STS, 24 de Junio de 2009

PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 2761/2003 interpuesto por la sociedad "3491 MA S.L.", contra la Sentencia de 16 de diciembre de 2004, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Castilla y León, sede en Valladolid, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto de la Consejería de Medio Ambiente nº 114/2003, de 2 de octubre por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Águila Imperial Ibérica y se dictan normas para su protección en la Comunidad de Castilla y León.

SEGUNDO .- La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 16 de diciembre de 2004 , cuyo fallo es el siguiente:

> .

TERCERO.- Contra la indicada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, con la invocación de dos motivos invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .CUARTO .- Mediante Auto de esta Sala (Sección Primera) de 28 de septiembre de 2006 se acordó declarar la admisión del recurso de casación interpuesto, respecto de la causa de inadmisión opuesta por la Administración recurrida en su escrito de personación, relativa a la falta de justificación en el escrito de preparación de las normas de derecho estatal o comunitario europeo que fueron relevantes para la resolución del recurso, como establecen los artículos 86.4, en relación con el 89.2 , de la LJCA.

QUINTO.- Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2007 la Administración recurrida se opuso al recurso de casación solicitando la desestimación del mismo.

SEXTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 23 de junio de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

PRIMERO.- La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo nº 2761/2003 interpuesto por la sociedad "3491 MA S.L.", contra la Sentencia de 16 de diciembre de 2004, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Castilla y León, sede en Valladolid, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto de la Consejería de Medio Ambiente nº 114/2003, de 2 de octubre , por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Águila Imperial Ibérica y se dictan normas para su protección en la Comunidad de Castilla y León.

El citado Plan de recuperación incluye a la finca rústica de la recurrente, finca Santa Leonor, sita en el término municipal de Cebreros (Ávila).

La razón por la que la sentencia que se recurre desestima el recurso contencioso administrativo es porque considera, según se contiene en el fundamento de derecho segundo, respecto de la infracción del artículo 33 de la CE , que >.

Añadiendo respecto de la infracción del derecho a la igualdad, en el fundamento de derecho cuarto, que >.

SEGUNDO .- El recurso de casación se construye sobre dos motivos que se invocan al amparo del motivo previsto en el apartado d) del artículo 88.1 de la LCJA .

En el primero, se atribuye a la sentencia recurrida la infracción del artículo 33 de la CE , en relación con los artículos 9, 25, 48 y 51 de la Ley de Expropiación Forzosa , artículo 10.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, Flora y Fauna silvestre y 348, 349, 350 y siguientes del Código Civil. Se considera que se ha vulnerado su derecho de propiedad al no indemnizarse por las limitaciones que comporta la aprobación del Decreto impugnado para la recurrente.En el segundo motivo se reprocha a la sentencia que se impugna la vulneración del artículo 14, en relación con el 24.1, de la CE , pues no se ha utilizado ningún criterio técnico válido para justificar la inclusión de los terrenos de la recurrente en las áreas de protección.

Por su parte, la Comunidad Autónoma recurrida considera que no se ha infringido el derecho de propiedad de la recurrente y que no ha tenido lugar una expropiación de derechos, como sucede con los planes de recuperación de especies en peligro de extinción. Tampoco, por otra parte, puede prosperar el segundo motivo pues está justificada la inclusión de los terrenos de la recurrente en las zonas de protección.

TERCERO.- Resulta oportuno hacer una consideración preliminar sobre el orden que seguiremos en el análisis de los motivos de casación esgrimidos por la recurrente. Consideramos que ha de examinarse en primer lugar el segundo motivo, pues el mismo hace referencia a la justificación de la inclusión de los terrenos de la recurrente en el área de protección establecida en el Decreto impugnado en la instancia, y el segundo , por su parte, se refiere a la falta de indemnización ya que verdaderamente, según invoca la recurrente, se trata de una expropiación. Y decimos esto porque resulta preferente analizar las infracciones normativas relacionadas con la cuestión de si los terrenos debieron o no incluirse en la protección fijada en el Decreto 114/2003 , pues solo si esto es así, es decir, si respecto de la inclusión no concurre ninguna vulneración normativa atribuible a la sentencia impugnada, procederá abordar las infracciones relacionadas con el instituto expropiatorio, esto es, si de la inclusión y sus consecuencias se deriva derecho a indemnización.

Comenzando, por tanto, por el segundo motivo de casación invocado, en el mismo se reprocha a la sentencia que se impugna la vulneración del artículo 14, en relación con el 24.1, de la CE , toda vez --se sostiene-- que no se ha aplicado ningún criterio técnico adecuado para justificar la inclusión de los terrenos de la recurrente en las áreas de protección.

