STS, 27 de Octubre de 1978

PonenteJAIME RODRIGUEZ HERMIDA
ECLIES:TS:1978:2211
Fecha de Resolución27 de Octubre de 1978
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Presidente

D. Francisco Pera Verdaguer

Magistrados:

D. Isidro Pérez Frade

D. Fernando Roldán Martínez

D. José Luis Ruiz Sánchez

D. Jaime Rodríguez Hermida

En Madrid, a 27 de octubre de 1978;

En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación pende ante esta Sala, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración Pública, contra la sentencia dictada con fecha 15 de octubre de 1977, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla , en el recurso nº 641/76, sobre imposición de multa por infracción del Reglamento de Ordenación de Transportes, efectuado con el vehículo SS- 0086-C; apareciendo como parte apelada la Entidad "DÍAZ QUIROS, S.A.", representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Dirección General de Transportes Terrestres, dictó acuerdo en 31 de julio de 1976, resolutorio de alzada promovida por la representación de la Entidad "Díaz Quirós, S.A.", contra acuerdo del Gobierno Civil de la Provincia de Sevilla de 21 de marzo de 1974, que impuso una multa a la citada entidad por infracción del Reglamentó de Ordenación de Transportes, efectuada con el vehículoSS-0086/C.

RESULTANDO: Que contra las referidas resoluciones de 21 de marzo de 1974 del Gobierno Civil de la Provincia de Sevilla y 31 de julio de 1976 de la Subdirección General de Transportes Terrestres, la representación procesal de la Entidad "Díaz Quirós, S.A.", interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Sevilla, la que, previos los demás trámites procesales de rigor, dictó sentencia con fecha 15 de octubre de 1977 , que contiene la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Miguel Onorato Gordillo en nombre y representación de la Entidad "Díaz Quirós, S.A." contra resoluciones de 21 de marzo de 1974 del Gobierno Civil de esta Provincia y 31 de julio de 1976 de la Subdirección General de Transportes Terrestres, éste resolviendo la alzada, debemos declarar y declaramos nula esta última y debemos ordenar y ordenamos que se reponga lo actuado al momento de resolución del recurso de alzada interpuesto, que una vez admitido deberá ser resuelto en cuanto a la cuestión de fondo planteada; sin costas."

