STS, 16 de Octubre de 1979
| Ponente | FERNANDO ROLDAN MARTINEZ |
| ECLI | ES:TS:1979:2276 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 1979 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
EXCMOS. SRES.
FRANCISCO PERA VERDAGUER
D. FERNANDO ROLDAN MARTÍNEZ
D. JOSÉ LUIS RUIZ SÁNCHEZ
D. JAIME RODRÍGUEZ HERMIDA
D. FEDERICO SAINZ DE ROBLES RODRÍGUEZ
En la Villa de Madrid a 16 de Octubre de 1979;
en el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sala pende, en segunda instancia, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO en representación de la Administración General, contra sentencia de 30 de enero de. 1979, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya (Audiencia Territorial de Burgos ), sobre exhibición de determinados expedientes.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que ante la Sala de esta Jurisdicción de Vizcaya (Audiencia Territorial de Burgos), se interpuso por la Asociación de Vecinos de Erandio, recurso contencioso-administrativo contra resolución del Ministerio de Obras Públicas (subdirección. General de Coordinación Administrativa, Servicio Central de Recursos) de fecha 4 de marzo de 1978, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra los actos de la Junta de Obras del Puerto y Ría de Bilbao de 14 de diciembre de 1976 y 15 de enero de 1977, que denegaban la exhibición de determinados expedientes administrativos de concesión de terrenos denominados "Paseo de Churruca", en el antiguo municipio de Erandio, concretamente sitos en la Dársena de Áxpe. Seguido el recurso por sus trámites legales, fue estimado por sentencia de la propia Audiencia Territorial de Burgos, de fecha 30 de enero de 1979 , por virtud de la cual se dejaba sin efecto, por no serajustada a derecho, el acto impugnado, declarando contrariamente, el derecho de la parte actora a acceder y examinar los expedientes administrativos de concesión de terrenos denominados "Paseo de Chrruca", en el antiguo municipio de Erandio, sito en la dársena de Axpe, y que fueron resueltos en 23 de diciembre de 1947, 9 de diciembre de 1958 y 16 de febrero de 1965, tanto mediante las que pudieran existir en la referida Junta como por los originales existentes en el Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo.
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia, se interpuso el presente recurso de apelación por el Abogado del Estado, único que compareció en los autos, el que fue instruido de todo lo actuado, y el cual, en momento oportuno formuló su correspondiente escrito de alegaciones; señalándose para deliberación y fallo, el día 9 del presente mes en cuya fecha tuvo lugar dicho acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. FERNANDO ROLDAN MARTÍNEZ.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que la pretensión de inadmisibilidad del recurso a que esta apelación se refiere, con base en falta de legitimación de la Asociación de Vecinos de Erandio para impugnar las resoluciones del Ministerio de Obras Públicas recurridas, opuesta por el representante de la Administración demandada, y que reitera en esta segunda instancia, por entender el Abogado del Estado que la Asociación demandante carece de interés directo en los excedentes administrativos de concesión de terrenos demandes Astilleros Tomás Ruiz de Velasco, toda vez que estos expedientes administrativos fueron tramitados y resueltos en los anos de 1947, 1958 y 1965 fechas en las que todavía no existía dicha Asociación de Vecinos por lo que ningún interés directo, personal y legitimo pudo haber resultado afectado por las resoluciones de tales expedientes por lo que estima que la citada Asociación de Vecinos, no está legitimada para promover el recurso contencioso interpuesto, pero, esta pretensión de inadmisibilidad como ya se razona en la sentencia apelada, no debe ser examinada con carácter previo y resuelta por la somera vía de la inadmisibilidad por ser doctrina de esta Sala que cuando las causas de inadmisibilidad del recurso estén íntimamente ligadas al fondo del asunto de tal forma que no sea posible resolver aisladamente aquéllas sin entrar a examinar éste, hay que abordar directamente el problema de fondo por elementales normas de lógica, puesto que de lo contrario se vendría a hacer supuesto de la cuestión planteada.
