STS, 15 de Enero de 2010

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 794/2004, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 1 de marzo de 2007 , cuyo fallo dice literalmente:

« Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO VILLAROBLEDO (ALBACETE) a que se contrae el presente recurso.

Sin imposición de costas. » .

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 16 de mayo de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, confecha 3 de julio de 2007 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

« que teniendo por interpuesto Recurso de Casación contra la Sentencia de fecha 1 de marzo de 2007 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en el recurso de tal naturaleza sustanciado en los Autos del Procedimiento Ordinario 8ª/794/2004 , lo admita y, previos los trámites preceptivos, dicte Sentencia por la que estimando los motivos del presente Recurso de Casación, conjunta o separadamente, CASE y ANULE la Sentencia recurrida, resolviendo, tras la comprobación del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos objetivos establecidos en las Normas Generales de aplicación, y como situación jurídica individualizada a favor de mi representada, sobre el fondo de la cuestión, centrado en la aprobación de la financiación de la actuación propuesta por el Ayuntamiento de Villarrobledo para la intervención en el Patrimonio Histórico Español sito en su municipio, y ello con cargo a la Partida del 1% Cultural, que, ex lege, se dotó ligada a la obra pública concreta, o, de forma subsidiaria, que se repongan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictar Sentencia, a fin de que el Tribunal a quo proceda a dictar nueva Sentencia de conformidad a Derecho, anulando, por ende, y en cualquiera de los casos, la resolución presunta desestimatoria de las pretensiones de mi representada, por silencio administrativo, manifestando respecto a la misma el hecho de no ser ajustada al ordenamiento jurídico . » .

CUARTO.- La Sala, por providencia de fecha 25 de septiembre de 2007 , admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 19 de octubre de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado en escrito presentado el día 8 de octubre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

« se sirva tener por presentado este escrito y sus copias en tiempo y forma legales, admitirlo, tener por formulada oposición frente a este recurso de casación para resolverlo mediante sentencia que lo DESESTIME Y CONFIRME LA SENTENCIA RECURRIDA. CON COSTAS . » .

SEXTO.- Por providencia de fecha 13 de diciembre de 2009, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat , y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de enero de 2010, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación que enjuiciamos la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de marzo de 2007 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud formulada al Ministerio de Fomento el 29 de abril de 2003, a los efectos de que la Comisión Interministerial para la coordinación del uno por cien cultural acuerde aprobar la actuación de «Rehabilitación integral del Mercado de Abastos», financiada con cargo a las disponibilidades del 1% cultural por importe de 2.089.954,12 #, en el presente ejercicio presupuestario, tramitado por Convenio anual.

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición formulada por el AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) al Ministerio de la Fomento, con base en las siguientes consideraciones:

« [...] La petición referida no expresa ni acredita que efectivamente haya sido aprobado el Proyecto de obra para el cual solicitó la subvención. Es más, ni siquiera acredita ni hace referencia concreta a la aprobación del Estudio Informativo, previa a la aprobación del Proyecto de Construcción, en el cual debe estar prevista la partida con cargo a la cual pretende que sea subvencionada la obra referida. En este sentido hay que destacar que el artículo 25 del Reglamento General de Carreteras establece que el Estudio Informativo constará de memoria con sus anexos y planos, sin incluir, por tanto, un presupuesto en el que pueda figurar partida alguna, a los fines solicitados, habida cuenta que ello es ajeno a la naturaleza del Estudio Informativo, que se ocupa de la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte (artículo 22 apartado a) del Reglamento General de Carreteras.

Es por ello que la petición de la actora no puede ser atendida por la Administración en sentido favorable para la misma pues además de que se trate de una petición formulada sobre actuaciones futuras, como es la aprobación del Proyecto, no puede ser admitido derecho al reconocimiento de la subvención solicitada, que presupone un crédito disponible para atenderla y unas actuaciones previas que ni siquiera se han llegado a producir. Con mayor razón si se toma en consideración que al no haber sido aprobado definitivamente el "Estudio Informativo", que debe definir en líneas generales el trazado más recomendable entre las distintas opciones planteadas en el mismo, no cabe admitir la viabilidad de la petición. » .

