STS, 22 de Junio de 2009

PRIMERO .- En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la comunidad Valenciana dictó sentencia estimando parcialmente el recurso nº 1893/2002 . Notificada dicha sentencia a las partes, por el Letrado del Ayuntamiento de Valencia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 10 de octubre de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 17 de noviembre de 2005 , escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.

Mediante escritos presentados el 3 y 15 de noviembre de 2005 comparecieron como recurridas la entidad mercantil "Urbanizadora Cuatre Carreres S.L" y "Promociones Encorts, S.L.", respectivamente, al tiempo que esta última se opuso a la admisión del recurso de casación.

TERCERO .- El recurso de casación fue admitido por Auto de fecha 6 de diciembre de 2006 , en el que se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo que hizo "Promociones Encorts, S.L." mediante escrito presentado el 16 de abril de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos, solicitando se dictara sentencia inadmitiendo el mismo y, subsidiariamente, su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.Con fecha 20 de abril de 2007 la entidad "Urbanizadora Cuatre Carreres S.L", que se había personado en este recurso de casación en condición de recurrida, presentó escrito que calificó expresamente como de "adhesión a la casación", que fue devuelto a dicha parte por diligencia de ordenación de 20 de junio de 2007 "al no existir el trámite de adhesión al recurso de casación", sin que esta parte pidiera revisión de dicha diligencia.

CUARTO .- Por providencia de fecha 5 de Junio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de Junio de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 6134/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó el 2 de septiembre de 2005 en su recurso contencioso administrativo nº 1893/2002, en el que la entidad "Promociones Encorts S.L." impugnó dos resoluciones:

1) La del Ayuntamiento de Valencia de 28 de julio de 2000, por la que se aprobó el Programa de Actuación Integrada -PAI- presentado por "Iniciativas Valencianas, S.A.", para terrenos ubicados en la Avenida Hermanos Maristas esquina a C/ General Urrutia, adjudicando la ejecución del citado PAI a esta mercantil en su calidad de Agente Urbanizador, condicionada a la aprobación definitiva de la Homologación del Plan de Reforma Interior (PRI), toda vez que el PRI que conformaba la Alternativa Técnica del PAI, delimitaba ex novo una Unidad de Ejecución y establecía una ordenación distinta a las previsiones del PGOU de 1988; y

2) La resolución del Conseller de Obras Públicas , Urbanismo y Transportes de 9 de septiembre de 2002, por la que se aprobó la Homologación y Modificación Puntual del PGOU de Valencia y el Plan de Reforma Interior de la Avenida Hermanos Maristas con la C/ General Urrutia.

Intervinieron como demandadas en el pleito la Generalitat Valenciana, el Ayuntamiento de Valencia, y la mercantil "Urbanizadora Cuatre Carrers, S.L.", por ser esta la entidad que ostentaba la condición de Agente Urbanizador del citado PAI, como consecuencia de la transmisión de la cualidad de Agente Urbanizador.

SEGUNDO .- "Promociones Encorts S.L." solicitó en su demanda la anulación de las dos resoluciones impugnadas de 28 de julio de 2000 y 9 de septiembre de 2002, así como " que se reconozca la situación jurídica individualizada de mi representada a que el suelo urbano consolidado por la urbanización de su propiedad sea excluido de la UE de dicho Programa de Actuación Integrada y su correspondiente Plan de Reforma Interior, reintegrándole íntegramente en su aprovechamiento urbanístico patrimonializado de conformidad con las determinaciones establecidas en el PGOU de Valencia, anteriores a dicha modificación operada por la Resolución del Honorable Conseller, mediante la Homologación del mencionado PGOU y el PRI ahora impugnado ".

De forma subsidiaria, y para el caso de que no fueran estimadas dichas pretensiones se pidió la declaración y reconocimiento de "la siguiente situación jurídica individualizada": " Que al amparo del artículo 106.2 de nuestra Constitución en relación con el artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , se condene de forma solidaria a las Administraciones demandadas al pago a mi representada, Promociones Encorts SL, a la cantidad total de cuatro millones treinta y seis mil novecientos sesenta y cinco euros con cuarenta y un céntimos (4.036.965'41 #), importe del aprovechamiento urbanístico privado por las Administraciones demandadas, de conformidad con la valoración efectuada por D. Alexander , Arquitecto, contenida en el informe técnico que se adjunta al presente escrito de demanda como documento número dos. Así como a la cantidad de total indemnidad correspondiente al lucro cesante y a los daños y perjuicios ocasionados a la misma, más el interés legal del dinero que resulte de aplicar a dicha cantidad total, desde la interposición del presente recurso hasta el pago efectivo. Cuyo cálculo total de los distintos conceptos se efectuaría en ejecución de sentencia ".