CONSIDERANDO: Que el tema objeto, de debate es decidir si la mencionada Asociación de Vecinos tiene o no derecho a tomar vista de los expedientes administrativos concesionales terminados en las años 1947, 1958 y 1965, toma de vista solicitada por presentado por el Presidente de la referida Asociación de Vecinos con fecha 14 de diciembre de 1976, al Presidente de la Junta de Obras del Puerto de Bilbao con la petición literal "que se ponga a disposición de los representantes de dicha Asociación los expedientes de concesión o cualquier otra documentación que afecte al asunto", indicando en el cuerpo del escrito, que se refería a los terrenos, ribereños a la ría de Bilbao conocidos de tiempo como "Paseo de Churnua", enclavados en la Dársena Axpe (antiguo Municipio de Erandio) otorgados por Concesión Administrativa a la Sociedad Anónima Tomás Ruiz de Velasco deduciéndose, de los términos claros contenidos en la referida solicitud, que la petición de la actora es que se le de vista de tales expedientes a lo que se negó la Administración en los acuerdos impugnados, informándole que los citados expedientes habían sido sometidos en su día, a la preceptiva información pública y que en ellos había recaído ya resolución definitiva en las expresadas fechas, por lo que tratándose de expedientes que ya estaban terminados no podían intervenir por primera vez los no interesados que se habían personado durante su tramitación.
CONSIDERANDO: Que las razones o fundamentos consignados por el tribunal "a quo" en los Considerandos de la sentencia apelada para llegar a la estimación del recurso promovido por la citada Asociación de Vecinos de Erandio, anulando en el Fallo los acuerdos que denegaron la exhibición de dichos expedientes y el reconocimiento, a la actora, del derecho a acceder y examinar los tan repetidos expedientes administrativos de concesión de terrenos no pueden ser aceptados por esta Sala; porque con arreglo a la técnica de la Ley de Procedimiento Administrativo la legitimación para intervenir como interesado en: un procedimiento administrativo solo se reconoce, a los que ostentan derechos que reiteran directamente afectados por la decisión, y, a los portadores de intereses, legítimos, personales, y directos, pero, para que éstos segundos es decir, los titulares de intereses, la Ley les reconozca legitimación, o sea, el carácter de interesados legítimos, se requiere que se personasen en el procedimiento, antes de recaer, resolución definitiva; tanto del preámbulo de la propia Ley de Procedimiento Administrativo que explica con interpretación auténtica lo que el legislador ha querido como del contenido de sus preceptos, que señalan lo realmente quise manifiesta en forma clara e indubitada que las referencias que en los diversos capítulos de la Ley, se contienen en orden al "status" jurídico del administrado, se hacen contemplando su faceta de interesado en un procedimiento determinado, la condición de interesado legitimo en el procedimiento administrativo, lo que pudiera llamarse "interés legitimador" no la ostenta la colectividad de personas, sino que la Ley exige para tener tal carácter que se personen en el procedimiento antes de re caer resolucióndefinitiva, en la esfera administrativa el interés legitimador tiene, pues, carácter personal exige una participación activa o especial relación con el objeto de procedimiento, todos los derechos cuyo ejercicio la Ley de Procedimiento Administrativo reconoce a los interesados, ya se trate de personas individuales o grupos organizados, como son los derechos, de tomar vista y audiencia en expedientes ya instruidos solo se reconocen a los interesados que justifiquen su intervención activa en el mismo, lo contrario sería confundir la postura de interesado legitimo con la acción popular que no se establece ni en la Ley de Procedimiento Administrativo el procedimiento especial de otorgamiento de concesiones de bienes de por el Ministerio de Obras Públicas por lo que en el presente caso, al faltar este requisito, condición o presupuesto subjetivo de la relación sujeto objeto en que consiste la legitimación de los simples interesados en los procedimientos administrativos, puesto que la demandante ni promovió los expedientes concesionales de los referidos terrenos, ni se personó en los mismos antes de haber recaído resolución definitiva ni siquiera ésta le fue posteriormente notificada, por lo que a la vista de estos antecedentes es incuestionable que no reúne el carácter de ser interesado legitimo a los