TERCERO.- Sobre la prosperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete), que se articula en dos motivos de casación, debe ser estimado, acogiendo, con base en el principio de unidad de doctrina, las consideraciones expuestas en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2009 (RC 5163/2009 ), en que, contestando a idénticos motivos de casación a los que fundamentan este recurso, declaramos:

« Aduce el recurrente en el apartado primero de su primer motivo de casación quebrantamiento de las normas de la sentencia al haber incurrido en incongruencia por no resolver sobre lo solicitado en el punto tercero de su demanda de que "se declare la procedencia y oportunidad de su solicitud a la fecha de su presentación" y que "quedó expuesta en el fundamento jurídico material cuarto de su demanda -páginas 19 a 21-, de que no se estaba solicitando ni la totalidad de la partida del 1% Cultural para la aplicación a su municipio, así como tampoco la administración de los fondos ni la transferencia de los mismos a su esfera patrimonial".

El motivo debe desestimarse, pues discutiéndose cuál es el momento en el que debe realizarse la petición por el Ayuntamiento, lo que constituye una cuestión que pertenece al ámbito material del litigio, la solución que se ha dado en la sentencia de que es prematura la petición, podrá ser acertada o incorrecta, pero supone un pronunciamiento expreso de la inoportunidad e improcedencia de la solicitud, y desde el momento en que esto se afirma, se hacía innecesario examinar cuál era el contenido de la misma, pues aún admitiendo la tesis del recurrente, siempre quedaría en pié su extemporaneidad.

Por la misma razón debe rechazarse el segundo apartado en el que se denuncia una extralimitación de la sentencia en relación con la determinación del importe del 1%, que no opera, a juicio del recurrente, sobre los presupuestos de ejecución material de las obras públicas, sino que tal partida se dotará de los fondos que sean de aportación estatal. Se trata, al igual que en el motivo anterior, de una cuestión de fondo no articulable al amparo de la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional .

Lo propio cabe decir sobre el apartado tercero en el que se discute la competencia del órgano técnico que emitió un informe en el sentido de que "la propuesta carece de interés dentro de los programas del 1% Cultural", y en el que, según expone, se basó la sentencia cuando señala "la existencia de una consideración técnica adversa a la solicitud planteada". Se trata nuevamente de una cuestión material que afectaría al valor de los informes técnicos, más que a la competencia para resolver los problemas controvertidos, ya que no se está decidiendo por el órgano administrativo sobre la estimación o no de la petición, sino dictaminado sobre la misma. También a ese mismo campo de derecho material pertenecen las posibles indefensiones en el procedimiento administrativo que hubieran podido producirse al recurrente por la falta de conocimiento de dicho informe.

[...] Se aduce en el primer apartado del motivo segundo infracción del principio de seguridad jurídica y de venir contra sus actos propios, pues al haber establecido y regulado el Ministerio de Cultura el procedimiento de tramitación y especificar que no existen plazos para la presentación de solicitud de participación, no tiene razón o fundamento denegar la solicitud por prematura, máxime cuando no se solicitó transferencia alguna de fondos, sino tan sólo la aprobación de la financiación de la actuación propuesta.

Esta alegación debe rechazarse, pues cualquiera que sea la interpretación que pueda hacerse de lo que, a juicio del recurrente, motivó la presentación de su solicitud -página oficial del Ministerio de Cultura, en la que se dice que no existe plazo determinado para solicitar financiación del 1% cultural, en cualquier momento puede presentarse una solicitud-, al estarse impugnando no un acto denegatorio expreso de una petición sino una denegación presunta, conforme se ha de entender el instituto del silencio administrativo negativo, lo que excluiría desde el principio la existencia de un acto propio de la Administración contrario a lo dicho por ella, el Tribunal de instancia debe resolver conforme, no a criterios particulares de determinados órganos, sino a lo que impone la normativa aplicable.