RESULTANDO: Que la anterior sentencia contiene los siguientes Considerandos: Que mediante acto administrativo de la Subdirección General de Transportes Terrestres de 31 de julio de 1976, se declaró inadmisible la alzada promovida por la Entidad recurrente de conformidad con lo dispuesto en los arts. 97, 114 y 115 del Reglamento de Ordenación de los Transportes por Carretera, Decreto de 9 de diciembre de 1949, que fue recurrida ante la Dirección General de Transportes terrestres, de acuerdo con lo preceptuado por el art. 1 de la Ley de 30 de julio de 1959 y 4 y 8 del Decreto de 21 de julio de 1966 , siendo confirmada por resolución del Subdirector General de Transportes Terrestres, que lo hizo por delegación y en base a que no se justificó la constitución previa del depósito exigido por Las disposiciones aplicables, La infracción que se mencionaba era la de realizar un transporte de viajeros desde Sevilla a Gerona careciendo de la tarjeta de transporte.- Considerando: Que el tema que plantea el recurso no es otro que el del previo pago de las multas "solve et repete", en vía administrativa como carga previa para poder recurrir, problema este que recientemente ha ocupado la atención de la doctrina más moderna de la ciencia administrativa, que no ha dudado en calificarlo de "brutal privilegio de nuestra Administración". Este privilegio administrativo ha venido siendo aplicado no solo al pago de los tributos, si bien la Ley General Tributaria de 28 de diciembre de 1963 no lo impone por la que habrá de estarse a la Ley del Tributo en concreto, sino también a otros aspectos de transcendente importancia para la Hacienda Pública como las multas pese a que respecto de este punto y en lo referente a las Haciendas Locales tampoco lo recoge la Ley de Régimen Local, sino el articulo 323 del Reglamento de 17 de mayo de 1952 para Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. En lo referente a las multas o sanciones pecuniarias son diversos los sectores en que se ha impuesto tal requisito habilitante para recurrir en vía administrativa y así pueden citarse entre otros casos el del artículo 457 del reglamento de Montes, decreto de 22 de febrero de 1962, el Decreto de 2 de junio de 1960 sobre sanciones por infracción de la legislación laboral, artículos 3 y 2 de la Orden de 22 de octubre de 1952 modificada por la de 29 de noviembre de 1956, sobre sanciones en materia de prensa y 214 de la Ley de Orden Público de 30 de junio de 1959 ; donde se exige el depósito de un tercio de la multa salvo supuestos de notoria insolvencia, entre otros; pero es que además ciñéndonos al caso que nos ocupa el art. 116 del de Transportes Terrestres no sólo impone el previo depósito del importe de la multa sino que va más allá y dispone que dicho importe se incremente en un veinte por ciento, exceso que se considerará aumento de la sanción para el caso de que se desestima el recurso y se aprecie que hubo temeridad o mala fe en quien interpuso el mismo. En este mismo criterio abundan el articulo antes citado del Reglamentó de Montes y el Decreto sobre infracciones de Leyes laborales. La incongruencia de tales disposiciones es evidente porque si la Ley de Procedimiento Administrativo supuso, como se ha reconocido unánimemente, el deseo plasmado en norma legal de la Administración del Estado o de la Administración Pública en el amplio contenido que expuso el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa , de que la actuación administrativa se desarrollase con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia articulo 29 y de forma que las relaciones entre los administrados y la Administración transitasen a través de principios como el de buena fe, facilitando por diversos medios la colaboración entre ambas partes, todo ello se contradice con las trabas y barreras a la libre interposición de los recursos que evidentemente suponen norma! o preceptos como los que se transcribieron. En lo relativo en concepto al veinte por ciento sobre el importe de las multas hay que convenir que tal precepto que podía tener una justificación desde el punto de vista del recurso contencioso para el caso de una posible condena en costas, carece de ella en el supuesto de un recurso en vía administrativa, donde el principio general debe ser precisamente el de evitar todo tipo de obstáculos para recurrir sobre todo cuando la Administración goza del privilegio de la ejecutoridad del acto y cuando una disposición excepcional, para castigar a recurrentes temerarios como la referida, se impone como condición sine qua non a la inmensa mayoría de los recurrentes de buena fe. De aquí que normas como la presente se hayan calificado no solo de ilegal es sino de anticonstitucionales incluso. Considerando: Que la regla solve et repete ha sido sometida a una eficaz revisión por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que la ha configurado dentro de sus precios ynaturales términos. El artículo 6.º de la Ley primitiva de lo contencioso fue siempre interpretado por la Jurisprudencia restrictivamente, y lo mismo sucedió con el 57 apartado c) de la vigente sobre todo a partir de sentencias como la de 12 de febrero de 1972 que lo calificó de norma en blanco y la de 12 de mayo de 1973 que afirmó que era una norma de reenvió; esta línea de interpretación progresiva obtuvo un respaldo legal en virtud de la concreción que impuso el apartado 4 del art. 132 de la Ley al ser reformado por Ley de 17 de marzo de 1973 al establecer ya, que el requisito de previo pago había de venir impuesto precisamente por una norma con categoría de Ley, como eran entre otros supuestos los recogidos en los arts. 87.2 de la Ley de Montes, de 8 de junio de 1958, 414 de la Ley de Orden Público con las precisiones que antes se hicieron, y 37 de la Ley de Viviendas de Protección Oficial , lo que dio lugar a una línea jurisprudencial iniciada en la Sentencia de 14 de junio de 1973 y seguida en las de 27 y 30 de igual mes y año y 6 de julio siguiente. Por tanto hoy ya se doctrina legal del Tribunal Supremo la de que el previo pago para recurrir en los supuestos de Multas habrá de venir impuesto por una norma con categoría de Ley General y no por cualquier otra norma de rango inferior.- Considerando: Que el artículo 116 del Reglamento de Transportes Terrestres fue modificado como antes se dijo por la Ley de 30 de julio de 1959 artículo 1 y artículo 4 del Decreto de 21 de julio de 1960 , preceptos en virtud de los cuales se transfirió la competencia de las Jefaturas de Obras Públicas en materia de sanciones a los Gobernadores Civiles y el artículo 8 del Decreto a que se ha hecho mención, ordenó que los recursos de alzada se regulasen por las normas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo. En razón a tal transferencia de competencias y asimilación de trámites hay que entender que el previo pago que establecía el precepto reformado quedó sin efecto, porque la Ley de 17 de julio 1958 en los artículos 122 a 125 que dedica el recurso de alzada y no lo recoge y en pervivencia no procede fundarse en la cláusula general que establece el apartado e) del número 1 del articulo 114 de la propia Ley donde se regulan con carácter igualmente general los requisitos que deberá contener el escrito de interposición de todo recurso, el decir "las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones especiales", porque el deseo del legislador fue lograr la necesaria identidad del recurso de alzada establecido por el Reglamento, con lo dispuesto por la Ley, de cuyo procedimiento si se estudia el art. 116 controvertido, no le separaba otra cosa que esa anómala norma de previo depósito.- CONSIDERANDO: Que hubiera sido de todo punto importante y conveniente el que en la Ley de Procedimiento Administrativo, o en la revisión trienal única realizada en 1963, con olvido de lo dispuesto en la disposición final quinta del propio texto legal, se hubiese consignado o recogido algún precepto clero que condenase de modo expreso al solve et repete en vía administrativa pero no existiendo el mismo hay sin duda que aplicar la interpretación jurisprudencial anteriormente indicada en razón a la correcta hermenéutica que impone el articulo 57 apartado e) en relación con el 132.4 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 , de forma que la regla será solo impuesta en los supuestos en que lo regia era una norma con categoría de la Ley formal y no estableciendo nada sobre el particular la Ley de 27 de diciembre de 1947 sobre ordenación de los transportes mecánicos por carretera, había que convenir que lo dispuesto por el Reglamento que la desarrolla resulta ilegal, razón por la cual lo resuelto por la Subdirección General de Transportes por Carretera debe declararla nula y por tanto, reponerse actuaciones al momento procesal oportuno para que admitiéndose el recurso resuelva sobre el fondo del mismo, criterio éste que fue ya mantenido y sustentado en un supuesto idéntico por el Tribunal Supremo en sentencia de 14 de abril de 1972.- Considerando: Que no procede hacer expresa condena en costas al no concurrir los requisitos de temeridad ni mala fe a que se refiere el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .

RESULTANDO Que contra la anterior sentencia el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración Pública, interpuso en tiempo y forma, recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, recibidos los autos y antecedentes en esta Sala, se personaron para hacer uso de sus derechos, el Abogado del Estado en la representación que le es propia, sosteniendo la apelación por el mismo promovida, a titulo de apelante, y el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación que le es propia, sosteniendo la apelación por el mismo promovida, a titulo de apelante, y el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Entidad "Díaz Quirós, S.A.", en calidad de apelado; y acordado por la Sala la sustanciación del recurso por el trámite de alegaciones escritas, se formularon éstas por las partes en el sentido de pedir el apelante la revocación de la sentencia que apela, y el apelado su confirmación; después de todo lo cual, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 24 de octubre de 1978, a las 10,45 horas, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Exorno. Sr. Magistrado D. Jaime Rodríguez Hermida.

VISTOS los arts. 1, 28, 37, 52, 57, 58, 80 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956; el Reglamento de Ordenación de Transportes por Carretera de 9 de diciembre de 1949; la Ley de 30 de julio de 1959; el Decreto de 21 de julio de 1966 , y demás de general aplicación.

Aceptando los Considerandos de la sentencia apelada.

CONSIDERANDOCONSIDERANDO: Que, prescindiendo de cualquier exégesis y estudio histórico del problema, por cierto, muy bien tratado en la sentencia apelada, lo cierto es que el mandato estereotipado en el art. 116 del Reglamento de 9 de diciembre de 1949 , ha sido modificado por lo que al respecto sustentan la Ley de 30 de julio de 1959 y el Decreto de 21 de julio de 1960 , por cuyos preceptos, se transfirió la competencia de la Jefatura de Obras Públicas en materia de sanciones a los Gobernadores Civiles, ordenando el art. 8º del calendado Decreto que los recursos de alzada se regulasen por las normas establecidas al efecto de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, trasferencia de competencia y equiparación de trámites que implica que el previo pago establecido por el citado articulo 116 del Reglamento de 1949 quedara sin efecto, en cuanto que los artículos que se dedican al re curso de alzada en la Ley Procedimental, 122 a 125, no recogen ese previo pago, previo pago que iba en contra las normas cardinales de la referida Ley de Procedimiento Administrativo rapidez, economía y eficacia, por otro lado, viejo resabio dé los privilegios exorbitantes de una antigua administración, que solo puede obligar y erigirse en la medida y cuantía que l o imponga una Ley, por todo lo cual, al no haber disposición de tal rango en la materia que nos ocupa, la referida obligación cae por su base y en tal sentido, al manifestarlo así la sentencia apelada, comporta su confirmación, así como el de todos sus pronunciamientos.

CONSIDERANDO: Que, en cuanto a costas, no hay méritos suficientes a efectos de su imposición expresa a ninguna de las partes litigantes.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos de desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla, de fecha 15 de octubre de 1977 , la cual confirmamos íntegramente, todo ello sin la expresa condena en costas de esta apelación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado, e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jaime Rodríguez Hermida, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala 3ª de lo que como Secretario de la misma certifico. Madrid, a 27 de octubre de 1978- José Recio.- Rubricado.

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