En el desarrollo de este motivo después de transcribir el contenido de los artículos 14 y 24.1 de la CE , se aduce que la falta de utilización de un parámetro técnico comporta la infracción del derecho a la igualdad, pues la actuación de la Administración ha sido arbitraria. Se cuestiona, en general, la delimitación de las áreas a tenor del contenido del expediente administrativo, y, en particular, la inclusión de la finca rústica del recurrente en el área de protección "ZEPA Pinares del Bajo Alberche". Y, en fin, se alega la ausencia o insuficiencia de la prueba que justifique la delimitación del área de protección, por lo que se ha incurrido en arbitrariedad y produce indefensión a la recurrente.

El principio de igualdad prohibe, respecto de los supuestos de hecho en una regulación determinada, conferir un trato diferente a aquellos que se encuentran en la misma situación. De modo que no puede otorgarse relevancia jurídica a circunstancias que no guarden relación alguna con el sentido de la regulación, so capa de incurrir en arbitrariedad y por ello en una discriminación proscrita por nuestro ordenamiento jurídico. Para determinar la relevancia jurídica de las distintas circunstancias resulta esencial, por tanto, aportar un término adecuado de comparación.

Dicho en los términos que expresa el Tribunal Constitucional > (STC 84/2008, de 21 de julio ).

La infracción de la igualdad que se invoca no se ha infringido y ello no solo, como señala la sentencia impugnada, porque no se aporte un término adecuado de comparación, que también, pues no se proporciona ningún supuesto que nos permita contrastar si entre el caso examinado y el que se trae a colación existe una diferencia legítimamente relevante a los efectos de establecer una diferencia de trato; sino también porque la falta de justificación en la que se insiste en el desarrollo del motivo no puede configurar la infracción invocada, toda vez que la delimitación de la zona de protección se ha realizado "en base a los estudios de control de la nidificación y seguimiento de la especia que se vienen desarrollando de forma ininterrumpida por la Consejería desde 1989", según consta en el informe de la Sección de Espacios Naturales y Especies Protegidas de Ávila sobre la justificación de la delimitación del área crítica para al águila imperial ibérica. En este informe, y sin que entremos en valoración alguna sino en la simple constatación de su existencia y contenido, se refleja la presencia y reproducción de dos parejas de águila imperial ibérica en el periodo 1989-2004, con determinación de sus coordenadas exactas. Se compruebaque en 1997 tuvo lugar la reproducción de una pareja en la finca Santa Leonor en el paraje "Los Majadales de Cabeza Usera", siendo a partir de 1998 que la pareja ha nidificado en la Comunidad de Madrid a 500 metros del límite de la finca, por lo que se trata de un área que participa de un uso intenso de dicha pareja de águilas imperiales ibéricas. Concluyendo el expresado informe que "creemos suficientemente justificada la inclusión de esta zona como área crítica para la especie, pues reúne unas condiciones idóneas como hábitat de reproducción y alimentación para la especie, siendo su presencia habitual en estos parajes".

Por tanto, la infracción del artículo 14 de la CE que se aduce en este motivo no concurre, de un lado, porque la inclusión de la finca del recurrente no se encuentra ayuna de justificación a tenor del informe transcrito, ni, en consecuencia, la conducta de la Administración en este punto puede ser tildada de discriminatoria por arbitraria. Y, de otro, porque tampoco se pone de relieve ningún término de comparación apropiado --expresando las circunstancias legítimamente relevantes en que coinciden o difieren la finca incluida y otras de la zona-- que hubiera permitido comparar si la inclusión de todo o parte de la finca del recurrente en el área de protección ha sido caprichosa o errónea, y en todo caso, arbitraria.

Por otro lado, la infracción del artículo 24.1 de la CE , también alegada, no se justifica suficientemente en el desarrollo de este segundo motivo de casación, pues no se señala por qué ha sido vulnerada la tutela judicial efectiva en este caso, cuando no se invoca ninguna traba u obstáculo del procedimiento administrativo que le haya impedido acudir a los jueces y tribunales impetrando su tutela judicial, ni se relata tampoco ninguna circunstancia acaecida en la vía jurisdiccional que fuera lesiva para la efectividad de la tutela judicial. Tan solo se hace una referencia genérica final a la indefensión que le produce la conducta arbitraria de la Administración por falta de prueba o justificación en la delimitación de las áreas de protección, que como hemos señalado en este fundamento, no puede ser apreciada por esta Sala por las razones antes expuestas.

CUARTO .- Por lo demás, debemos señalar que el contenido de este segundo motivo y en parte el primero que veremos en el siguiente fundamento, no resulta ajeno a la valoración de la prueba cuya revisión se encuentra proscrita en casación. Concretamente se pretende, al socaire de las infracciones denunciadas, alterar la apreciación de la prueba de la Sala de instancia, respecto del informe en el que se sustenta el plan de recuperación impugnado y del informe aportado por la recurrente con su escrito de demanda.

