STS, 17 de Junio de 2009

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 333/2000, deducido contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Ibiza y Formentera, adoptado en sesión celebrada el 29 de abril de 1999, que decide no proseguir el procedimiento para la aprobación del Plan Parcial del sector 4.25 del término municipal de Sant Josep de Sa Talaia.

SEGUNDO .- La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó Sentencia, con fecha 11 de enero de 2005 , cuyo fallo es el siguiente:

>.

PRIMERO.- La sentencia impugnada desestima el recuso contencioso administrativo interpuesto por "TARIDA, S.A." ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares --recurso número 333/2000 --, deducido contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Ibiza y Formentera, adoptado en sesión celebrada el 29 de abril de 1999, que decide no proseguir el procedimiento para la aprobación del Plan Parcial del sector 4.25 del término municipal de Sant Josep de Sa Talaia, debido a la desclasificación de los terrenos afectados que se realizó mediante la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares y de Medidas Fiscales.

La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso administrativo porque considera, según se razona en el fundamento de derecho segundo, que >. Añadiendo en este mismo fundamento de derecho segundo que >. Por lo que se concluye que >.

SEGUNDO.- Se construye el presente recurso de casación sobre seis motivos invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .

En el primero se denuncia la infracción de los artículos 139.1 y 139.3 de la Ley 30/1992 así como la jurisprudencia dictada en su aplicación.

En el segundo la parte recurrente centra su queja en la vulneración de los artículos 87 del TR de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.

En el tercero, se denuncia también la infracción del mismo artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, aducida en el motivo segundo .

En el cuarto, se reprocha a la sentencia la infracción a la doctrina jurisprudencial referente al principio de responsabilidad patrimonial por actos legislativos al amparo del artículo 9.3 de la Constitución.

En el quinto, se atribuye a la sentencia la infracción a la doctrina jurisprudencial referente al principio de buena fe y de confianza legítima al amparo de la seguridad jurídica del artículo 9.3 de la CE .

Y, en fin, en el sexto se denuncia la vulneración del artículo 140 de la Ley 30/1992 referente al principio de responsabilidad solidaria de las Administraciones Públicas.Con carácter preliminar al examen de los citados motivos y como cuestión relativa al orden a seguir en nuestra exposición, debemos señalar que abordaremos su examen agrupando estos motivos de casación en dos bloques. En el primer bloque se analizarán los motivos primero, cuarto, quinto y sexto que alegan las infracción de normas de la Constitución, como el artículo 9.3 cuya lesión se aduce en dos de los motivos invocados, y de la Ley 30/1002 , concretamente de los artículos 139.1, 139.3 y 140. Y, en el segundo bloque se examinarán los restantes motivos segundo y tercero, relativo a la infracción de normas urbanísticas, tal es el caso de los artículos 87 del TR de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones.

TERCERO .- Resulta oportuno, antes de abordar los motivos invocados, analizar la cuestión suscitada con carácter preferente en el escrito de interposición del recurso de casación, relativa a la integración de los hechos tomados en consideración por la Sentencia impugnada con expresa invocación del artículo 88.3 de la LJCA .

Sostiene la parte recurrente al respecto que han de tenerse "como probados y no tenidos en cuenta por la sentencia de instancia todos aquellos documentos que acrediten con claridad la responsabilidad de la Administración por una conducta dilatoria en la resolución del expediente". De manera que la parte recurrente determina de modo preciso, en contra de lo que sostiene la Administración recurrida, los hechos que deben declararse probados, y que se concretan en que la conducta de la Administración ha sido dilatoria, de modo que los retrasos en la tramitación del plan parcial han determinado que durante su sustanciación de dicho instrumento de ordenación entrara en vigor la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial y Medidas Fiscales, que desclasifica los terrenos de la recurrente pasando, de conformidad con lo establecido en la disposición adicional duodécima, a ser suelo rústico.

La integración de los hechos que se postula, en los términos expuestos, precisa de la concurrencia de unos presupuestos que no asisten en el caso examinado, por las razones que a continuación se expresan.

