STS, 19 de Julio de 1989
| Ponente | FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1989:15392 |
| Número de Recurso | 152/1986 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.040.-Sentencia de 19 de julio de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Canarias. Decreto 2/1986, de 10 de enero , sobre ordenación de zonas de salud.
Comunidades Autónomas. Legislación básica postconstitucional, no necesaria. Leyes. Leyes de Bases y bases o normativas
básicas referidas en el artículo 149.1 de la Constitución.
Procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Audiencia de entidades interesadas.
NORMAS APLICADAS: Decreto del Gobierno de Canarias 2/1986, de 10 de enero , sobre ordenación funcional de las zonas de
salud y puesta en marcha de los equipos de atención primaria.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982.
DOCTRINA: Como quiera que se habían producido unas transferencias de competencias acompañadas de las oportunas
dotaciones de medios personales y reales, y como las cuestiones sobre las que se plantea impugnación hacen referencia a
materias de organización y de sanidad en que la Comunidad Canaria tiene competencia de desarrollo legislativo en el marco de
la legislación básica del Estado, es evidente que podía dicha Comunidad proceder a la reorganización sanitaria a través del
Decreto impugnado.
Las Comunidades Autónomas no están obligadas a esperar la legislación básica postconstitucional pues la sujeción a tal espera
implicaría que las Comunidades se verían privadas de sus competencias hasta el momento en que el legislador estatal hubiera
utilizado la suya para la fijación de la legislación básica.El término bases o normativas básicas que recoge el artículo 149.1 de la Constitución no tiene nada que ver con las Leyes
Bases reguladas en los artículos 82 y 83 de la propia Constitución.
El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo configura la audiencia como un trámite posible, no inexcusable.
En la villa de Madrid, a diecinueve de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería, representado por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada el Gobierno de Canarias, defendido por el Letrado Sr. Betancor, y estando promovido contra la sentencia de 14 de febrero de 1987 por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de Gran Canarias, en recurso sobre ordenación funcional zonas de salud y puesta en marcha de equipos de atención primaria.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro.
Antecedentes de hecho
Contra Decreto 2/1986, de 10 de enero, de la Consejería de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social del Gobierno de Canarias referente a Ordenación Funcional de las zonas de salud y puesta en marcha de los equipos de atención primaria, así como contra denegación presunta del recurso de reposición.
Contra los anteriores acuerdos por el Ilustre Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería de Santa Cruz, se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, formalizada la demanda con el suplico de que se declare la nulidad de la resolución recurrida, contestando la demanda la Comunidad Autónoma de Canarias, que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 14 de febrero de 1987 , cuyo fallo dice literalmente: "1.° Desestimar el recurso interpuesto contra el Decreto del Gobierno de Canarias 2/1986, de 10 de enero, de la Consejería de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, por estimar que es ajustada a Derecho dicha disposición. 2 .° No hacer especial pronunciamiento sobre costas."
La anterior sentencia se apoya en los siguientes fundamentos de Derecho: "Primero: Impugna el recurrente el Decreto del Gobierno de Canarias de 10 de enero de 1986 sobre Ordenación funcional de las zonas de salud y puesta en marcha de los equipos de atención primaria, de la Consejería de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, con base, en síntesis, en lo que estima violación por parte del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero , del principio de jerarquía normativa al vulnerar la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944 , en cuanto que la competencia para fijar las bases de la Sanidad Nacional corresponde en exclusiva al Estado a tenor del artículo 149 de la Constitución, en la falta del dictamen del Consejo Consultivo de Canarias, en la falta de audiencia por las Corporaciones profesionales cuyo interés resulta afectado por la resolución recurrida, y en lo que del Decreto resulta en lo relativo al régimen de retribuciones, a la movilidad funcional y geográfica del personal incorporado, por lo que, en primer término, se hace preciso un examen previo del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, que aparece como la norma básica respecto a la disposición impugnada, para determinar si puede ostentar o no tal carácter. Segundo: El mencionado Real Decreto 137/1984, de 11 de marzo , sobre Estructuras Básicas de Salud, que por cierto ha sido objeto de recurso, pendiente ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, establece, como