STS, 27 de Noviembre de 2009
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2009:7201 |
| Número de Recurso | 4389/2005 |
| Fecha de Resolución | 27 de Noviembre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4389/2005 interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia de 27 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 1547/2000, sobre solicitud de revisión de oficio.
Ha comparecido como parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dña. Esperanza Azpeitia Calvin, en nombre y representación de la "Asociación Colectivo de Regantes de Paredes".
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, sede en Valladolid, se ha seguido el recurso interpuesto por la "Asociación Colectivo de Regantes de Paredes" contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero, de 14 de junio de 2000, que inadmite la revisión de oficio instada contra la Resolución dictada el 15 de febrero de 1993. Esta última resolución declaró válida la constitución de la Comunidad de Regantes del polígono de la nava, Serrón Becerril, y aprobó las Ordenanzas y Reglamento de la Junta de Gobierno y del Jurado de Riegos de dicha Comunidad de Regantes.
Tras la sustanciación del recurso contencioso administrativo, la indicada Sala de dicho orden jurisdiccional dicta Sentencia, de 27 de mayo de 2004, cuyo fallo es del siguiente tenor:
ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo, registrado con el número 1547/2000, y ANULAMOS el acto administrativo impugnado por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, ello en el sentido de acordar que por la Administración demandada se inicie el procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 15 de febrero de 1993. Todo ello haciendo expresa imposición de las costas del mismo a la Administración demandada.
Contra la mentada Sentencia el Abogado del Estado preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la Administración General del Estado recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Ha formulado escrito de oposición, presentado el 20 de noviembre de 2006, a la estimación del recurso de casación, como parte recurrida, la "Asociación Colectivo de Regantes de Paredes".
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 24 de noviembre de 2009, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia impugnada en casación al estimar el recurso contencioso administrativo acuerda que la Administración inicie el procedimiento de revisión de oficio, considerando no conforme a derecho la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio, cuya referencia completa hemos recogido en el antecedente primero.
Se fundamenta la sentencia indicada en que (fundamento de derecho tercero).
Seguidamente la sentencia se detiene en explicar la procedencia de acordar que la Administración empiece a sustanciar el procedimiento de revisión de oficio, para lo que acuerda que se inicie y tramite el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, y razona sobre la improcedencia de conocer de la cuestión de fondo que planteaba en su escrito instando dicha acción de nulidad.
La Administración General del Estado recurrente cimienta su recurso de casación sobre un único motivo, en el que, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, denuncia la infracción del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 .
Se sostiene en el desarrollo del motivo invocado que el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 faculta a la Administración a declarar la inadmisión cuando se produce una invocación genérica de una causa de nulidad como sucede en el caso examinado, en el que tras más de siete años se hace una invocación meramente "formularia" del artículo 62.1 de la indicada Ley 30/1992 .
Por su parte, la Asociación recurrida alega, en primer lugar, la inadmisiblidad del recurso de casación por falta de interés casacional. Y, en segundo lugar, manifiesta que no concurre ninguna vulneración del artículo 102 de la Ley 30/1992, y justifica el transcurso del plazo por las incidencias que tuvieron lugar durante los más de siete años transcurridos.
Procede analizar con carácter preferente la causa de inadmisión invocada por la parte recurrida, pues la estimación de la misma nos relevaría de un pronunciamiento sobre la infracción normativa invocada en el motivo de casación invocado, ex artículo 95.1, en relación con el 93.2, de la LJCA.
Bastaría para desestimar la falta de interés casacional del recurso, que se nos invoca, con señalar que la misma se propone ayuna de justificación o razonamiento alguno sobre el cumplimiento de los presupuestos a los que se anuda dicha carencia de interés en el artículo 93.2.e) de la LJCA . Así es, tras la transcripción del mentado artículo 93.2 .e), el escrito de oposición se limita a señalar que "el asunto litigioso es de cuantía indeterminada y no afecta a un gran número de situaciones ni posee el suficiente contenido de generalidad".