La operación jurídica prevista en el indicado artículo 88.3 de la LJCA permite integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia, otros, por el Tribunal de casación, siempre que a) el recurso se funde en el motivo previsto en la letra d/ del artículo 88.1 de la LJCA ; b) los hechos que se pretenden integrar no resulten contradictorios con los declarados probados en la sentencia; c) los hechos que hayan sido omitidos por el Tribunal de instancia, estén suficientemente justificados según las actuaciones; y d) su toma en consideración ha de ser necesaria para apreciar la infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

En el presente recurso de casación efectivamente los motivos invocados se fundan en el artículo 88.1.d) de la LJCA , y ahí concluye la concurrencia de las exigencias establecidas en el artículo 88.3 de la misma Ley Jurisdiccional para integrar en los hechos de la Sentencia recurrida otros justificados que pudieran ser introducidos por el Tribunal de casación. Así es, lo cierto es que no estamos ante un supuesto de integración de los hechos porque no hay un hecho omitido por la Sala de instancia que esté suficientemente justificado en las actuaciones y que deba ser integrado en los hechos que el Tribunal "a quo" tuvo por probados, sino que al socaire de esta integración lo que se pretende es simplemente hacer tabla rasa de lo razonado en el fundamento de derecho tercero, párrafo cuarto, de la sentencia recurrida sobre la valoración que se hace de la actitud observada por la sociedad recurrente durante la tramitación del plan parcial. Se intenta, por esta vía, sustituir dicha valoración por otra de signo justamente contrario, es decir, que la dilatada tramitación del plan parcial inconcluso no se debió a la actitud de la recurrente sino justamente lo contrario a la de la Administración. Dicho de otra forma, se pretende que prescindamos de la valoración que se hace en la sentencia sobre los retrasos de la recurrente que constata y refleja en el fundamento tercero en respuesta a determinados requerimientos y en la presentación de documentación, y hagamos otra valoración de signo opuesto y contradictorio a lo establecido en la sentencia.

Tal planteamiento, como hemos adelantado, se encuentra abocado al fracaso, pues no se aprecia la concurrencia de los requisitos que se relacionan en el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional y que operan como condición necesaria para realizar la integración de los hechos en casación.

CUARTO .- Siguiendo la estructura y orden que hemos trazado al final del fundamento segundo y entrando en el examen del primer bloque de motivos de casación, debemos destacar que la parte recurrente, en los motivos primero, cuarto, quinto y sexto, al denunciar la infracción de los artículos 9.3 de la CE y 139.1, 139.3 y 140 de la Ley 30/1992 , sostiene que estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración por la demora padecida en la sustanciación del plan parcial, siendo irrelevante --se aduce-- que se trate de un funcionamiento normal o anormal de la Administración. De manera que la falta de diligencia de la Administración ha determinado que no culminara la elaboración deeste instrumento de ordenación antes de la entrada en vigor de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial y Medidas Fiscales, sobre la desclasificación de los terrenos de la recurrente. Además, se señala que se han infringido los principios de buena fe y confianza legítima, y la seguridad jurídica.

Los motivos invocados en este primer bloque no pueden prosperar porque aún cuando efectivamente puede apreciarse responsabilidad por los daños ocasionados por actos legislativos, en este caso atribuidos a la Ley balear 6/1999, de 3 de abril , de Directrices de Ordenación Territorial y Medidas Fiscales, que acuerda una desclasificación legal de los terrenos de la recurrente, a los que se une la demora invocada en la tramitación del plan parcial que no llegó a aprobarse, sin embargo no se aprecia ni que la dilación sea imputable a la Administración en la elaboración de dicho instrumento de ordenación (como hemos declarado en el fundamento anterior), ni que se haya producido un sacrificio patrimonial que deba ser indemnizado, en los términos que seguidamente exponemos.

Prescindiendo de antecedentes jurisprudenciales más o menos remotos sobre la responsabilidad patrimonial por actos legislativos en relación con la falta de regulación legal y la insuficiencia de la previsión constitucional del artículo 9.3 de la CE sobre el principio general de responsabilidad de los poderes públicos (según declaró esta Sala en la significativa Sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 1992 ), ahora debemos señalar que el marco normativo legal de la responsabilidad de lo que denominamos responsabilidad del Estado-Legislador se concreta en la Ley 30/1992 que expresamente regula --en el artículo 139.3 -- este singular tipo de responsabilidad. Se dispone en esta normal legal que "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos". De manera que hemos de estar en la responsabilidad de la Administración por acto legislativo a la indicada regulación legal del mismo modo que la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a la configuración legal, ex artículos 106 y 121 de la CE , respectivamente.