Y la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo, declarando contrarios a Derecho, anulando y dejando sin efecto los dos precitados Acuerdos de 28 de julio de 2000 y 9 de septiembre de 2002.La sentencia rechaza que los terrenos litigiosos tuvieran la condición de suelo urbano consolidado. Aun así, estima en parte el recurso por las razones que se explican en el fundamento jurídico séptimo, que a pesar de su extensión conviene transcribir en su integridad. Dice así:

Se reprocha por la parte actora infracción a los criterios de sectorización con ocasión del la aprobación del Plan de Reforma Interior, criterios recogidos en el artículo 20 de la LRAU en referencia al ámbito de ordenación propio de un Plan Parcial y también -como es aquí el caso- de un Plan de Reforma Interior.

Prescribe el artículo 20.2 de la LRAU lo siguiente:

2. La sectorización se debe efectuar atendiendo al modo más idóneo de estructurar la utilización urbanística del territorio. El perímetro de los sectores se configurará con ejes viarios y alineaciones propias de la red primaria o estructural de dotaciones, o excepcionalmente, con los límites del suelo no urbanizable. A su vez, el trazado de dichas alineaciones y límites respetara las siguientes reglas:

A) Los caminos rústicos, las acequias las curvas de nivel topográficas, los yacimientos minerales a cielo abierto en desuso y los perímetros de protección del dominio publico natural o de otros elementos naturales, así como sus proyecciones virtuales, sólo podrán configurar ese trazado cuando en ellos concurran específicas cualidades que hagan idónea su elección como frontera de un desarrollo urbanístico y así se justifique.

B) Dicho trazado nunca se determinará con el exclusivo propósito de ajustarlo a límites de término municipal o a lindes de propiedad. Cuando la más idónea conformación de la ordenación urbanística aconseje un trazado coincidente con esos limites, el Plan deberá acreditar que esa coincidencia obedece a fines concretos y acorde con la potestad pública de planeamiento regulada en el artículo 2 , no a la mera conveniencia de ajustar sus determinaciones a condiciones prediales o administrativas preexistentes y ajenas al bienestar futuro de la población .

Por su parte el artículo 54.2 de la misma Ley autonómica -igualmente invocado por la actora que niega su acatamiento por el PRI- se ocupa de los Planes o Programas que modifique el planeamiento anteriormente aprobado por la Administración de la Generalitat exigiendo que se cumplan una serie de reglas, entre ellas la expresión en los subapartados A:

" Las nuevas soluciones propuestas para la red estructural o primaria de reservas de suelo dotacional han de mejorar su capacidad o funcionalidad, sin desvirtuar las opciones básicas de la ordenación originaria, y deben cubrir y cumplir -con igual o mayor calidad y eficacia- las necesidades y los objetivos considerados en aquélla ".

Las finalidades y los criterios de sectorización se afirman infringidos en la prueba pericial de autos, concretamente en la aclaración al mismo, al entender que " la sectorización que establece el artículo 20 consiguientemente al proceder a un homologación modificativa de un conjunto de terrenos que se delimitan inadecuadamente como sector, se está provocando una lesión a aquellos terrenos que estaban en el suelo urbano, y a la vista de lo que aparece en el expediente, un beneficio improcedente, a su juicio, a los terrenos que estaban en suelo urbanizable ".

Pues bien, en la Resolución autonómica impugnada no aparece la menor referencia al cumplimiento de los criterios de sectorialización, como deriva del artículo 20 en relación con el articulo 54.2D , ambos de la LRAU .

