaron la revisión y forma con que se llevó a cabo; 2º) el sometimiento de la revisión del Plan parcial á la norma jerárquicamente superior, el Plan General, está fuera de duda; 3º) la determinación de la anchura del vial se presenta ajustada a derecho, no habiéndose ofrecido en sede jurisdiccional pruebas capaces de destruir la presunción de acierto y razonabilidad de los datos que los servicios técnicos de la Administración han suministrado a los órganos decisores en relación con la anchura de 12 metros del Vial, extensión que ha de reputarse congruente con el fin que la justifica, ajustada al principio "favor libertates" por no llevar mas allá de lo normativamente establecido la restricción de los intereses particulares, y exigida, en fin, por el ordenamiento jurídico en cuanto que traduce la solución justa querida por el mismo.- SEPTIMO: Que, en relación con la desviación de poder, es preciso poner de manifiesto que no está acreditada en autos la supuesta ilegalidad de las edificaciones con fachada al vial de litis, construidas al otro lado del mismo y frente a las instalaciones de Portland Valderribas S.A. en efecto, el acuerdo de la COPLACO de 26 de Abril de 1.969 reconoce que "una gran parte del trazado viario previsto en el Plan Parcial anterior ha sido modificado como consecuencia de autorizaciones de edificación concedidas con alienaciones que no coincidían con precisión con las establecidas en el Plan anterior, cuya circunstancia ha obligado al reajuste o revisión del mismo", pero en el expediente no consta que entre las edificaciones fuera de alineación (la no revisada) se hallaren aquellas a las que la actora quiere imputar el aumento de anchura; de otro lado, aún comprendiendo las dificultades para probar las divergencias entre el fin del obrar administrativo y el fin fijado por la norma en que la desviación de poder se resuelve (art. 83-3

L.J.), ningún dato hay en las actuaciones a partir del cual pueda llegar el Tribunal a la convicción de que los actos administrativos impugnados ocultan una intención, un fin buscado y determinante de la anchura del vial distinto del que quiere satisfacer la norma que habilita para aprobar la revisión del Plan Parcial; por el contrario, debe afirmar se la perfecta adecuación entre ambos fines.- OCTAVO: Que, final mente, en virtud de lo previsto en los arts. 45. 48, 61, 68 y 70 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956 (vigente en la fecha de los actos recurridos) nada puede oponer frente a la revisión del Plan Parcial de Vicálvaro el propietario de unas naves que a consecuencia de la misma pasan a quedar fuera de ordenación basándose en esta sola circunstancia.- NOVENO: Que no se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas."

RESULTANDO: Que "Portland Valderribas, S.A.", dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales, con la abstención del Abogado del Estado.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin, el quince de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Riendo Ponente él Magistrado Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.

VISTOS Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

SE ACEPTAN los considerandos de la sentencia recurrida, y, además,

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que frente a los acuerdos residenciados en este proceso, de la Comisión del Área Metropolitana de Madrid y del Ministerio de la Vivienda, declarados conformes a derecho por la sentencia que nos ocupa, la sociedad apelante insiste, porque no tiene otro remedio, en los mismos temas y razonamientos ya planteados en la primera instancia, y que, en esencia, son los siguientes: a) la revisión del Plan Parcial debe ajustarse, en lo posible, a las alienaciones del Plan anterior, con el fin de que se produzcala menor perturbación en los derechos de los particulares afectados; b) al no actuar de esta manera, se infringe el principio general de proporcionalidad y de adecuación entre medios y fines; c) igualmente se vulnera otro principio cardinal de la intervención administrativa: el que propugna elegir, ante la posibilidad de opción entre varios medios, el menos restrictivo de la libertad individual; d) en el presente caso se dice la revisión del Plan Parcial de Vicálvaro, en este punto, se ha efectuado de forma tal que ha servido para legalizar edificaciones construidas en su día en contradicción con el Ordenamiento jurídico entonces vigente, á costa de dejar fuera de ordenación las de la actora, cuando en ellas ocurría todo lo contrario; e) en consecuencia, la revisión del Plan Parcial de que se trata, en este extremo, incurre en desviación de poder.