Este reconocimiento legal pretende regular un supuesto particular de responsabilidad al considerar que el poder legislativo puede originar también daños y perjuicios a los ciudadanos de modo similar a los que ocasionan los demás poderes del Estado. Teniendo singular importancia esta afirmación en los Estados compuestos por la pluralidad de órganos legislativos, parlamentos autonómicos, que comporta la aprobación de leyes, con las características de inmunidad al control judicial previsto en el artículo 106.1 de la CE , y sin sujeción a las normas que rigen la actuación los órganos administrativos, como pertenece a la propia naturaleza de la ley.

QUINTO .- Pues bien, este marco normativo, en relación con los artículos 9.3 y 106.2 de la CE , nos obliga a indagar sobre la finalidad en este punto de la ley, para constatar si asiste un propósito indemnizatorio para el caso que se suscita, como reiteradamente ha venido declarando esta Sala, por todas Sentencia de 13 de marzo de 2001 (recurso de casación nº 5541/1998 ) al señalar que >.

Esta labor de indagación nos remite al contenido de la indicada Ley balear 6/1999 que, debemos adelantar, no contiene una previsión indemnizatoria para la desclasificación de terrenos que establece en su disposición adicional duodécima, cuando dispone "a la entrada en vigor de esta Ley quedan automáticamente clasificados como suelo rústico, con la categoría que corresponda, los terrenos de uso residencial, turístico o mixto siguientes". De manera que esta mutación de la clasificación del suelo por ministerio de la ley no tiene un carácter indiscriminado, sino que se sujeta a determinados requisitos en relación con los cuales la regulación legal considera que no se ha materializado un perjuicio indemnizable. Así acontece, en el apartado 2, respecto de los terrenos clasificados como suelo urbanizable o apto para la urbanización, como sucede con los afectados por el plan parcial para el sector 4.25 presentado por la sociedad recurrente, que no tengan un proyecto de urbanización aprobado definitivamente, como es el caso, y que se encuentren en una de las dos situaciones que recoge la indicada disposición, como es que "formen un núcleo aislado, incumpliendo alguna de las condiciones a), b) o c) del art. 32.2 de esta Ley, ("o bien") que se encuentren en la franja de 500 metros medida desde el límite interior de la ribera del mar, para las islas de Mallorca, de Menorca y de Eivissa, y de 100 metros para la isla de Formentera".

Esta ausencia de previsión legal expresa no impediría, como antes señalamos, la responsabilidad si se dedujera del acto legislativo siquiera de modo presunto un propósito indemnizatorio cuando se constatela producción de una lesión o daño real y efectivo en los bienes o derechos de los particulares al margen de la potestad expropiatoria. Pero es que en este caso no estamos ante un daño de tal naturaleza sino ante meras expectativas o especulaciones que resultan insuficientes para la aplicación de esta institución de la responsabilidad patrimonial.

SEXTO .- Y decimos que no estamos ante un supuesto de inexistencia de daño real y efectivo, y sí de una mera expectativa porque solo cabe estimar la responsabilidad patrimonial por acto legislativo cuando se produce un daño efectivo debido a actos de aplicación de las leyes, que origina un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera concreta por las actuaciones administrativas anteriores y conexas con la aprobación de la Ley balear 6/1999 a que nos revimos refiriendo. Ya señalamos que respecto de las actuaciones administrativas conexas con la aprobación de la Ley, como fue la tramitación del plan parcial cuya interrupción se produce al entrar en vigor la indicada Ley, no se apreció por la Sala de instancia una conducta renuente u obstruccionista de la Administración con la intención de retrasar la aprobación de instrumento de planeamiento para dar lugar a la aprobación de la Ley Balear 6/1999 .

