STS, 7 de Noviembre de 1988
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 07 Noviembre 1988 |
. 1.388.- Sentencia de 7 de noviembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Suspensión del otorgamiento de licencias. Impugnación.
NORMAS APLICADAS: Artículos 39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional y 27 de la Ley del Suelo .
DOCTRINA: La suspensión de licencias opera en la vía práctica afectando decisivamente a la
virtualidad del ordenamiento urbanístico, y así las cosas, frente a una posible firmeza del acuerdo
de suspensión, el ordenamiento jurídico necesariamente ha de permitir la reacción que implica la
impugnación indirecta.
En la villa de Madrid, a siete de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Guecho (Vizcaya) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao con fecha 20 de diciembre de 1986, en pleito sobre denegación de licencia de obras, siendo parte apelada «Construcciones Legarreta, S.A.».
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
Antecedentes de hecho
La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Guecho, (Vizcaya) por Acuerdo de 12 de diciembre de 1983, denegó a Construcciones Legarreta, S.A., la licencia de obras solicitada para la construcción de viviendas y garajes cuyo Acuerdo fue recurrido en reposición y desestimando el Recurso por Acuerdo de 30 de marzo de 1984.
Contra los anteriores Acuerdos por Construcciones Legarreta, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Bilbao, formalizando la demanda con el suplico de que se dejen sin efecto las Resoluciones que se recurren, contestando la demanda el Ayuntamiento de Guecho, que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 20 de diciembre de 1986, cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Estimando en parte el presente recurso número 382 de 1984 interpuesto por el Procurador señor Bartau Morales, en representación de «Construcciones Legarreta, S.A.», contra los acuerdos del Ayuntamiento de Getxo de 12 de diciembre de 1983 y 30 de marzo de 1984, que denegaron la concesión de licencia de construcción de un edificio para viviendas en la calle Altube de dicha villa declaramos que tales actos impugnados no son ajustados a Derecho y los anulamos, por tanto declarando en su lugar que el Ayuntamiento debe pronunciarse en acuerdo que sustituya al de 12 de diciembre que se anula, sobre laconcesión o no de dicha licencia basándose para ello en la apreciación de la normativa vigente hasta el momento de la publicación de su acuerdo de 26 de noviembre de 1983. Sin hacer expresa imposición de costas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Guecho, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 25 de octubre de 1988, para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
Fundamentos de Derecho
Han tenido su origen estos autos en la denegación de la licencia solicitada el 29 de noviembre de 1983 para la construcción de veinte viviendas, denegación esta que se funda en las previas suspensiones del otorgamiento de licencias acordadas en 29 de julio y 25 de noviembre de 1983.
El problema litigioso se centra en determinar la virtualidad de ambas suspensiones, cada una de las cuales plantea cuestiones distintas por lo que será procedente su estudio separado.
Ya en este punto importa recordar ante todo que la suspensión del otorgamiento de las licencias previstas en el art. 27d el Texto Refundido de la Ley del Suelo -y hoy en el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre - es una medida cautelar que tiene por finalidad asegurar la efectividad de un planeamiento futuro, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor, impidiendo que cuando ésta no ha llegado a aprobarse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun conformes con la ordenación en vigor, vayan a dificultar la realización efectiva del nuevo Plan. El Plan nace para ser ejecutado sin ejecución es un «dibujo muerto» y precisamente para hacer viable esa ejecución nuestro ordenamiento jurídico crea la figura de la suspensión del otorgamiento de las licencias. Su necesidad y racionalidad, claras, como deriva de lo ya expuesto, quedan corroboradas comprobando su existencia en el Derecho comparado.
Obedece pues a esta figura a una terminante exigencia del interés público y dado que el Derecho Administrativo aspira siempre a armonizar las exigencias de dicho interés con la garantía del administrado, el ordenamiento jurídico arbitra distintas vías para tal armonización; por una parte, ha de tenerse en cuenta el límite temporal de la virtualidad de la suspensión respecto de las licencias solicitadas con anterioridad que esta Sala ha destacado en la sentencia de 15 de abril de 1988, y, por otra, son de recordar las indemnizaciones señaladas en los arts. 27,4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 121,2,3 y 4 del Reglamento de Planeamiento . Con la armonización que acaba de indicarse la figura de la suspensión del otorgamiento de las licencias aparece revestida de una racionalidad que excluye la idea de una necesidad de interpretación restrictiva.
