STS 350/1989, 17 de Marzo de 1989
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1989:13333 |
| Número de Resolución | 350/1989 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 350.-Sentencia de 17 de marzo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Aprobación definitiva de Proyecto de Delimitación de suelo urbano.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976; Reglamento de Planeamiento, art.
102; Real Decreto-Ley 16/1981.1098
DOCTRINA: En los Proyectos de Delimitación formulados de conformidad con la autorización del Real Decreto-Ley 16/1981, no es posible que éstos determinen la reglamentación de las
condiciones de edificación de suelo urbano, sino que deben constreñirse a concretar el perímetro urbano conforme a los nuevos criterios de clasificación.
En la villa de Madrid, a diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, representado por el Procurador don Francisco Guinea y Gauna, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Comunidad de Madrid, representada y defendida por el Letrado de dicha Comunidad; y estando promovida contra la Sentencia de 25 de noviembre de 1987 por la Sala Tercera Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid, en recurso sobre: «Aprobación definitiva de Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano.»
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
El 23 de julio de 1985, el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón resolvió aprobar definitivamente el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano al sitio «Los Alamos de Bularas», desestimando de modo expreso las alegaciones del Consejero de Ordenación del territorio; contra este acuerdo se interpuso recurso de reposición que fue desestimado por silencio administrativo.
La Comunidad de Madrid interpuso contra los anteriores actos recurso contenciosoadministrativo núm. 696/85, ante la Sala Tercera Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid en el que formalizó su demanda con la súplica de que se anularan los acuerdos recurridos. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando la causa de inadmisibilidad alegada por el Procurador de los Tribunales don Francisco de Guinea y Gauna, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón (Madrid), y estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo entablado porel Procurador de los Tribunales don Francisco Javier Carrillo Pérez, actuando en nombre y representación de la Comunidad de Madrid, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, de 23 de julio de 1985, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de delimitación del suelo urbano, al sitio de "Los Alamos de Bularas", desestimando de modo expreso las alegaciones del Consejero de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de Madrid, formuladas en trámite de información pública, y contra la tácita desestimación, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto por dicho señor Consejero contra aquel acuerdo, debemos declarar el mismo contrario al ordenamiento jurídico, y, en su consecuencia, anularlo y dejarlo sin efecto alguno. Ello sin hacer una expresa condena en las costas.»
En anterior fallo se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de Derecho: "1.° Tiene por objeto el presente recurso contencioso-administrativo el acuerdo del Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, de fecha 23 de julio de 1985, en virtud del cual se aprobó definitivamente el Proyecto de delimitación del Suelo Urbano, al sitio de "Los Alamos de Bularas", del término municipal de dicha localidad, desestimando expresamente las alegaciones formuladas, en trámite de información pública, por el Consejero de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Vivienda de la Comunidad de Madrid, y, en su consecuencia, es misión de la Sala valorar y así declararlo si el mismo es conforme al Ordenamiento Jurídico o, por el contrario, no, con las consecuencias jurídicas inherentes a tal declaración. 3.° Entrando al enjuiciamiento de la cuestión de fondo debatida, se alega en primer lugar por la Comunidad de Madrid que no puede redactarse, como ha hecho el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, un proyecto de delimitación con fundamento en el art. 2.2 del Real Decreto-Ley 16/81, de 16 de octubre , de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana partiendo de, como se dice en la memoria del proyecto de delimitación, que "El Álamo de Bularas" "...carece totalmente de una ordenación urbanística legalmente aprobada" (véase folio 2 del expediente administrativo), habida cuenta, continúa argumentando, que el citado art. 2 define en qué términos y condiciones pueden ser considerados como urbanos, de conformidad con el Texto Refundido de la Ley del Suelo, "los terrenos clasificados como suelo urbano o de reserva urbana en Planes Generales aún no adaptados", lo que presupone necesariamente que dichos Planes existan, por lo que difícilmente, concluye, puede adaptarse a la vigente Ley del Suelo una ordenación urbanística inexistente. Ahora bien, tal argumentación no es admisible por la sencilla razón de que si existe una ordenación urbanística para el sector de "Los Alamos de Bularas", lo que la propia Comunidad de Madrid reconoce en la demanda cuando, en apoyo de su pretensión vierte otras argumentaciones, como veremos a continuación. En efecto, el Polígono de "Los Alamos de Bularas", a que se refiere el Proyecto de delimitación del suelo urbano impugnado, fue ordenado por un Plan Parcial aprobado definitivamente el 12 de abril de 1967, al amparo del cual se urbanizaron todos los terrenos y se construyeron cincuenta y cinco viviendas. Con posterioridad el Plan General de Ordenación Urbana de Pozuelo de Alarcón, aprobado definitivamente en 1974, para el sector de "Los Alamos de Bularas", no estableció ordenación alguna, remitiéndose el Plan Parcial