CONSIDERANDO: Que la dificultad mayor con que se enfrenta la recurrente, radica en la circunstancia de que no pueda invocar en apoyo de su pretensión, horma o Plan General que hayan sido infringidos, en el punto litigioso, por el Plan Parcial revisado en cuestión, puesto que, por las singularidades del Ordena- miento urbanístico, y por la consideración del Plan como norma (SS. 26 enero 1970, 4 noviembre 1972), sobre todo los Planes Generales, la vía directa para poder proteger con eficacia un derecho particular vulnerado en el desarrollo de la planificación, eB contar con una infracción de ese tipo, pues, aunque no falten citas de preceptos supuestamente infringidos en este caso en los escritos procesales de la parte actora ( art. 40-2 y 48-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, art. 6-1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , entre otros), lo cierto es que la generalidad, vaguedad e indeterminación de tales preceptos merman considerablemente su influjo ordenador, máxime en el presente supuesto, perteneciente a un campo acotado por un Ordenamiento singular y especial, de imperio prevalente; Ordenamiento que cuanta con su propio "bloque de legalidad" y su propia jerarquía normativa, dentro, claro está, del relativo autonomismo de los Derechos especiales; bloque de legalidad en el que se integran los Planes Generales, y los superiores a éstos, respecto de los dictados en su desarrollo, como ocurre con el Plan Parcial en litigio ( art. 12-2 de la Ley del Área Metropolitana de Madrid ; SS. 27 febrero 1964, 18 enero 1973, 21 enero 9 marzo y 16 abril 1974).

CONSIDERANDO: Que al ocurrir esto, y por lamentable que sea, resultan inoperantes las razones dadas sobre conservación de edificaciones levantadas al margen de la antigua ordenación, mientras que, por el contrario, las ajustadas a la legalidad anterior, quedan fuera de la que ahora se establece, por tratarse en estos casos de legalidades o ilegalidades establecidas en función de un "status" que, lo mismo que existe poder para configurarlo, existe también para su modificación, al participar la planificación de cualidades inherentes al poder normativo, como es la facultad innovativa, convirtiéndose, como apunta la doctrina mas autorizada, en instrumento normativo, al que hay que referir el contenido de las facultades dominicales de todos los propietarios incluidos en el espacio planeado; que es lo que viene a establecerse en los arts. 45 y 61 de la Ley del Suelo (de 1956 ); porque el planeamiento, como ha remachado la jurisprudencia (S. 7 abril 1967) es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbanística.

CONSIDERANDO: Que por lo expuesto, la prevalencia del orden planificador, y la inexistencia de vicios formales ni de vulneraciones materiales, en la jerarquía de normas y planes, es por lo que esta Sala no puede atender las llamadas que se hacen, respecto a lo inequitativo que pueda resultar, individualmente contemplado el problema, el modo de haber sido resuelto el mismo, en la revisión del Plan Parcial tan mencionado, puesto que los Planes no pueden combatirse eficazmente desde esta perspectiva subjetiva, al obedecer a motivaciones mas amplías, a consideraciones mas generales, e incluso a visiones de futuro; por otra parte, la Jurisdicción no puede inmiscuirse en las apreciaciones de la Administración que supongan opciones técnicas o decisiones de política urbanística, en cuanto ello representaría una sustitución de funciones irreemplazables, por lo mismo que no puede sustituirla en la adopción de criterios sociológicos, económicos o políticos, según destacó la sentencia de 2 de octubre de 1.972.