La primera suspensión del otorgamiento de licencias que se invoca como fundamento de la denegación es la de 29 de julio de 1983, el Ayuntamiento demandado ha insistido en que dicho acuerdo por no haber sido recurrido devino firme y consentido de suerte que no puede ya ahora ser impugnado.
No puede aceptarse esta tesis dada la viabilidad de la impugnación indirecta de la suspensión del otorgamiento de licencias a través de sus actos de aplicación.
Es cierto que el recurso indirecto es una técnica típica de la impugnación de las disposiciones generales - art. 39,2 y 4 de la Ley jurisdiccional- y que sin embargo el Texto Refundido incluye tal suspensión entre los «actos» preparatorios de la formación y aprobación de los planes, pero aun así, la íntima conexión del acuerdo de suspensión con éstos, de clara naturaleza normativa, permite aplicar a la suspensión la técnica de la impugnación indirecta:
El juego institucional de la suspensión está ligado a exigencias ineludibles del planeamiento pues siendo consustancial a la técnica planificadora la renovación coyuntural o periódica de sus determinaciones, la suspensión aparece como un eslabón intermedio entre dos ordenaciones -la vigente y la en estudio- y por tanto íntimamente ligada a ambas pues para proteger la futura determina temporalmente la inaplicación de la actual, lo que explica que en alguna medida se le aplique el régimen jurídico propio de los Planes de cuya naturaleza normativa no puede dudarse.
El acuerdo de suspensión no anticipa los efectos del planeamiento en estudio sino que operando sobre la ordenación vigente rige un obstáculo -temporal y especialmente limitado- a la aplicabilidad de ésta,de suerte que cada ver que se paraliza la tramitación de una licencia concreta se está produciendo una inaplicación de la ordenación en vigor a lo que es lo mismo está operando el obstáculo provocado por la suspensión la cual así pues tiene la generalidad propia de la ordenación inaplicada.
En último término la suspensión del otorgamiento de licencias actúa a modo de un «contrarius actus» sumamente peculiar habida cuenta por un lado de la competencia para dictarla y por otro de la naturaleza de la ordenación cuya aplicación impide y que naturalmente sólo resulta posible en virtud de la expresa habilitación contenida en el art. 27,1 del Texto Refundido .
Sobre esta base, en definitiva, aunque se estimara que algunas de las ideas expuestas tienen un carácter meramente descriptivo, es lo cierto que la suspensión de licencias opera en la vida práctica afectando decisivamente a la virtualidad del ordenamiento urbanístico y así las cosas frente a una posible firmeza del acuerdo de suspensión el ordenamiento jurídico necesariamente ha de permitir la reacción que implica la impugnación indirecta.
Resulta pues viable discutir ahora la validez o la eficacia del acuerdo de suspensión de 29 de julio de 1983.
Una de las exigencias fundamentales de la suspensión del otorgamiento de licencia es la necesidad de concretar el ámbito territorial a que aquélla extiende sus efectos - art. 27,1 del Texto Refundido-.
La suspensión de 29 de julio de 1983 se limitaba a señalar en la publicación del anuncio -folio 43 de los autos- que aquélla afectaba a «determinadas áreas de este término municipal» y si bien esta mención es absolutamente insuficiente, al propio tiempo se añadía que el expediente estaba «de manifiesto en las oficinas de la Secretaría municipal». Puesto que en ocasiones la descripción de la zona afectada que de revestir dificultades y la publicación de planos no resulta fácil, tal remisión al expediente podría considerarse suficiente si se dieran tales circunstancias, pero en todo caso la eficacia de tal suspensión afectaría a uno solo de los bloques a construir - folio 75 de los autos- por lo que en último término tal suspensión carecía de virtualidad bastante para amparar el acuerdo litigioso en su totalidad.