de 1967, cuya ordenación asumió. Este Plan Parcial, por defectos formales, fue anulado mediante sentencia de esta Sala de 5 de abril de 1982, confirmada posteriormente por la del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 1984 . Lo anterior quiere decir que el Plan Parcial de 1967 necesariamente actuó sobre suelo de reserva urbana; el Plan General de 1974, al asumir la ordenación efectuada por aquél, hizo suya la clasificación del suelo sobre el que actuó, esto es, la condición de suelo de reserva urbana. Anulado el Plan Parcial de 1967, los terrenos ordenados por él no quedaron faltos de ordenación urbanística, ya que la ordenación de dicho Plan fue asumida, como hemos visto, por el Plan General. Pues bien, de conformidad con el art. 2.1 del Real Decreto-Ley 16/81 , los terrenos ordenados por el Plan Parcial de 1967, cuya ordenación fue asumida por el Plan General de 1974, tienen la consideración de suelo urbano, por lo que, de acuerdo con el apartado 2 de dicho precepto, el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón podía y puede proceder a la delimitación de la totalidad del suelo urbano de su término municipal, o parte de él, como es el caso de autos. 4.° Contradiciéndose con la anterior argumentación, y partiendo de la conclusión a que ha llegado la Sala, esto es, que el Polígono de "Los Alamos de Bularas", no está falto de ordenación urbanística, dado que el vigente Plan General de 1974 hizo suya la ordenación del anulado Plan Parcial de 1967, la Comunidad de Madrid estima que el proyecto de delimitación impugnado incurre en una indebida e injustificada modificación del Plan General, ya que necesariamente y por definición debió actuar sobre suelo urbanizable o de reserva urbana, clasificación del suelo que asumió el Plan General, por lo que con el proyecto de delimitación se produce una modificación de dicha clasificación. Tampoco es posible admitir esta argumentación, en atención a que, como parece olvidar la Comunidad Autónoma demandante, las parcelas de "Los Alamos de Bularas" cuentan con acceso rodado, abastecimiento y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, por lo que de conformidad con el ya citado art. 2.1 del Real Decreto-Ley 16/ 81 , tales terrenos deben ser considerados, ministerio legi, como suelo urbano, por lo que, en consecuencia, el proyecto de delimitación impugnado al considerar los terrenos de "Los Alamos de Bularas" como suelo urbano no contradice el Plan General de 1974. 5.° En la misma línea, dice la Comunidad de Madrid que el acto impugnado implica una indebida e injustificada modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Pozuelo de Alarcón, de 1974, por las dos siguientes razones:1.a El proyecto de delimitación califica dos áreas de la zona este como "zonas escolares", cuando el Planeamiento general -por quedar definido con las determinaciones del Plan Parcial de 1967- las califica como de "vivienda unifamiliar". 2.ª Se adopta por el proyecto de delimitación la ordenanza 5.ª "ciudad jardín", para el suelo de vivienda unifamiliar, con parcela mínima de 2.500 m2, ocupación del 10 por 100 y altura de 8 metros, arrojando una edificabilidad sobre parcela neta de 0,8 nvVm2, en tanto que el Plan Parcial de 1967, cuya ordenación fue asumida por el Plan General de 1974, fijaba una parcela mínima de
4.000 nr y una edificabilidad de 0,2 m/m2. En este caso la argumentación de la Comunidad de Madrid debe ser estimada y, en consecuencia, anulado el acto impugnado. Veamos por qué. Aunque incurramos en una innecesaria reiteración conviene recordar que el Plan Parcial de 1967 ordenó sustantivamente el Polígono de "Los Alamos de Bularas"; el Plan General de 1974 se remitió al Plan Parcial de 1967, haciendo suya la ordenación que para el citado Polígono aquél estableció. Pese a haber sido anulado el Plan Parcial (anulación que, recordemos, la fue sólo por defectos formales), el Plan General sigue vigente, por lo que existe una ordenación para "Los Alamos de Bularas" que, en concreto, califica de zona de "vivienda unifamiliar" lo que el Proyecto de delimitación dice que es "zona escolar" y que establece una edificabilidad máxima de 0,2 nrVm2 en tanto que el proyecto de delimitación pretende establecer una edificabilidad de 0,8 nr/m2. De otro lado, los proyectos de delimitación del suelo urbano, que no son instrumentos de ordenación, pueden producirse en dos supuestos, a saber: a) en los Municipios que carezcan del Plan General de Ordenación (art. 81.2 TRLS), respecto de los cuales el art. 102.2.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico permite que establezcan condiciones de edificación, lo cual es lógico dada la inexistencia de un Planeamiento general previo que las establezca; y b) en los Municipios con Planes Generales de Ordenación -no adaptados a la Ley de 2 de mayo de 1975, de reforma de la del Suelo (art. 2.2 del Real Decreto-Ley 16/81 ), respecto de los cuales no es posible admitir establezcan condiciones de edificación modificando las establecidas en el Plan General no adaptado y menos que alteren la calificación de los terrenos, y como quiera que el Proyecto de delimitación impugnado se integra en esta segunda clase, habiendo modificado las condiciones de edificabilidad y la calificación de los terrenos establecida por el Plan General de 1974, la conclusión obligada es que el acto impugnado incurre en infracción del Ordenamiento Jurídico, debiendo, en su consecuencia, ser anulado mediante la estimación del recurso contencioso-administrativo entablado por la Comunidad de Madrid. 6.º No concurren en el presente caso, dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, los requisitos imprescindibles para hacer una expresa condena en las costas según el tenor del art. 131.1 de la Ley reguladora de nuestra Jurisdicción.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 7 de marzo de 1989.