se expresa en su preámbulo, principios normativos generales conforme a los cuales sea posible la creación y puesta en funcionamiento de zonas de salud, con absoluto respeto a las competencias estatutarias de las diferentes Comunidades Autónomas y no pretende plantear todo el sistema de asistencia primaria, sino sólo llevar a cabo unas primeras realizaciones a través de disposiciones que aseguren el período transitorio, mientras se reconsidera y, en su caso, se revisa, en el marco de una nueva legislación, la tradicional separación en la organización sanitaria española entre actividades de sanidad preventiva y las asistenciales, lo que con claridad alude a que se está proveyendo a la necesidad de fijar unos principios ante el hecho de la recepción por parte de las Comunidades Autónomas de competencias en el sector sanitario, toda vez que, según las sentencias del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982 , aquellas no están obligadas a esperar la legislación básica postconstitucional, en el sentido de que no están sometidas al deber de abstenerse de legislar sobre materias de su competencia, en elámbito que las corresponde, en tanto que el legislador estatal promulgue las leyes que establezcan los correspondientes principios o bases, pues la sujeción a tal espera implicaría que las Comunidades se verían privadas de sus competencias hasta el momento en que el legislador estatal hubiera utilizado la suya para la fijación de la legislación básica, lo que supondría un bloqueo a la potestad normativa autonómica que se haría depender de la voluntad del legislador estatal. Quinto: Centrado el tema del recurso en las disposiciones impugnadas ha de precisarse, ante todo, que la omisión del dictamen del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo de Canarias que los recurrentes estiman causa de nulidad no susceptible de convalidación al amparo de los artículos 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de abril de 1980 y del artículo 53.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo , y la omisión del procedimiento legislativo establecido en el artículo 136 del Reglamento del Parlamento de Canarias de 14 de abril de 1983 sobre la falta de control de dicho Parlamento, en nada pueden afectar a la validez de dichas disposiciones, puesto que el término bases o normativas básicas que recoge el artículo 149.1 de la Constitución Española "no tiene nada que ver" con las leves Bases reguladas en los artículos 82 y 83 de la propia Constitución (sentencias del TC de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982 ) que aluden a fenómenos de delegación legislativa que implican una habilitación para dictar normas que se confiere por el Poder legislativo a otro órgano y que son los supuestos en que es obligado el dictamen del órgano consultivo y el control parlamentario, pues en el que enjuiciamos no hay tal delegación sino una atribución directa de competencias normativas, realizada conjuntamente por la Constitución y por el Estatuto, en favor de una Comunidad Autónoma, de suerte que, lejos de haber una habilitación o delegación a favor de esta, lo que existe es una concurrencia de dos centros territoriales de poder, a uno de los cuales, al estatal, corresponde la normación básica, y a otro, al autonómico, la de "desarrollo" o complementaria, lo que en el supuesto de autos viene determinado por los artículos 149.1, 16 de la Constitución y por el artículo 32.7 del Estatuto de Autonomía de Canarias , Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , por lo que si se parte del carácter básico del Real Decreto 137/1984, de 11 de enero , como en efecto se hace, el tema queda reducido a determinar si las disposiciones impugnadas se adecuan o no a aquél. Séptimo : En lo que respecta a la falta de audiencia de las Corporaciones profesionales cuyo interés resulta afectado por la resolución recurrida y a las consecuencias que se dicen derivan de esta, basta con señalar, en cuanto a lo primero, que el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo configura la audiencia, cuya falta se denuncia, como un trámite posible, no inexcusable, y que su omisión, por tanto, no puede ocasionar la nulidad que se postula, por no ser encuadrable tal ausencia de audiencia en algunos de los supuestos de invalidez de los artículos 47 y siguientes de la misma Ley , mientras que en lo que a las consecuencias respecta, es suficiente con indicar que más que de realidades de las que pueda partirse, sin duda, con indicación del concepto, extensión y naturaleza de aquellas, lo que se invoca con temores que, por muy fundados que resulten, aparecen como insuficientes, como también lo son las deficiencias que se imputan a la resolución impugnada, para generar la nulidad que se solicita, por lo que ha de desestimarse el recurso."
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados en Enfermería que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 14 de febrero de 1987, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos de Derecho primero, segundo, quinto y séptimo de la sentencia apelada.
