STS, 18 de Noviembre de 1988

PonenteFRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO
ECLIES:TS:1988:9378
Fecha de Resolución18 de Noviembre de 1988
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 1.460.- Sentencia de 18 de noviembre de 1988

PONENTE: Excmo. Sr. don Javier Delgado Barrio.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Disciplina de Mercado. Sanciones. Culpabilidad.

NORMAS APLICADAS: Artículo I.°,4 y 7.°,1 del Código Civil y artículo 25 de la Constitución .

DOCTRINA: La buena fe no permite sancionar a un administrado que diligentemente ha solicitado

una inscripción en el Registro Sanitario que no se obtiene únicamente en razón de la negligencia de

la Administración que vulnera los plazos establecidos para la inscripción, ya que esta negligencia

no puede convertir al administrado diligente en sujeto activo de una infracción administrativa.

En la villa de Madrid, a dieciocho de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.

Visto el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, siendo parte apelada la Sociedad Azucarera de España, con la representación del Procurador don Fernando Bermudes de Castro, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en 28 de abril de 1987 por la Sección 4.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional , en recurso sobre sanción económica por infracción de disciplina de mercado.

Es Ponente el Excmo. Sr. don Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.

Antecedentes de hecho

Primero

El Ministerio de Sanidad y Consumo acordó con fecha de 3 de octubre de 1984, estimar parcialmente el recurso de reposición interpuesto por don Agustín Miranda Hernández, en nombre y representación de «Sociedad General Azucarera de España, S.A.» contra la Resolución de 21 de marzo de 1984 y en su consecuencia dejar fijada la cuantía de la sanción en cincuenta mil pesetas por comercializar sacos de azúcar careciendo del número de Registro Sanitario.

Segundo

La «Sociedad General Azucarera de España, S.A.» interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Nacional (n.° 44.972), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que revoque y deje sin efecto la resolución impugnada. Dado traslado al Letrado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Estimamos el recurso 44.972 interpuesto contra Resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de fecha de 3 de octubre de 1984, debiendo revocar como revocamos el mencionado Acuerdo por no ser conformes a Derecho y anulando se deje sin efecto la sanción impuesta a la mercantil «Sociedad General Azucarera de España, S.A.», sin mención sobre costas».Tercero: Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en un solo efecto, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 8 de noviembre de 1988.

Fundamentos de Jurídicos

Primero

Se ha impugnado en estos autos la sanción impuesta a la en su día demandante en razón de que en la inspección llevada a cabo en un establecimiento comercial se encontraron ocho sacos de azúcar fabricados por aquélla en los que no constaba el número de Registro Sanitario.

Dado que la actuación de la potestad sancionadora ha de adecuarse rigurosamente a los hechos que constituyen la causa del acto administrativo que es la sanción, importa destacar ya que la actora, que posee ocho fábricas de azúcar, había obtenido la inscripción para siete de ellas y en la restante la había solicitado con más de tres años y medio de antelación al momento en que realmente se obtuvo -folio 81 del expediente administrativo-.

Es de advertir que las inscripciones en el Registro Sanitario «deberán» realizarse en el plazo «máximo» de tres meses, salvo supuestos que ahora no importaba hoy, art. I.°,4 del Real Decreto 2.852-1981, de 27 de noviembre , con plazo coincidente con el previsto en el párrafo último del art I.º del Decreto 797-1975, de 21 de marzo -. La razón de ser de la brevedad de este plazo es clara: se trata, en lo que a estos autos atañe de no dejar una fábrica improductiva y sin generar empleo durante mucho tiempo.

Segundo

Así las cosas, será de subrayar:

A)La en su momento demandante desarrolló con toda diligencia su actuación y así, por una parte, instaló correctamente su fábrica, y, por otra, so licitó la inscripción en el Registro Sanitario. Podía perfectamente confiar en que la inscripción se produciría -como efectivamente se produjo- en los mismos términos en que aquélla se obtuvo para sus otras siete fábricas.

B)La Administración, vulnerando terminantemente su deber de realizar la inscripción en el plazo de tres meses, tardó más de tres años y medio en llevarla a cabo, pese a que materialmente era procedente. Y ha de destacarse que la inscripción en el Registro Sanitario es una actuación no discrecional sino reglada -pura comprobación de una realidad que, en su caso, puede exigir inspecciones, análisis, estudios, etcéterano sólo en sus aspectos materiales sino en su dimensión temporal, precisamente con un breve plazo por las importantes razones ya expuestas.

Tercero

Y así, sin necesidad de plantear el tema de la retroactividad del acto administrativo - art. 45,3 de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre la base de lo expuesto será de recordar el principio de la buena fe que debe regir las relaciones de la Administración con los administrados: los principios generales del Derecho son la atmósfera en que viven las normas jurídicas, el oxígeno que éstas respiran y por ello «informan» todo el ordenamiento jurídico - art. I.°,4 del Título Preliminar del Código Civil , incluida en éste naturalmente la norma habilitante que atribuye la potestad sancionadora a la Administración. Tal potestad ha de actuarse pues, de acuerdo con las exigencias de la buena fe art. 7°,I del citado Título Preliminar .

Y la buena fe no permite sancionar a un administrado que diligentemente ha solicitado una inscripción en el Registro Sanitario que no se obtiene únicamente en razón de la negligencia de la Administración que vulnera los plazos establecidos para la inscripción: no hubo materialmente infracción -la fábrica merecía la inscripción - y si la hubo formalmente ello fue debido exclusivamente a la pasividad de la Administración.

Cuarto

Con una referencia más concreta a los principios específicos del Derecho Administrativo sancionador y que son sustancialmente los propios del Derecho Penal -así, sentencias del Tribunal Constitucional 2-1987, de 21 de enero, 3-1988, de 21 de enero, etcétera -, ha de indicarse que la negligencia de la Administración no puede convertir al administrado diligente en sujeto activo de una infracción administrativa: instalada la fábrica de forma correcta y solicitada la inscripción en el Registro Sanitario, faltará el «tipo» -entendido según la finalidad y el recto espíritu de la normas sancionadora exigido por el art. 25,1 de la Constitución aunque la Administración incumpla su «deber» de realizar la inscripción o, en otro sentido, la diligente actuación del administrado - supuesta la concurrencia del tipo excluiría el elemento subjetivo de la infracción que es la culpabilidad. En esta línea existe una reiterada jurisprudencia -así sentencia de 21 de septiembre de 1987 que incluso ha puesto de relieve la «injusticia» que supone la pasividad de la Administración de lugar a la imposición de sanciones -sentencia de 28 de junio de 1983-.No lo era dado a la Administración actuar la potestad sancionadora en el supuesto litigioso.

Quinto

Habiéndolo entendido así la sentencia apelada procedente será un pronunciamiento desestimatorio del recurso, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.

En atención a lo expuesto,

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Letrado del Estado contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de abril de 1987, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia, sin hacer una expresa imposición de costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín.- Julián García.- Francisco Javier Delgado.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.

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