Pero es que, además, en el supuesto que examinamos no resulta de aplicación la indicada causa de inadmisión, pues no puede confundirse el interés del recurso, con la afectación a un gran número de situaciones del artículo 93.2.e) de la LJCA, que, según viene declarando esta Sala, por todas, Sentencia de 12 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1233/2002 ) no es menester que sea actual, sino que basta con que aparezca su potencialidad futura respecto a plurales situaciones. No es necesario, por tanto, que las situaciones afectadas hayan sido o vayan a ser planteadas ante los tribunales, sino que basta con que el criterio que se establezca por este Tribunal al resolver el recurso sea susceptible de aplicación por la Administración a otras situaciones iguales, análogas o semejantes, aunque no exista entre ellas una identidad absoluta. De esta manera no cabe excluir la generalización del interés en relación con el caso examinado.
Despejado el impedimento procesal anterior, nos corresponde seguidamente abordar el único motivo de casación invocado por infracción del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 . El análisis de la cuestión que suscita este motivo pasa por que hagamos una consideración general, una referencia a los requisitos de la inadmisión de la revisión de oficio y la subsunción final del caso examinado en aquellos.
El régimen jurídico de aplicación a la revisión de oficio previsto en la Ley 30/1992, esta es la consideración general, resultó reforzado tras la reforma por Ley 4/1999, mediante su configuración como un verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, recogiendo la unanimidad que había concitado en la doctrina jurisprudencial y científica. Concretamente, respecto de los actos administrativos, el artículo 102.1 de la expresada Ley 30/1992 dispone que las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1, esto es, en los casos de nulidad de pleno derecho. Ahora bien, el órgano competente para resolver la revisión instada podrá acordar motivadamente la inadmisión de la acción de nulidad presentada.
Previsión legal sobre la inadmisión de solicitudes que ya había acogido con cautelas la jurisprudencia de esta Sala, con anterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, como declaramos en Sentencia de 19 de julio de 2005 (recurso de casación nº 2192/2002 ) la jurisprudencia de esta Sala ya venia admitiendo tal posibilidad bajo la vigencia de la normativa anterior, como ya indicábamos en sentencias de 30 de junio de 2004 de esta misma Sección dictadas en recursos semejantes, con referencia a la sentencia de 7 de mayo de 1992, para aquellos supuestos en que de manera ostensible e indubitada se aprecia que no existe motivo alguno de nulidad radical que conduzca a la pretendida declaración de nulidad. Siendo de recordar que en la misma línea se pronuncian las sentencias de 20 de febrero y 30 de diciembre de 1984 .
La inadmisión de la acción de nulidad únicamente puede ser acordada, ahora hacemos referencia a los requisitos que deben mediar para dicho pronunciamiento anticipado, a) cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 --apartado 1 porque ahora estamos ante un acto administrativo--, b) cuando carezcan manifiestamente de fundamento, y, en fin, c) cuando se hubieran desestimado sobre el fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Siempre que, y éste es un requisito de carácter transversal, se realice de forma motivada.
Estas causas que permiten cercenar tempranamente el procedimiento instado por el interesado en el ejercicio de una acción de nulidad, por tanto, comprenden no sólo los casos en que no se citen las causas del indicado artículo 62.1 de la Ley 30/1992 o cuando el discurso argumental nada tiene que ver con las mismas, sino también aquéllos otros casos en los que aludiendo a las indicadas causas, su desarrollo resulta ajeno al contenido de las mismas por centrarse en causas de anulabilidad que debieron ser esgrimidas mediante los correspondientes recursos administrativos. Y, en fin, también cuando no resulte procedente la tramitación del procedimiento porque la cuestión de fondo ya ha sido resuelta en casos anteriores.