Por lo demás, a pesar de tratarse de un reproche de legalidad sobre el que se detiene la demanda, nada se contraargumenta en la contestación a la demanda del Ayuntamiento -que en este punto se aferra al contenido mismo de la Resolución autonómica aceptando la propuesta municipal, como si el criterio de dicha Administración fuese indiscutible o inatacable- y lo mismo en sus conclusiones, remitiendo sin más al escrito de contestación a la demanda. Silencio que también caracteriza los escritos procesales de la Generalitat (que fundamentalmente se aferra a las limitaciones de dicha Administración sobre la valoración y/o corrección de propuesta municipales como la que nos ocupa ex art. 40 de la LRAU ). Como igualmente caracteriza a los más extensos escritos procesales de la codemandada, incluido el de conclusiones, centrando la cuestión en la defensa de que la actuación impugnada supuso una más equitativa equidistribución de beneficios y cargas que, se dice, " no ha generado un aumento injustificado de las cargas urbanísticas a sufragar en el seno de la Homologación y del PRI ni se ve aliviado el Sector NPR-7 ".Afirmación de parte, por cierto, no secundada de prueba alguna que pudiera desvirtuar la contundencia de la única pericial practicada, cuando pudo haber propuesto la práctica de cualquier otra que pudiera contrarrestar las conclusiones de la repetidamente referida, a caso del Arquitecto D. Alexander , facultativo que, estudiado el Plan Especial de Reforma Interior promovido por INICIATIVAS VALENCIANAS, S.A. afirma que con él se viene a " trasladar la carga que supone la ejecución de parte del Sistema General (GEL-4 - Espacio Libre de Uso Deportivo) que el P.G.O.U tiene incluido dentro de la categoría de Suelo Urbanizable No Programado NPR-7 a otro ámbito formado por los terrenos que integran el PRI. De esta forma se produciría una apropiación parcial del aprovechamiento subjetivo correspondiente a los propietarios de terrenos clasificados originariamente como Suelo Urbano el P.G.O.U. (que verían notablemente mermado sus derechos) por parte de los propietarios del suelo Urbanizable No programado incluido en el PRI, al tiempo que se disminuiría la carga correspondiente a los propietarios del resto de suelo Urbanizable No Programado NPR-7 ."

Pero no es solo este dictamen elemento de juicio que conduce a la estimación parcial del recurso. Como referencia la demanda, dos informes de sendos servicios autonómicos y municipales deben tomarse en consideración. Fechado e 23 de diciembre de 1997 el informe de la Dirección General de Urbanismo, evacuado a requerimiento del Ayuntamiento de Valencia analiza las dos alternativas de PAI presentadas al efecto (la de FRAURO 28, S.L. en suelo urbano con PRI y la Iniciativas Valencianas, S.A. en suelo urbanizable con homologación modificativa y PRI, opción que resultaría la seleccionada por el Ayuntamiento). En el informe se constata que no se crean nuevas dotaciones respecto a las previstas en el P.G.O.U., si bien se obtienen de forma gratuita por la Administración determinados terrenos cuya "cesión" no estaba prevista como consecuencia de su inclusión en el ámbito de la Unidad de Ejecución y añado: " en cambio, en la alternativa presentada por Iniciativas Valencianas, S.A. se introducen terrenos en el ámbito de la Unidad de Ejecución cuya obtención esta garantizada en el Plan General con cargo al desarrollo del Sector NPR-7 sobre el que la misma empresa ha presentado una alternativa. Concluyendo, lo que se consigue es realizar una operación formal que permite justificar el cumplimiento de unos parámetros exigidos por la legislación, si bien su efectividad final es discutible " (VIII Cuadro comparativo y conclusiones).

El apartado anterior del mismo informe (VII Observaciones Generales) termina con un apartado C harto expresivo:

" En lo relativo al ámbito superficial de la actuación se aprecian grandes diferencias entre las dos alternativas presentadas, sobre todo por la inclusión en una de ellas de parte de un sistema general que el Plan imputa al Sector NPR-7. Dicha inclusión no supone un incremento de aprovechamiento lucrativo ni merma de las superficies dotacionales, pero tampoco un incremento de los suelo públicos en su conjunto, ya que lo que se hace realmente es detraer la superficie de un suelo colindante, sobre el que la misma empresa ha presentado una alternativa, siendo la consecuencia final de todo esto el que se traslade la carga de la ejecución a otro ámbito territorial, sin que en el conjunto se aprecie beneficio globa l".

Por su parte, el posterior informe de 17 de julio de 1998 de la Oficina Técnica de Planeamiento del propio Ayuntamiento de Valencia termina con las siguientes conclusiones generales:

" a) Ninguna de las dos alternativas aumenta la edificabilidad propuesta por el P.G.O.U en el ámbito ni disminuye las dotaciones públicas previstas en el mismo.

b) Ambas incluyen en el ámbito la parcela escolar colindante, cuya obtención se garantiza, introduciéndose una carga dotacional que el Plan no prevé en el suelo urbano.

c) La posible diferencia entre los datos numéricos de las dos propuestas referentes a dotaciones, coeficiente de edificabilidad, coeficiente de densidad,... responde únicamente al ámbito distinto de las mismas.

d) La diferencia sustancial entre ambas radica en el ámbito de la actuación, limitándose la primera a suelo urbano e incluyendo la segunda dos clases de suelo que pasan a tener la condición de urbanizable con lo que sólo se consigue adelantar y trasladar unas cesiones y unos compromisos que el Plan General vinculaba al Sector NPR-7, para cuyo desarrollo la misma Empresa ha presentado Alternativa Técnica en el correspondiente expediente ".