También debe rechazarse el segundo argumento que se incluye en este motivo, relativo a la obligación de resolver que tiene la Administración y la de motivar sus actos conforme le impone el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 en conexión con el artículo 54 de la misma, pues estas alegaciones están en contra de la naturaleza propia del silencio administrativo negativo, que es una presunción establecida en favor de los particulares para que no tengan que esperar a una resolución expresa tardía que es obligatoria dictarla en todo caso, y por esta misma razón, si se opta por acudir a la vía jurisdiccional, lógicamente habrá que pasar por el defecto de motivación, siendo el órgano jurisdiccional el que, a la vista de todos los elementos concurrentes en el expediente administrativa y en la fase probatoria, decidirá el ajuste o no del silencio negativo con el ordenamiento jurídico. Es esto lo que se dijo en la sentencia de esta Sala de 22 de abril de 2008 , en la que se expresó que:

>

En el apartado 3 del segundo motivo se vuelve a reiterar el argumento de la falta de competencia del órgano que emitió el informe en que se basó la Sala para desestimar el recurso. Olvida la parte recurrente que un informe no es una resolución que ponga fin al procedimiento, por lo que mal puede prosperar una alegada incompetencia del mismo para resolver una cuestión que corresponde decidir a la Comisión Mixta. Por esta razón, el que el informe esté o no suficientemente motivado en nada afecta a la validez de la denegación, si examinada ésta en su conjunto por el órgano judicial se decide que está bien denegada, si sobre todo, como ocurre en el caso presente, no es este informe lo único decisivo para la desestimación del recurso, sino que es un elemento más que se añade al otro de la presentación prematura de la solicitud.

Debe, no obstante acogerse parcialmente el apartado 5 del motivo segundo. Sin perjuicio de admitir con la sentencia recurrida que del artículo 68 de la Ley del Patrimonio Histórico Español no deriva un derecho subjetivo de los Ayuntamientos afectados por las obras públicas a percibir el 1% de los fondos que sean aportados para su financiación, ni de que éstos puedan aplicarse a cualquier tipo de obras, ya que habrán de serlo sólo a las que estén relacionadas con los bienes del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística expresamente previstos en dicho precepto; no obstante, la petición que se formuló por el Ayuntamiento recurrente no iba dirigida a que se le transfiriera dichos fondos ni a obtener su administración, sino a que se tuviera en cuenta su petición a los efectos de que fuera evaluada por la Comisión Mixta en el momento oportuno. Pues bien, examinado el expediente consta que esa solicitud fue presentada el 23 de diciembre de 2003 disponiendo el Ministerio de Fomento que sería incluida en la siguiente reunión de la Comisión, sin que conste que por este organismo en sus sucesivas reuniones se haya adoptado decisión positiva o negativa alguna al respecto, según se infiere de las serie de actas que aparecen en el expediente.

La obligación de resolver, impuesta a la Administración por el artículo 42.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , lleva, en consecuencia, a la estimación parcial del recurso, debiendo la Comisión Mixta decidir sobre la solicitud formulada, tanto sobre la legalidad del momento de su presentación, como, en su caso, sobre la aplicabilidad del 1% cultural a las obras solicitadas. » .

En consecuencia con lo razonado, declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete), contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de marzo de 2007 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 794/2004, que casamos y anulamos.

Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley jurisdiccional, asumiendo la posición de Sala de instancia, atendiendo a los criterios jurídicos expuestos por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en aplicación del artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativopromovido por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición promovida ante el Ministerio de Fomento por la citada Corporación local, ordenando la retroacción de las actuaciones con el objeto de que la Comisión Interministerial para la coordinación del uno por cien cultural, dicte una resolución expresa sobre la referida solicitud.

En efecto, cabe rechazar que deba reconocerse al Ayuntamiento recurrente las pretensiones deducidas en el suplico del escrito de demanda, en sus apartados segundo y tercero, de aprobación de la financiación de las actuaciones propuestas con cargo a la partida del uno por cien cultural, y que se declare la procedencia y oportunidad de la solicitud presentada, puesto que no podemos desconocer que se trata de una solicitud que debe sujetarse a las reglas procedimentales establecidas en el artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero , de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español , y seguir los trámites previstos en la Orden CUL/596/2005, de 28 de febrero, que resulta plenamente aplicable, dado el grado de desarrollo de la fase de realización del estudio informativo y de los proyectos de construcción de la infraestructura considerada.