Teniendo por incorporados a la fundamentación de esta nuestra sentencia los razonamientos hechos por la apelada en los fundamentos primero, segundo, quinto y séptimo que se acaban de transcribir, debe añadirse, por lo pronto, que la parte apelante, en su escrito de alegaciones ante esta Sala, reconoce que las cuestiones aquí debatidas han quedado definitivamente resueltas, y precisamente en el sentido propugnado por el Real Decreto 137/1984, de 11 de enero , como consecuencia de la publicación y entrada en vigor de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986. Y es que, como resulta paladinamente de su preámbulo, el citado Real Decreto venía a ser una especie de norma-puente que trataba de hacer "posible la creación y puesta en funcionamiento de zonas de salud, a las que se atribuyen funciones integradas de promoción, prevención, asistencia y rehabilitación dirigidas tanto al individuo, aisladamente considerado, como a los grupos sociales y a las Comunidades en que se insertan". Y la apoyatura legal que legitimaba esas disposiciones de aproximación a una reorganización de la sanidad nacional que plantea la solución de sus problemas con visión sistémica se expresaba en el mismo preámbulo del mencionado Real Decreto. En todo caso, lo que aquí se cuestiona no es la legalidad de ese Real Decreto (norma estatal) sino la del Decreto reglamentario del Gobierno de Canarias de 10 de enero de 1986 (norma regional). Y hay que insistir en que la impugnación de esta norma parte de un planteamiento equivocado: la de que una Comunidad Autónoma no puede regular las materias sobre las que el Estado tiene competencia básica en tanto éste no la haya dictado. La sentencia apelada sale al paso de ese planteamiento en el fundamento segundo que quedó transcrito más arriba y no es del caso reiterarlo. Portanto, la legalidad de esa norma regional habrá que ponerla en relación no tanto con el citado Real Decreto estatal sino con las leyes preconstitucionales que regulan la materia de sanidad. Y como quiera que se habían producido unas transferencias de competencias acompañadas de las oportunas dotaciones de medios personales y reales, y como las cuestiones sobre las que se plantea impugnación hacen referencia a materias de organización (lo son también las cuestiones de personal) y de sanidad en que la Comunidad Canaria tiene competencia de desarrollo legislativo en el marco de la legislación básica del Estado (arts. 32.2 y 32.7 ), es evidente que podía dicha Comunidad proceder a la reorganización sanitaria que incoaba el Decreto regional impugnado incluso sin conexión previa con el estatal 137/1984 , siempre, claro es, que no entrara en contradicción con la legislación preconstitucional que hacía en ese momento las funciones básicas. Y como esa contradicción no se ha probado, la confirmación de la sentencia impugnada se impone.
Entrando a analizar las distintas cuestiones de fondo planteadas (las formales quedan ya resueltas en los fundamentos transcritos de la apelada) se comprueba la falta de base del recurso interpuesto por la Corporación profesional apelante: a) Por lo que hace a la composición de los Consejos de Sanidad de zona ya en la demanda de primera instancia se reconocía que la Ley General de Sanidad (de 25 de abril de 1986, la demanda lleva fecha de 26 de junio de 1986 ) acepta aquella composición, lo que implica que la omisión invocada en dicha composición aunque quizá defendible en el terreno de los principios, no supone violación de la Ley de Colegios Profesionales como pretende el apelante, b) Por lo que hace a la llamada opción de incorporación no se aprecia, por lo pronto, vicio de inconstitucionalidad alguno, lo que obvia la necesidad de plantear la correspondiente cuestión ante el Tribunal Constitucional, sin que, por lo demás, esta Sala cierte a ver -ante la falta de argumentación del apelante- la posible contradicción con el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Función Pública que se invoca c) Por lo que hace a la movilidad funcional y geográfica no basta con invocar pretendidos derechos adquiridos sino que es necesario expresar la norma concreta que reconoce y ampara esos derechos y frente a la que habría de doblegarse el ejercicio de la potestad administrativa de autoorganización. d) Por último, y en cuanto a las retribuciones, no se acierta tampoco a entender -tampoco se razona- en qué consiste el perjuicio concreto que se dice inferido, ni tampoco el porqué.
No se aprecian razones para imponer condena en costas.
FALLAMOS
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Colegio Oficial de Ayudantes Técnicos Sanitarios y Diplomados de Enfermería contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de 14 de febrero de 1987 (recaída en el recurso 152 de 1986) la cual debemos confirmar y confirmamos por esta nuestra sentencia por ser conforme a Derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Juan García Ramos Iturralde.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera Puerta.-Rubricado.
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Resolución de 8 de mayo de 2003 (B.O.E. de 10 de junio de 2003)
...necesario para su efectividad, la decisión judicial (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de julio de 1971, 16 de noviembre de 1979, 19 de julio de 1989, 4 de abril de 1990 y 7 de noviembre de 1995), dado que se plantea una cuestión de hecho cuya prueba no corresponde apreciar al Registrado......