Muy distinto es el caso de la segunda suspensión: acordada ésta el 25 de noviembre de 1983, la licencia se solicita el 29 siguiente pero la publicación no tiene lugar hasta el 14 de diciembre de 1983 -folio 46 de los autos -.
De aquí se ha deducido la ilegalidad de la denegación de la licencia pues aún siendo la solicitud posterior al acuerdo de suspensión, la denegación se produce antes de la publicación.
Tal solución sugiere ante todo una primera reflexión: las licencias han de otorgarse de acuerdo con el ordenamiento vigente no el momento de la «solicitud» sino en el de la «resolución», si ésta se dicta dentro del plazo del art. 9.° del Reglamento de Servicios y siendo esto así, en el supuesto litigioso instada la licencia el 29 de noviembre de 1983, es claro que el Ayuntamiento - prescindiendo del plazo de la Comisión Provincial u órgano que haya venido a sustituirlo- hasta el 29 de enero de 1984 podría aplicar el ordenamiento realmente vigente al «decidir», con independencia del correspondiente a la fecha de la solicitud: es decir, que hubiera bastado, en la línea del razonamiento anulatorio antes mencionado que la denegación litigiosa se hubiese dictado el 15 de diciembre, después de la publicación, en lugar del 12 de diciembre, para que el acuerdo fuera legal.
Ya más concretamente será de indicar que ciertamente la eficacia de la suspensión exige determinados requisitos de publicidad - arts. 27.1 del Texto Refundido y 117,2 del Reglamento de Planeamiento-. Esta es una publicidad formal y dirigida a la generalidad de los ciudadanos, pero para los peticionarios de licencias, en cuanto interesados directos en la materia, se exige una publicidad real y material concretada precisamente en la notificación del acuerdo.
Esta es la solución que recoge el art. 121,1 del Reglamento de Planeamiento: «acordada la suspensión de licencias» -independientemente de que se haya publicado o no- el órgano municipal competente ordenará la interposición del procedimiento de otorgamiento y la «notificación de aquel acuerdo a quienes tuviesen presentadas solicitudes de licencia con anterioridad a su adopción». Resulta pues, bien claro que, adoptado el acuerdo de suspensión, éste ha de notificarse a los peticionarios de licencias con interrupción del procedimiento.
Así las cosas, recordando el valor general que la convalidación tiene en Derecho Administrativo - art.51 de la Ley de Procedimiento Administrativo - hay que entender que la «denegación» de la licencia litigiosa era ilegal porque lo procedente era la interrupción del procedimiento, pero en cambio había de surtir los efectos de otro acto distinto, es decir los propios de la notificación del acuerdo de suspensión.
En conclusión, para el en su día demandante y hoy apelado la denegación de la licencia - que en su fundamentación se refería a la suspensión- equivalía a una notificación del acuerdo de suspensión y por tanto había de producir los efectos propios de aquélla; la interrupción del procedimiento. Dicho en otros términos, la denegación litigiosa ha de ser anulada en cuanto tal «denegación» pero ello no produce los efectos señalados en la sentencia apelada, pues al implicar una notificación de la suspensión determinaba la interrupción del procedimiento relativo al otorgamiento de la licencia solicitada.
Lo expuesto hace innecesario examinar ahora los efectos que gráficamente podrían denominarse retroactivos -no es esta la explicación del caso- de la suspensión sobre las solicitudes formuladas con anterioridad a la publicación del acuerdo, tema este contemplado expresamente en la sentencia de 15 de abril de 1988.
Procedente será por consecuencia una estimación parcial del recurso de apelación en los términos que derivan de lo expuesto, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131,1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base bastante para formular una expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto.
Que estimando en parte el recurso de apelación formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Getxo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao de 20 de diciembre de 1986 , con revocación parcial de la misma, y estimación, en parte de la demanda, debemos anular y anulamos los acuerdos de la Comisión Municipal Permanente del citado Ayuntamiento de 12 de diciembre de 1983 y 30 de marzo de 1984 en cuanto deniegan la licencia litigiosa declarando su validez en la medida en que implican la interrupción del procedimiento de otorgamiento de dicha licencia, sin hacer una expresa imposición de costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
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