efectos contenidos en su escrito solicitud pidiendo que se ponga a su disposición los susodichos expedientes concesionales o facilite copia de los documentos que obren en los mismos, pues, de una coordenada contemplación de los artículos 23, 24, 62 y 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo la Asociación de Vecinos recurrente, no justificó ser titular de derechos subjetivos en relación al terreno de dominio público objeto de aquellas concesiones administrativas ue le permita fiscalizar la legalidad administrativa de aquellas concesiones, ni el simple interés que pueda presumirse tenga en mantener el llamado tiempo atrás Paseo de Churruca es un interés legitimador que le de el derecho a tomar vista de dichos expedientes por las razones que ya se dejan expuestas, de no haberse personado en el procedimiento antes de recaer resolución definitiva, mientras no se produzca una modificación legislativa, la legitimación por interés, está regulada en los procedimientos administrativos, por la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 , y, en el procedimiento contencioso-administrativo, por la Ley de esta jurisdicción, cuyo artículo 28-1 a) habilita para demandar la nulidad de un acto administrativo a los legitimados por simple interés directo, presumiendo, que según la doctrina jurisdiccional, que este interés existe cuando por la estimación de la pretensión del accionante éste obtenga un beneficio de mi beneficio deduciéndose, en consecuencia, que no se puede confundir la legitimación para intervenir en un recurso contencioso con la legitimación para intervenir en un procedimiento administrativo, la Asociación de Vecinos que promovió el expediente en que se dictaron los acuerdos recurridos está, pues, legitimada para la interposición del recurso contencioso a que esta apelación se refiere por ser manifiesto que, con relación a los actos recurridos, tiene la condición de interesado legítimo, pero, no lo está para pedir que se le de vista en aquellos anteriores procedimientos administrativos concesionales, ya que el derecho a pedir que se pongan a su disposición los expedientes de concesión de la zona descrita en la solicitud, es un derecho que la Ley de Procedimiento Administrativo solo reconoce a los interesados que se encuentren comprendí dos en alguno de los casos que contemplan los apartados a) b) c) del art. 23 y la tan repetida Asociación no justificó hallarse comprendida en ninguno de ellos.
CONSIDERANDO: Que si bien la sentencia apelada implícitamente reconoce que en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no existe un asidero seguro para la pretensión de quien, como la actora, no ha sido parte en aquellas expedientes concesionales que ya fueron resueltos por el correspondiente acto administrativo que les puso término y eran firmes por no reconocer Ley de Procedimiento Administrativo más que una publicidad limitada del procedimiento, pero, apoyándose en otros textos legales, que admiten con más amplitud el principio de publicidad en la actividad administrativa del Estado, los utiliza, como la propia sentencia manifiesta como "argumento definitivo", para estimar el recurso, dichos textos legales son el art. 105-b) de la reciente Constitución y el art. 12 de la Ley de Secretos Oficiales de 5 de Abril de 1968 , el primero de los cuales establece que la Ley, regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas, por lo que enciende el Tribunal "a quo" no estando comprendida la exhibición de los expedientes concesionales en los límites dicho precepto constitucional fija, procede dar a conocer el contenido de dichos expedientes a la actora, pero, tal argumentación no es compartida por esta Sala, porque sin desconocer el superior rango que dentro de la jerarquía normativa tienen los preceptos constitucionales, sin embargo, cuando éstos son declaratorios de principios básicos y la propia norma constitucional expresamente dispone que "una Ley regule" el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos indudablemente se está manifestando, por el propio legislador que para la aplicación de tal principio constitucional se requiere de preceptos complementarios que lo desarrollen y limiten, porque todas las normas declarativas de principios básicos precisan de una reglamentación complementaria, de desarrollo y aplicación concreta, de las que no cabe decir que por el hecho de que encaucen aquellos principios en aras de la convivencia general, las nieguen o sean contrarias a las normas jurídicas básicas