Abundando más en la naturaleza del daño, aquí de índole urbanística, debemos señalar que la privación mediante acto legislativo de derechos de esta naturaleza urbanística debe acomodarse al grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva al propietario, mediante la escalonada incorporación de derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario, tales como el derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, o el derecho a edificar y a la edificación. De manera que solo cuando los deberes del propietario en el proceso urbanizador han sido cumplidos puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial, toda vez que solo en tal caso ha contribuido a que dicho ejercicio sea posible.

En este sentido, esta Sala viene declarando que no puede considerarse incorporado al patrimonio del propietario el caso de un plan parcial aprobado que estaba escasamente ejecutado, pues > (STS 17 de febrero de 1998 recaída en el recurso de casación nº 327/1993 ). Ni que decir tiene que en el caso examinado la parte recurrente no cuantifica ni siquiera designa el tipo de gastos que ha tenido y que configuran el perjuicio que invoca, haciendo una referencia en el suplico de su escrito de interposición de la casación a los perjuicios que le ha ocasionado la no aprobación del plan parcial por la entrada en vigor de la Ley balear 6/1999 "en la cuantía que se acredite en el momento de la ejecución de la sentencia".

SÉPTIMO .- Por otro lado, y una vez hemos dado respuesta a las infracciones constitucionales y de la Ley 30/1992, bastaría para desestimar la infracción de los artículos 87 del TR de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, con señalar que no estamos en el proceso de ejecución del planeamiento, pues en el caso examinado ni siquiera ha tenido lugar la aprobación del plan parcial. Pero es que, además, como ya hemos señalado y ahora insistimos, los derechos o intereses cuya privación se aduce no han sido incorporados a su patrimonio del recurrente, y no lo han sido no por causa imputable a la Administración, como también hemos dicho. Así, respecto de derechos generados por el proceso urbanizador no puede estimarse indemnizable el cambio de ordenación del suelo antes de transcurrir los plazos de ejecución del planeamiento.

En este sentido citamos la siguiente Sentencia de esta Sala, de 30 de junio de 2001 dictada en el recurso de casación nº 8016/1995, recaída en un supuesto también de responsabilidad por acto legislativo, y también en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en relación con la aprobación de un plan parcial, si bien ya aprobado y en fase de ejecución cuando entra en vigor la Ley de la Comunidad Autónoma. Se señala que Centro de Documentación Judicial

1992 y 26 de enero de 1993, recurso número 4017/1990 ); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986 )>>.

OCTAVO .- Por lo demás, tampoco puede prosperar la infracción del principio de confianza legítima, respecto del de la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, por todas STS de 15 de abril de 2002 (recurso de casación nº 77/1997 ), que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.

Ahora bien, no pueden sustentarse los principios citados en meras expectativas de una invariabilidad de las circunstancias, impidiendo modificaciones legales que no generan perjuicio, en los términos expuestos, por acto legislativo al no haberse consolidado los derechos que invoca. De modo que la confianza legítima, y la seguridad jurídica, no pueden garantizar el mantenimiento de las mismas circunstancias impidiendo cambios en la clasificación de los terrenos, siempre que no se ocasionen daños efectivos que comporten un sacrificio patrimonial que no se tenga que soportar y que tiene lugar cuando se han asumido las cargas y obligaciones propias del proceso urbanizador.

En este sentido debemos abundar que la aplicación del principio de buena fe y confianza legítima puede determinar que cuando se promulga la ley de la que se deriva el perjuicio alegado, y que hace imposible el completo y acabado desarrollo de la urbanización, pueden ser indemnizados, por constituir un perjuicio efectivo, los gastos realizados como consecuencia de haber cumplido las cargas asumidas en el proceso urbanizador, pues se desarrollan ante la legítima confianza legítima que suscita la aprobación de los correspondientes planes parciales. Si bien al socaire de tales principios no procede indemnización en supuestos, como el examinado, en el que no se han satisfecho tales cargas y ni siquiera dicha confianza se puede sustentar en la aprobación del plan parcial.

La conclusión, por tanto, no puede ser otra, como ya adelantamos, que no ha lugar al recurso de casación, al desestimarse los dos motivos invocados.

NOVENO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "TARIDA, S.A.", contra la Sentencia de 11 de enero de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares , en el recurso contencioso-Administrativo nº 333/2000, con imposición de las costas causadas en el recurso a la recurrente, con el límite fijado en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.