Y, cabe recordar que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en la sentencia de 5 de octubre de 2005 (RC 2056/2002 ), ya advirtió de la peculiar naturaleza de las solicitudes de los Ayuntamientos formuladas al amparo de lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , en relación con el engarce procedimental con los proyectos de construcción de obras de infraestructuras viarias y con la aplicabilidad del instituto del silencio positivo, en los siguientes términos:

« Baste decir al respecto que la tesis de la recurrente no se aviene con la naturaleza de la intervención de las Corporaciones Locales o de los particulares en los trámites previstos en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras . Tanto si se trata de la información oficial (apartado primero) como de la información pública (apartado cuarto) consecutivas a la aprobación provisional de un expediente informativo para la construcción de carreteras, las alegaciones en dichos trámites, sea cual sea su contenido, no son "solicitudes" a las que se aplique el régimen general del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

No se aplica dicho régimen, decimos, pues no nos encontramos ante "procedimientos iniciados a solicitud del interesado" sino ante un procedimiento incoado de oficio por el Ministerio de Fomento con el fin de propiciar la construcción de una autovía libre de peaje en el tramo León-Benavente. Concretamente, en el curso de dicho procedimiento, y conforme a las prescripciones de la citada Ley 25/1998, de Carreteras , y del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , que la desarrolla, los trámites exigibles desde la aprobación provisional a la aprobación definitiva de los "estudios informativos" como el presente tienen su propia regulación: en el seno de ellos se abre el expediente, incoado de oficio, a la información pública u oficial para que los afectados, particulares o Corporaciones, puedan alegar lo que estimen más conveniente a sus intereses, incluyendo entre sus alegaciones las propuestas de soluciones (de trazados, de accesos, de medidas complementarias, etcétera) que consideren oportunas.

Tales alegaciones y propuestas (se denominen por sus signatarios "solicitudes" o no) no siguen el régimen común de las peticiones susceptibles de ser estimadas presuntamente por silencio administrativo. Recordaremos una vez más que el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, contempla las solicitudes deducidas en el seno de expedientes iniciados a solicitud del interesado. En el caso que nos ocupa, por el contrario, tan sólo la decisión que culmina el expediente incoado de oficio (esto es, la aprobación definitiva del estudio informativo) es la que, tras el estudio de las propuestas de todos los intervinientes, se define en un sentido o en otro: en ningún caso dicha decisión final "revisa" supuestas e inexistentes "resoluciones presuntas" favorables, por silencio, a las alegaciones presentadas por cualquiera de quienes presentaron sus alegaciones en la fase de información.

Por lo demás, dado el tenor, casi necesariamente divergente, de las propuestas ("solicitudes") efectuadas por cada una de las personas o corporaciones que han intervenido en el trámite, dentro de un procedimiento público como el de autos, sería materialmente imposible considerarlas todas ellas simultáneamente aceptadas por silencio administrativo positivo: resultaría, si así se admitiera, que el estudio informativo quedaría aprobado con soluciones en sí mismas muchas veces contradictorias. Cada uno de los Ayuntamientos o particulares que intervienen tendría derecho a considerar que sus propuestas han sido aceptadas por silencio antes de la decisión que pone fin a la fase de información pública. Ésta, además, quedaría desvirtuada y ya no sería tanto un medio de intervención colectiva para hacer llegar a la Administración decisora los diversos intereses en liza, sino una suma de procedimientos individuales sujetosal esquema de "solicitud de parte-silencio administrativo", ajeno a la naturaleza de este tipo de trámites . » .

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Primero.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete), contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de marzo de 2007 , dictada en el recurso contencioso-administrativo 794/2004, que casamos y anulamos.

Segundo.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VILLARROBLEDO (Albacete) contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición promovida por la citada Corporación local ante el Ministerio de Fomento, ordenando la retroacción de las actuaciones con el objeto de que la Comisión Interministerial para la coordinación del uno por cien cultural dicte una resolución expresa sobre la referida solicitud.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.