El criterio del perito interviniente sintoniza, en consecuencia, con el de dicho órgano autonómico y servicio municipal, sin que ninguna de las partes demandadas y codemandada haya propuesto -loreiteramos- siquiera prueba que en hipótesis hubiese desvirtuado los hechos conforme resulta de los tres informes de referencia.

En suma, tras la valoración de la prueba llega la Sala a la convicción de que la "batería de instrumentos" (expresivo término de la codemandada para referirse al Plan de Reforma Interior, la Homologación del Sector y el PAI) aprobados objeto del recurso no se ajusta a Derecho y, en consecuencia, procede su anulación la estimación parcial del recurso.

CUARTO.- Contra la sentencia de instancia ha formulado el Ayuntamiento de Valencia recurso de casación, en el que al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) LJCA, articula dos motivos de impugnación:

1) Por infracción de los artículos 12, 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones; infracción cometida por el hecho de que la sentencia, después de concluir que los terrenos propiedad del demandante no tienen la condición de suelo urbano consolidado, confunde los derechos y deberes de los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la edificación (párrafo 1º del artículo 14 ) con los deberes de los propietarios de suelo urbano que carezca de urbanización (art. 14.2º ), cuando se ha reconocido en el Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia que no se ha acreditado la consideración de suelo urbano consolidado ni por la urbanización ni por la edificación. Realmente, partiendo de la base de que el suelo urbano que se incluye en la actuación es suelo no consolidado por la urbanización y la edificación, nada impide la programación conjunta con terrenos de suelo urbanizable. Sobre esta base, alega el Ayuntamiento recurrente en casación que la Memoria del Programa y los distintos documentos urbanísticos acreditan la conveniencia de la inclusión.

2) Por infracción de la jurisprudencia relativa al ejercicio del "ius variandi" en materia de urbanismo, en la que se definen unos límites para la Administración en el ejercicio de las potestades de modificación del planeamiento, como la existencia de error, desviación de poder o alejamiento de los intereses generales, que en este caso no se han sobrepasado, pues no se ha acreditado que la Administración ha infringido dichos límites, ni que la modificación provoque un incremento injustificado de cargas urbanísticas para la propiedad del suelo urbano. Insiste esta parte recurrente en que la Memoria e informes aportados justifican los criterios de sectorización.

QUINTO.- La parte recurrida, "Promociones Encorts, S.L.", se ha opuesto al recurso de casación, solicitando con carácter previo su inadmisión en aplicación del artículo 86.4 de la LJCA , por entender que la sentencia no aplica Derecho estatal o comunitario relevante para el fallo, sino exclusivamente Derecho autonómico, en concreto los artículos 20 y 54 de la Ley 6/1994, de 15 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística . Con carácter subsidiario solicita la desestimación del recurso por las razones que, de forma resumida, exponemos a continuación:

1) Frente a lo que se afirma por la parte recurrente, la sentencia parte de la no acreditación de la consolidación del suelo urbano concernido, y considera aplicable el artículo 14.2 de la Ley 6/1998 , por lo que no existe la confusión que la parte recurrente denuncia. Lo que ocurre es que la sentencia va más allá, y concluye que el "ius variandi" de la Administración ha prescindido de los intereses generales y del sometimiento a la Ley y al Derecho; y eso porque la modificación del planeamiento no provocó un beneficio para el interés general, sino exclusivamente para los propietarios de unos terrenos concretos, con el correlativo perjuicio para los propietarios de otros terrenos, todo ello sin justificación legal. Habiendo llegado a estas conclusiones la sentencia tras una detenida valoración de la prueba practicada, lo que la parte recurrente pretende es revisar esa valoración, pero tal pretensión está vedada en este recurso extraordinario, salvo circunstancias excepcionales que aquí no concurren.

2) En el motivo segundo, la parte recurrente se limita a exponer una teoría general del "ius variandi", pero lo cierto es que la sentencia de instancia no infringe esa doctrina, al contrario, parte de ella, aunque va más allá y concluye que en el caso examinado el ejercicio del ius variandi no ha observado las prescripciones legales y principios generales que lo rigen; sin que la Administración recurrente aporte datos que permitan rebatir las razones en que se apoya la sala para llegar a esa conclusión.