CONSIDERANDO: Que, sin duda, ante este cúmulo de dificultades, la sociedad recurrente no ha tenido mas salida, en la defensa de lo que sinceramente considera justo, que acudir al remedio extremo de la desviación de poder; remedio extremadamente dificultoso en su manejo, por la complejidad de los factores que tiene que poner en juego, como son los que pueden provocar la antinomia entre legalidad y Derecho (S. 24 octubre 1959), o la tensión dialéctica entre el fin del acto y el de la norma (SS. 15 marzo y 19 octubre 1962, 9 marzo 1963, 15 octubre 1964), lo que ha sido llamado "vició del fin" (SS. 14 mayo 1959 y 28 febrero 1961), lo que obliga a escudriñar en algo tan nebuloso como es la motivación interna del acto (SS. 9 junio 1959, 15 marzo 1962); dificultades que se acrecientan al no poder contar en esta indagación con meras presunciones (SS. 7 octubre 1963 17 abril 1967), ni con suspicacias y especiosas interpretaciones del acto (SS. últimamente citadas), ni con simples conjeturas (S. 21 enero 1960), ni siquiera puede fundarse en criterios erróneos o inoportunos de la Administración, ni en aplicación indebida de preceptos legales (S. 12 abril 1965), pues, por el contrario, la presunción que si cuenta es la de que la Administración ejerce sus potestades con arreglo a Derecho, mientras no sé pruebe otra cosa (S. 26diciembre 1960), prueba que tiene que partir de unos hechos concretos (S. 7 octubre 1963), y de ellos, deducir, tras de una demostración concluyente (S. 26 diciembre 1960), tajante (SS. 21 enero y 7 junio 1966) haberse separado del cauce jurídico correcto con el fin de lograr unos objetivos ajenos a los que inspiraron al ordenamiento aplicable,

CONSIDERANDO: Que aunque este cuadro de doctrina jurisprudencial parece presentar un horizonte bastante sombrío y descorazonador, respecto a las posibilidades que pueda ofrecernos la institución de la desviación de poder, sin embargo (y la puntualización se hace para evitar el recelo de que pueda creerse en una identificación del pensamiento de la Sala con el negativismo aparente que en este cuadro puede verse), no se debe olvidar el hecho del uso y abuso de este concepto en multitud de procesos, utilizado a la desesperada, o a impulso del acicate ofrecido por el art. 94-22 de nuestra Ley Jurisdiccional, causa principal de que se hayan producido este tipo de sentencias.

CONSIDERANDO: Que, en definitiva, aunque en esté caso la recurrente puede presentar unos hechos concretos y tajantes, anteriormente expuestos, sobre la relación de sus edificaciones y las del lado opuesto de la vía que el Plan Parcial pretende ensanchar, respecto de las Ordenaciones del sector, en los momentos respectivos de ser construidas, empero, las explicaciones dadas entonces justificativas de que la planificación pueda efectuar unas mutaciones, en el mantenimiento de unos edificios, y en declarar a otros fuera de ordenación, quita la base principal que podría servir para pensar en una supuesta desviación de poder, puesto que, por otra parte, no se ha probado que la nueva alineación poniéndola en relación con la del conjunto de la zona y sobre todo con las vías mas inmediatamente conexas, no sea racional y explicable a simple vista, puesto que, en los supuestos de desviaciones viarias irracionales y en las motivadas para evitar eludir la invasión de un determinado predio, la año mala suele manifestarse ostensiblemente.

CONSIDERANDO: Que por todo lo dicho, se impone la confirmación de la sentencia, en todas sus partes, y la desestimación del presente recurso de apelación, frente a la misma interpuesto.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.

FALLAMOS

Que desestimando el presente recurso ordinario de apelación, interpuesto por el Procurador Don Enrique Sorribes Torra, en nombre y representación de "PORTLAND VALDERRIBAS, S.A." frente a la sentencia dictada por la Sala Tercera de la Jurisdicción, de la Audiencia Territorial de Madrid, el doce de marzo de mil novecientos setenta y siete , debemos confirmar y confirmamos la misma, por ajustada a derecho; sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid a 27 de marzo de mil novecientos setenta y nueve.