STS, 10 de Junio de 2009

PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 2956/1995, promovido por D. Juan María , y por CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES SAN MIGUEL, S. L., MIL PALMERAS, S.

1. y TORRE BRISON, S. A. y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre sanciones por infracciones urbanísticas.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de julio de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Juan María , CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES SAN MIGUEL, S.L, MIL PALMERAS, S.A y TORRE BRISON, S.A contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 3 de marzo de 1995 por la que se impone a la entidad mercantil TORRE BRISON, S.A, en concepto de promotora, una sanción de multa por importe de 37.337.586 pts, y a D. Luis Manuel , en concepto de técnico director, y a la mercantil CONSTRUCCIONES SAN MIGUEL, S.L, como empresario constructor, una sanción de multa, a cada uno de ellos, por importe de 24.891.724 pts, por la comisión de una infracción urbanística consistente en la ejecución de las obras de construcción de ocho bloques de apartamentos (denominados bloques I, II, III, IV, VI, VII; VIII y IX) para 520 viviendas, no amparadas por licencia de obras u orden de ejecución que legitimase su realización, ni autorización de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, llevadas a cabo sobre suelo no urbanizable en la primera línea de la playa de Torre Horadada del municipio del Pilar de La Horadada (Alicante), y contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 3 de marzo de 1995 por la que se impone a la entidad mercantil MIL PALMERAS, S.A (MILPASA), en concepto de promotora, una sanción de multa por importe de 20.732.608 pts, y a D. Luis Manuel , en concepto de técnico director, y a la mercantil CONSTRUCCIONES SAN MIGUEL, S.L, como empresarioconstructor, una sanción de multa, a cada uno de ellos, por importe de 13.821.739 pts, por la comisión de una infracción urbanística consistente en la ejecución de las obras de construcción de cuatro bloques de apartamentos (denominados bloques II, III, IV, y V) para 177 viviendas, no amparadas por licencia de obras u orden de ejecución que legitimase su realización, ni autorización de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, llevadas a cabo sobre suelo no urbanizable en la primera línea de la playa de Mil Palmeras del municipio del Pilar de La Horadada (Alicante), que anulamos dichos actos por ser contrarios a Derecho, dejándolos sin efecto; sin imposición de costas.

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la GENERALIDAD VALENCIANA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de diciembre de 2004 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la GENERALIDAD VALENCIANA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 9 de mayo de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo que consideró oportuno y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "con estimación del recurso declare haber lugar al recurso de casación y en consecuencia revoque y deje sin efecto la Sentencia nº 684, de 2004, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y en consecuencia desestimar el recurso contencioso administrativo 2956/95 declarando la conformidad a Derecho de la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 3 de marzo de 2005 que impuso a la mercantil Torre Brison, S. A., en concepto de promotora una sanción de multa por importe de 37.337.586 ptas.".

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de abril de 2006, ordenándose también, por providencia de 22 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la entidad TORRE BRISON, S. A., en escrito presentado en fecha 19 de septiembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se acordara "confirmar dicha Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con lo que en costas proceda".

SEXTO .- Por providencia de fecha 30 de marzo de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de mayo de 2009, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 30 de julio de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 2956/1995, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Juan María y las entidades CONSTRUCCIONES Y PROMOCIONES SAN MIGUEL, S. L., MIL PALMERAS, S. A. y TORRE BRISON, S. A. , contra dos Resoluciones del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la COMUNIDAD VALENCIANA , ambas de fecha 3 de marzo de 1995, por las que fueron impuestas a los recurrentes diferentes sanciones por construcción de viviendas no amparadas en licencias.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo fundamentándose para ello, en lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, contenida en su Fundamento Jurídico Segundo:

"Los recurrentes alegan que ha tenido lugar la caducidad de los procedimientos sancionadores en los que han recaído las resoluciones impugnadas.

El art. 43.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece que "cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento".

Tal precepto debe interpretarse, de acuerdo con el carácter y efectos del instituto de la caducidad, en el sentido de que vencido el plazo en que debió ser dictada la resolución, se produce la caducidad, y la Administración en el plazo de treinta días, procederá al archivo de las actuaciones, pues de lo contrario, se produciría una ampliación del plazo para resolver, en este caso, treinta días, no querido por la Ley.

El art. 20.6 del Real Decreto 1398/1993 , de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, dispone que "si no hubiere recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los arts. 5 y 7 , se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ". Tal precepto reglamentario, establece el plazo que tiene la Administración para dictar la resolución sancionadora desde que inició el procedimiento (seis meses); y de conformidad con el art. 43.4 de la Ley 30/92 , vencido ese plazo, se produce la caducidad; y la Administración en el plazo de treinta días debe proceder al archivo de las actuaciones.

No obsta a lo anterior el que el mencionado precepto reglamentario diga "...se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el art. 43.4 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas , y del Procedimiento Administrativo Común", pues tal contenido es contrario al artículo 43.4 de la Ley , en el sentido expresado anteriormente, en cuanto el Reglamento amplía el plazo de caducidad previsto en la Ley.

En el supuesto de autos los expedientes sancionadores fueron iniciados por resoluciones del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 27 de julio de 1994 y las resoluciones finales de los expedientes fueron dictadas el 3 de marzo de 1995, es decir, transcurrido en exceso el plazo de seis meses previsto en el art. 20.6 del RD 1398/93, de 4 de agosto , antes citado, y por tanto los procedimientos se hallaban caducados cuando se dictaron las resoluciones que ponían fin a tales procedimientos".

TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la recurrente GENERALIDAD VALENCIANA

recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

(El recurso de casación fue admitido exclusivamente en relación con la Resolución de 3 de marzo de 1995 del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la COMUNIDAD VALENCIANA por la que fue impuesta a la entidad mercantil TORRE BRISON, S. A., como promotora, y D. Juan María , como técnico director, la sanción de multa por importe de 37.337.586 pesetas, mas no en relación con la otra sanción impuesta en la misma Resolución a la entidad CONSTRUCCIONES SAN MIGUEL, S. L.; ni en relación con la otra Resolución, de la misma fecha y procedencia, en la que fueron sancionados la entidad MILPALMERAS, S. A., D. Juan María , y la entidad CONSTRUCCIONES SAN MIGUEL, S. L., debido a la insuficiencia de cuantía para la admisión del recurso de casación en relación con las mismas).

En el primer motivo la recurrente alega la vulneración del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su inicial redacción, así como del artículo 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RPS), aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , al haber apreciado la sentencia de instancia la caducidad de los expedientes sancionadores que fue alegada, por primera vez, en el Escrito de Conclusiones.

(En su redacción original, que es la que en el supuesto resulta de aplicación, el artículo 43.4 de la citada LRJP , señalaba:

"Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, en los que se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver el procedimiento".Por su parte el artículo 20.6 del RPS dispone:

"Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la iniciación, teniendo en cuenta las posibles interrupciones de su cómputo por causas imputables a los interesados o por la suspensión del procedimiento a que se refieren los artículos 5 y 7 , se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones". )

Considera la Administración recurrente que, en el supuesto de autos, el Expediente sancionador fue incoado en fecha de 27 de julio de 1994, por lo que los seis meses vencerían el 27 de enero de 1995, y, añadiendo, desde dicha fecha, los 30 días hábiles, a los que se refiere el citado artículo 43.4, el plazo de caducidad no se produciría hasta el día 6 de marzo de 1995 . Por ello, producida la Resolución sancionadora en fecha de 3 de marzo de 1995, la caducidad del procedimiento no se habría producido.

El motivo, sin embargo, no puede prosperar:

1. En el terreno de lo fáctico, el vencimiento de los 30 días hábiles a los que se refiere el citado artículo 43.4, no se produciría el día 6 de marzo, sino el 3 anterior, fecha en la que ---efectivamente--- fue dictada la Resolución sancionadora impugnada en la instancia.

2. No obstante ello, dicho plazo ---el de la fecha de la Resolución--- no sería (aun antes de la reforma llevada a cabo en la LRJPA por la Ley 4/1999, de 13 de enero ) el que habría de tomarse en consideración a los efectos de entenderse producida la interrupción del ---supuesto, por lo que veremos---plazo de caducidad; la fecha determinante de la interrupción sería la fecha de la notificación de la Resolución sancionadora, que no tuvo lugar hasta el día 23 de abril de 1995.

3. Pero es que, incluso, la interpretación que se realiza por la recurrente no resulta de recibo; esto es, entender que el citado artículo 43.4 añade, al plazo de seis meses, otro de 30 días hábiles, y que la fecha resultante de la suma de ambos sería la determinante de la caducidad, no se ajusta ni a la letra ni al espíritu del precepto en cuestión. Por ministerio de la ley, la caducidad de este tipo de procedimientos (esto es, de los "procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos" ) , se entenderá producida por el simple transcurso del plazo de seis meses ( "se entenderán caducados", dice de forma expresiva el precepto). Cuestión distinta es la relativa a la declaración de tal caducidad y el consiguiente, y material, "archivo de las actuaciones" administrativas desarrolladas, ya que, según el mismo precepto continúa señalando, tal declaración se producirá "a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada".

4. A ello no se opone la redacción dada al artículo 20.6 del RPS ya que, cuando en el mismo se hace referencia a que "transcurridos seis meses desde la iniciación, ... se iniciará el cómputo del plazo de caducidad establecido en el artículo 43.4 ", debe entenderse ---interpretando el precepto reglamentario de conformidad con el legal--- que se inicia el plazo de 30 días (por ello se requiere que sean hábiles) para que la Administración materialice la caducidad producida por ministerio de la ley; esto es, para que se proceda a emitir una declaración de caducidad así como a archivar las actuaciones. Interpretación que conecta con el párrafo segundo del citado artículo 20.6 del RPS . Que dispone que "transcurrido el plazo de caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones".

CUARTO .- En el segundo motivo la Administración recurrente (también por la vía del artículo 88.1.d de la LRJCA ) considera vulnerado el artículo 65.1 de la misma LRJCA , que dispone que "En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en el escrito de demanda y contestación", que ha sido lo acontecido en el supuesto de autos.

Tampoco este motivo puede prosperar.

La referencia a la caducidad ya se contenía en el Cuarto Otrosí del escrito de demanda, pero es que, aun siendo cierta la doctrina preclusiva que la recurrente plantea en relación con el precepto mencionado, sin embargo, también es cierto que la misma debe modularse en supuestos como el de autos en los que---con evidente apoyo en el principio constitucional de seguridad jurídica--- se está en presencia de instituciones ---como la caducidad--- que pueden y deben ser apreciadas incluso de oficio.

QUINTO . Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar por mitad a las partes recurrentes en las costas del mismo (artículo 139 de la LRJCA , con la limitación, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la LRJCA .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 590/2005, interpuestos por la GENERALIDAD VALENCIANA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha de 30 de julio de 2004, en su recurso contencioso-administrativo número 2956/1995, la cual, en consecuencia, confirmamos.

2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.