SEXTO.- Así resumidas las respectivas posiciones de las partes, y puestos a resolver este recurso en los términos en que ha sido planteado, debemos descartar ante todo la concurrencia de la causa de inadmisión del recurso de casación opuesta por la parte recurrida, pues los motivos casacionales desarrollados por el Ayuntamiento recurrente denuncian la infracción de normas y jurisprudencia concernientes a Derecho estatal, con una argumentación que se pone en relación con la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia.Cuestión distinta es, no obstante, que realmente esos preceptos y esa jurisprudencia hayan sido vulnerados por la sentencia, y en este punto hemos de anticipar que el presente recurso de casación no puede prosperar.

SEPTIMO .- Comenzando por el primer motivo casacional, los preceptos que se dicen infringidos, artículos 12, 13 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , no han sido vulnerados por la sentencia de instancia porque la "ratio decidendi" de la sentencia se mueve por derroteros distintos y no colisiona con lo que en ellos se establece.

Regulan esos tres preceptos los derechos y deberes de los propietarios de suelo, y concretamente del suelo urbano; así, el artículo 12 contiene una regulación general de los derechos y deberes urbanísticos, remitiendo su ejercicio a lo dispuesto en la legislación; el artículo 13 regula los derechos de los propietarios del suelo urbano, configurando como tales el de completar la urbanización, en su caso, y el de edificar, y el artículo 14 contienen la regulación de los deberes de los propietarios del suelo urbano, diferenciándolos en función de estar o no los terrenos consolidados por la urbanización. Pues bien, estos artículos carecen, insistimos, de relación directa con la razón determinante de la estimación del recurso por la sentencia de instancia, que no gira en torno a una indebida consideración del suelo como urbano consolidado o no, ni discute los derechos y deberes de los propietarios del suelo urbano no consolidado, sino que constata y afirma la inexistencia de una justificación razonable, desde la perspectiva de los intereses generales, para la actuación desarrollada por el Ayuntamiento demandado y ahora recurrente. En concreto, la sentencia de instancia afirma que los actos o disposiciones recurridas han infringido los artículos 20 y 54.2 de la Ley Autonómica 6/94 referidos a los criterios de sectorización y a la necesidad de que las modificaciones de planeamiento aprobado por la Generalidad mejoren la capacidad o funcionalidad de la red estructural o primaria de reservas de suelo dotacional. Y esta afirmación la apoya la Sala (fundamento de Derecho séptimo) en las aclaraciones de la prueba pericial y en informes de la Dirección General de Urbanismo y de la Oficina Técnica de Planeamiento del Municipio, así como en la actitud de las mismas partes demandadas. Esta es, por lo tanto, la razón de decidir de la sentencia, la cual no es atacada en los dos motivos de casación esgrimidos por el Ayuntamiento de Valencia. Como decimos, estas conclusiones, lejos de ser irrazonables o ilógicas, se apoyan en un cuidadoso análisis de la prueba practicada, en el que se resalta la diligencia de la parte actora a la hora de aportar los datos relevantes para la prosperabilidad de su tesis, frente a la pasividad de los demandados. Y lo cierto es que la Corporación recurrente no aporta argumentos útiles para rebatir las apreciaciones del Tribunal a quo , pues en este punto se limita a formular una genérica manifestación de discrepancia contra la sentencia, pero no combate la concreta infracción de los artículos 20 y 54.2 de la Ley autonómica 6/94 , en que se funda la sentencia, lo que no deja de ser lógico al tratarse de normas autonómicas.

Tampoco podemos considerar vulnerada por la sentencia de instancia la doctrina jurisprudencial relativa al "ius variandi" que se cita en el motivo casacional segundo. Dicha doctrina es expresamente recogida por la Sala de instancia, si bien en aplicación de la misma sobre el caso examinado llega a la conclusión de que la modificación del planeamiento no tiene el efecto de mejorar la consecución del interés general , por unas razones que, reiteramos, la parte recurrente no ha desvirtuado.

OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento de Valencia en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 4.500'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales. (Artículo 139.3 ). (En esta condena no se incluyen las costas causadas por la entidad "Urbanizadora Cuatre Carreres S.L.", que ha equivocado su posición procesal de recurrida pidiendo la estimación del recurso de casación).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 6134/05, interpuesto por el Ayuntamiento de Valencia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 2 de septiembre de 2005 , Sección Segunda, en el recurso contencioso administrativo nº 1893/2002.

Y condenamos al Ayuntamiento de Valencia en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.