recogidas en el texto constitucional sino que, por el contrario, las afirman al posibilitar su aplicación, como así sucede por ejemplo con la libertad de ir y venir por todo el territorio nacional, que precisa de un Código de 1a Circulación, que realmente limita dicha libertad, pero no está encontradicción con ella, sino que al contrario evita llegar a consecuencias absurdas y permite que la libertad de trasladarse de un lugar a otro pueda tener efectividad, de igual modo puede predicarse del principio de publicidad que consagra el art. 105 de la Constitución que exige de una Ley que lo regule, y, mientras ésta no se elabore y publique, no se puede situar a la Administración frente a una laguna legal, dará resolver la situaciones jurídicas que se produzcan, pues, la actividad administrativa, ha de estar en todo momento sometida al Ordenamiento Jurídico preestablecido, por lo que mientras esa Ley de desarrollo que enuncia el texto constitucional no exista, sigue siendo aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo, de 1958, de no estimarlo así se quebrantaban los principios funda mentales en todo estado de Derecho el de la certeza en Derecho y la Seguridad jurídica, por los que tanto el administrado como la Administración conocen la norma y pliegan a ella su conducta, el Estado, a través de la potestad legislativa de las Cortes, es el que dicta el Derecho, a la jurisdicción solo le corresponde aplicarlo al caso concreto y la formulación del Derecho por los tribunales y la Jurisprudencia no debe alcanzar hasta el extremo de sustituir los sistemas jurídicos establecidos por esto es muy peligroso el subjetivismo interpretativo se desborde la por la establecida sobre el principio de publicidad en los procedimientos administrativos nuestra ley Orgánica solo confiere a los Tribunales la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pero no hacer una modificación legislativa al socaire de una interpretación hecha al amparo de un principio constitucional que no deja a los Tribunales la facultad de desarrollarlo, sino que expresamente prescribe que sea una Ley la que lo regule, por lo que mientras esta Ley no se dicte, es claro que el ámbito o extensión que debe darse al principio de publicidad, tiene que ser el fijado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , sin que por tanto, se pueda reconocer a los administrados no legitimados en un procedimiento administrativo ya terminado el derecho de que se les de vista del mismo, finalmente, tampoco es válido apoyarse para el reconocimiento de la pretensión de la actora en la Ley de Secretos Oficiales ni en la Ley de Prensa, por la sencilla razón legal de ser "leyes especiales" reguladoras de materias específicas ninguna de las dos fueron dictadas para desarrollar la Ley de Procedimiento Administrativo, que es ley General, para que los preceptos de ésta puedan estimarse derogados o abrogados por una ley especial posterior era, preciso una expresa y viñatera derogación, la simple regulación o modificación del principio de publicidad establecidos en la Ley especial, no implica la abolición de las leyes y disposiciones generales, procediendo por todo lo que se deja expuesto, estimar el presente recurso de apelación; sin que sean de apreciar motivos para hacer una especial imposición de costas en ninguna de las instancias.
Que se estima el recurso de apelación interpuesto del ABOGADO contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo de Vizcaya con Sede en Bilbao, de fecha 30 de Enero de 1979 dictada en el recurso nº 157/78 de su registro, cuya sentencia revocamos y dejamos sin efecto y declaran como declaramos la admisibilidad del recurso interpuesto por la representación de la Asociación de Vecinos de Erandio contra contra la resolución del Ministerio de Obras Publicas de 4 de Marzo de 1978 confirmatoria de los acuerdos de la Junta del Puerto y Ría de Bilbao de 14 de Diciembre de 1976 y 15 de Enero de 1977, debemos desestimar como desestimamos dicho recurso confirmando íntegramente las resoluciones recurridas, sin hacer especial condena de las costas en ninguna de las dos instancias.
A S I por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos mandamos y firmamos. Interlineado "no" "que" Vale.
PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Excmo. Sr. D. FERNANDO ROLDAN MARTÍNEZ, estando constituida la Sala y en audiencia pública de lo que como Secretario de la misma certifico.-Madrid a 16 de Octubre de 1979
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