Fundamentos de Derecho
Excepto el segundo, los de la sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
Sin insistir en la causa de inadmisibilidad que opuso en la contestación a la demanda, y consintiendo así implícitamente su desestimación por la Sala de instancia, desestimación que aunque no por los razonamientos del segundo de los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida, que no enfocan correctamente la cuestión, resultaba totalmente procedente, ya que mal se comprende que la extemporaneidad de una reclamación en el trámite de información pública de un Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano conduzca a la inadmisión del recurso contencioso- administrativo que después se interpone contra el acto de su aprobación definitiva, cuando el mismo sería viable sin haberla efectuado, el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, limita sus alegaciones en apoyo de su pretensión de revocación de la expresada sentencia y de 350 confirmación de su acuerdo de 23 de julio de 1985 , a argumentar en contra de lo razonado en ella en relación con las «zonas escolares» y la adopción de la ordenanza 5.ª. «ciudad jardín», sosteniendo en síntesis que acerca de las zonas no hizo más que reflejar la situación existente, y que respecto de la Ordenanza obró al amparo del art. 102.2.b) del Reglamento de Planeamiento . Línea argumentativa que nos coloca ante el problema de definir el ámbito de los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano formulados de conformidad con lo dispuesto en el art. 2 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre , norma en la que únicamente podría ampararse para aprobar el impugnado, según el mismo no puede menos que reconocer.
El Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre , tratando de solucionar los problemas de derecho transitorio generados por la modificación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 por la Ley 19/1975, de 2 de mayo , en lo relativo a la clasificación y régimen urbanístico del suelo, dispuso una reclasificación del suelo clasificado conforme a la normativa anterior enlos Municipios con Plan General o Normas Subsidiarias del Planeamiento no adaptados a la nueva, no obstante la cual y su directa operatividad, en cuanto derivada de una norma de aplicación directa, atribuyó a los Ayuntamientos la posibilidad de acogerse a un instrumento hasta entonces sólo previsto en el art. 81.2 del texto refundido de la referida Ley para los Municipios carentes en absoluto de planeamiento, el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano, e incluso facultó a las Comisiones Provinciales de Urbanismo para imponérselo en ciertos casos. Ahora bien, como el art. 102 del Reglamento de Planeamiento , excediéndose debida o indebidamente de la finalidad asignada a los Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano por la Ley, no otra que la de señalar el perímetro de los terrenos que por definición legal constituían el suelo urbano, les asignó también la de determinar la reglamentación de las condiciones de edificación de este suelo, surge la cuestión de si esta determinación es también posible en los proyectos de delimitación formulados de conformidad con la autorización del referido Real Decreto- Ley, o de si los mismos deben constreñirse a concretar el perímetro urbano conforme a los nuevos criterios de clasificación. La solución del problema, lo que comporta la desestimación de la apelación, dados los términos en que ha sido planteada, necesariamente ha de ser esta última, única conclusión válida que se obtiene de su estudio, y ella a pesar de la remisión que se hace en el párrafo 2 del art. 2 del Real Decreto-Ley 16/1981 al Reglamento de Planeamiento , puesto que precisamente por esto, ya que la remisión se hace exclusivamente el art. 153 del mismo, sin aludir para nada a los otros artículos que en él se ocupan de los Proyectos de Delimitación, y dicho precepto es meramente instrumental, excepto en su reafirmación de los criterios de clasificación del suelo urbano, y además, porque el párrafo 4 del propio art. 2 , aun disponiendo que el régimen del suelo urbano legalmente reclasificado sería el del art. 83 de la Ley del Suelo , consciente de que el planeamiento no adaptado y en vigor no pidiera contener la íntegra y detallada ordenación de los terrenos, lo que previo para cuando fuese preciso el desarrollo de las determinaciones del Plan General o de las Normas Subsidiarias no adaptados, fue una figura de planeamiento subordinado, que por lógica no podía ser el propio Proyecto de Delimitación, resulta clara y concluyente dicha solución como única posible.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la particular imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón contra la Sentencia de veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta y siete de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