Pues bien, los hechos de los que parte la Sentencia recurrida, que no tiene dudas sobre la delimitación de la zona de protección, tras la valoración de la prueba, que no pueden ser alterados en casación. Así es, la naturaleza de la casación como recurso extraordinario tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal "a quo" en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que aquí interesa, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. De modo que cualquier alegación, por tanto, referida a una desacertada apreciación de la prueba, debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidir el proceso, corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantado o sustituido, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no ha sido recogido, como motivo de casación, en el orden contenciosoadministrativo.

No obstante, el acceso de las cuestiones relacionadas con la prueba podrían ser revisadas en casación únicamente por los medios que ha ido declarando la jurisprudencia de esta Sala, tales como la denuncia de la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba; de la infracción de las normas sobre la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica; cuando la valoración ha sido arbitraria o irrazonable; respecto de los errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones; y, en fin, mediante la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia, lo que no se invoca en el caso ahora enjuiciado, salvo en el punto relativo a la arbitrariedad, que ya vimos en el caso examinado, si bien se refería a la arbitrariedad de la Administración, que no de la Sala de instancia al valorar la prueba.

QUINTO .- El primer motivo de casación, que abordamos en segundo lugar, atribuye a la sentencia recurrida la infracción del artículo 33 de la CE , en relación con los artículos 9, 25, 48 y 51 de la Ley de Expropiación Forzosa , artículo 10.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, Flora y Fauna silvestre y 348, 349, 350 y siguientes del Código Civil.

Se sostiene, en el desarrollo de este motivo, que se ha vulnerado su derecho de propiedad al no tramitarse un procedimiento de expropiación, y al no indemnizarse por las limitaciones que comporta la aprobación del Decreto impugnado para la recurrente. Se hace, además, una extensa transcripción de laSTC 166/1986, de 19 de diciembre , se combate la valoración de la prueba, y se señala que no existe una relación entre la "causa petendi" y la determinación de los bienes y derechos que son objeto de la expropiación.

El Decreto impugnado en la instancia --Decreto 114/2003, de 2 de octubre , por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Águila Imperial Ibérica y se dictan medidas para su protección en la Comunidad de Castilla y León-- se dicta al amparo de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales, Flora y Fauna silvestre, a la sazón aplicable y ahora derogada por la disposición derogatoria 1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Pues bien, el artículo 31.2 de la expresada Ley 4/1989 establece los Planes de Recuperación como medidas precisas para la protección de especies en "peligro de extinción". Esta protección se enmarca en la general "catalogación de especies amenazadas" que rotula el capítulo II, donde se encuentra sistemáticamente el citado artículo 31.2 , y que se desglosa en diferente intensidad de la protección, de los planes específicos previstos --planes de recuperación, de conservación o de manejo-- según la naturaleza de la especie, que difiere si es "en peligro de extinción", "sensible a la alteración de su hábitat", "vulnerable", o de "interés especial". En este caso el Plan de Recuperación impugnado en la instancia se dicta porque el Águila Imperial Ibérico está catalogada como un especie «en peligro de extinción» que exige un Plan de dicha naturaleza en el que se definan las medidas necesarias para eliminar tal peligro para la supervivencia de la especie.

Partiendo de la naturaleza del Plan de Recuperación citado, bastaría para la desestimación de este motivo de casación, respecto a la infracción del artículo 10.3 de la Ley 4/1989 y los demás de la Ley de Expropiación Forzosa y del Código Civil, que el citado Decreto no acuerda la declaración de un "espacio natural protegido", a que se refiere el artículo 10.3 citado cuando dispone que "la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada la de utilidad pública, a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados, y la facultad de la Administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto, en las transmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en el interior del mismo".

Téngase en cuenta que los espacios naturales protegidos, ex artículo 10.1 de la citada Ley 4/1989 , son aquellos espacios del territorio nacional incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes, podrán ser declarados protegidos de acuerdo con lo regulado en esta Ley. Por si no resultara suficientemente expresiva la diferencia entre estos espacios naturales y un modo de protección de especies en peligro de extinción mediante un Plan de Recuperación, los espacios naturales protegidos se clasifican, según dispone el artículo 12 de la misma Ley , en algunas de las siguientes categorías: a) Parques, b) Reservas Naturales,

3. Monumentos Naturales y d) Paisajes Protegidos, y obviamente no nos encontramos ante ninguno de ellos.

El Plan de recuperación se justifica, por tanto, en la protección de especies en peligro de extinción, como sucede con el águila imperial que es una de las especies de vertebrados mas amenazadas del mundo protegida no solo por normas comunitarias -- Directiva 92/43/CEEE de conservación de los habitats silvestres y la flora y fauna--, sino también internacionales --Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas firmado en Washington en 1973 y al que se adhirió España en 1986--. Pues bien, las restricciones que comporta la aprobación del indicado plan no se adoptan mediante una genérica potestad de expropiación, ni su licitud depende, por tanto, del previo cumplimiento de los presupuestos y requisitos a los que aquel ejercicio ha de sujetarse. Se adopta, por el contrario, en ejercicio de la potestad de ejecución y aplicación de la ya citada Ley 4/1989 , de manera que su legalidad dependerá de su acomodación a las normas que se aplican, en los términos que hemos señalado.

En este sentido no está de más añadir, en atención a la referencia que se hace en el escrito de interposición al informe del Consejo de Estado que el mismo considera que todas las limitaciones establecidas en el citado plan "son razonables en un contexto que tiene por objeto primordial regenerar una especie. Mas, por tratarse de un proyecto de Decreto que integra una medida planificadora, debe hacerse notar que en el sector del suelo rústico, es decir, en los ámbitos que caen fuera de la planificación urbanística".

SEXTO .- Ahora bien, sentado que no estamos ante un supuesto expropiatorio, veamos las limitaciones o restricciones que el plan establece para los propietarios de los terrenos incluidos en la delimitación de las áreas de protección. A tenor de lo dispuesto en los artículos 5, 6 y 7 del Plan de Recuperación citado, la intensidad de las limitaciones se concretan en una significativa planificación forestal, restricción de facultades de recreo y turísticas, prohibiciones temporales de caza, prohibición de utilizaciónde maquinaria, soterramiento de líneas eléctricas o instalación de parques eólicos, entre otras, que revelan la intensidad de las restricciones derivadas de la inclusión en el área de protección. De manera que estamos ante unas limitaciones o restricciones singulares en el aprovechamiento de la finca y, por tanto, en las facultades propias del titular dominical. Teniendo en cuenta que dichos límites no recaen sobre toda la comunidad sino especialmente sobre los propietarios de los terrenos afectados que deben ser por ello compensados.

Pues bien, la propia Ley 4/1989 en su disposición adicional sexta , apartado 2 , señala que "se podrán conceder ayudas a los titulares de terrenos o derechos reales para la realización de programas de conservación cuando dichos terrenos se hallen ubicados en espacios declarados protegidos, o para llevar a cabo los planes de recuperación y manejo de especies, o de conservación y protección de hábitat previstos en el art. 31 de esta Ley ". Y precisamente este tipo de ayudas se recogen y regulan en el artículo 9 del citado Decreto , como acciones de fomento y compensación, en las que se dispone que para "compensar las limitaciones derivadas de la aplicación del Plan de recuperación", concretamente se prevén en el objetivo 6 del plan citado como una preferencia en ayudas convocadas por la Junta de Castilla y León destinadas a la conservación del medio y mejora de la gestión.

Es precisamente la previsión de la disposición adicional sexta de la Ley 4/1989 el cauce adecuado para hacer efectivo el principio general de nuestro ordenamiento jurídico, recogido ahora en el artículo 33.3 de la Constitución, en virtud del cual nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada y la protección del medio ambiente y, en este caso concreto, de las especies en peligro de extinción, que constituye la causa justificada que legitima aquella decisión de prohibición. Esta ayuda o compensación por tales razones se adopta sin acudir al procedimiento expropiatorio y sin cumplimentar sus singulares trámites, sino al amparo de la citada adicional sexta de la Ley 4/1989 . En este sentido, las privaciones en que se concreta intensidad de la protección, a que antes nos hemos referido, exceden de una mera limitación de su uso, que vendría a definir el contenido normal de la propiedad y a configurar su peculiar estatuto jurídico, sino que, por el contrario, suponen una restricción singular de ese aprovechamiento que no tiene del deber de soportar sin una congruente indemnización.

Ahora bien, sucede que la parte recurrente ni en el recurso contencioso administrativo ni ahora en casación se refiere a la insuficiencia de tales ayudas previstas en el Decreto impugnado, pues su discurso argumental se centra en que ha de acudirse al instituto expropiatorio, por tanto no podemos adentrarnos en tal cuestión. Acorde con tal planteamiento tampoco se solicitó en la instancia ni ahora en casación indemnización alguna que compense o, en su caso, incremente las ayudas que regula el Decreto 114/2003 citado, pues se ejerció una pretensión anulatoria únicamente instando la nulidad de todo o parte de dicho Decreto. En fin, se pretendía la nulidad del decreto porque las limitaciones no habían sido establecidas mediante un procedimiento expropiatorio y como hemos señalado tal cauce no era procedente, si bien las limitaciones fijadas han de ser compensadas, como establece el artículo 9, objetivo 6, del Decreto de tanta cita .

En consecuencia procede desestimar los motivos invocados, declarando que no ha lugar al recurso de casación.

SÉPTIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la sociedad "3491 MA S.L.", contra la Sentencia de 16 de diciembre de 2004, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 2761/2003, con imposición de las costas causadas en el recurso a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos,mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.