A estos efectos no está de más advertir de los peligros que podría comportar una interpretación no rigurosa de los artículos 62.1 y 102.3 de la Ley 30/1992, que además de vaciar de contenido la reforma llevada a cabo en esta materia por la Ley 4/1999, produciría una confusión entre los plazos de impugnación y las causas de nulidad que pueden esgrimirse, mezclando cauces procedimentales que responden a finalidades distintas y cumplen funciones diferentes. Por ello, debemos insistir en que la acción de nulidad no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquellas que constituyan, por su cualificada gravedad, un supuesto de nulidad plena, previsto en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .
Dicho lo anterior, interesa destacar igualmente que la inadmisión que permite el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, por la falta de fundamento de la solicitud, no permite identificar el juicio que tendría lugar tras la sustanciación del procedimiento de revisión de oficio y el que se adelanta sobre la admisión. No. Únicamente se permite el juicio anticipado negativo cuando su falta de fundamento aparece como "manifiesta", en los términos que seguidamente veremos.
La sentencia recurrida alcanza la conclusión estimatoria del recurso, estamos ya con la subsunción que anunciamos, porque considera que la solicitud de revisión de oficio presentada por la ahora recurrida no carece de fundamento porque cita expresamente la causa de nulidad, concretamente el artículo
62.1.e) de la Ley 30/1992, por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido.
La carencia de fundamento, como causa de inadmisión, como ya adelantamos, ha de ser "manifiesta", según exige el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, lo que supone que el órgano administrativo competente para resolver sobre la revisión haga un juicio adelantado sobre la aptitud de la solicitud cuando anticipadamente se conozca que la misma en ningún caso va a ser estimada. Se trata de no proceder a la tramitación que establece el propio artículo 102, y antes de recabar el correspondiente dictamen del órgano consultivo, si se sabe, de modo ostensible y palmario, la falta de viabilidad de la acción de nulidad entablada. Supone, en fin, poner a cubierto este tipo de procedimientos de solicitudes inconsistentes por temerarias.
Pues bien, la sentencia que se recurre funda su conclusión estimatoria en que la parte ahora recurrida hizo cita expresa de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, lo que como hemos señalado no es causa suficiente para entender que debe rebasar el trámite de admisión previsto en el artículo 102.3 de tanta cita, y constituye motivo suficiente para casar la sentencia. No basta dicha mención, sino que el alegato que le sirve de soporte ha de ser el propio de una nulidad plena y eso es precisamente lo que no se produce en este caso.
Así es, la solicitud presentada ante la Administración (folio 36 del expediente administrativo) efectivamente cita los artículos 47.1.c) de la vieja LPA de 1958 y artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, pero el contenido del escrito no se corresponde con un alegato fundado en una ausencia "total y absoluta" del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de órganos colegiados. Por el contrario, en el escrito se señala que la Asociación recurrente en la instancia "ha llevado a cabo la revisión y análisis del proceso de constitución y actos posteriores", a los siete años de haberse dictado el acto administrativo cuya revisión se insta, y de dicho examen se extrae como consecuencia que se estimó un recurso de alzada sobre la constitución de la junta gestora de una comunidad de regantes. Sin que, además, se ponga en relación la nulidad plena que contiene la norma invocada y el discurso argumental que expone en su solicitud. En definitiva, el escrito pidiendo la revisión de oficio no se diferencia de cualquier escrito de interposición de recursos administrativos ordinarios, por vicios de anulabilidad, y que efectivamente la parte recurrente podría haber fundado sobre los mismos si hubiera recurrido en plazo.
Conviene no olvidar que la finalidad que está llamada a cumplir el artículo 102 de la Ley 30/1992 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia. Ahora bien, no pueden enmascararse como nulidades plenas, lo que constituyen meros vicios de anulabilidad.
Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la Administración recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.1 y 2 de la LJCA ).
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimando el único motivo invocado, declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 27 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede en Valladolid, en recurso contencioso-administrativo nº 1547/2000, y, en consecuencia, acordamos:
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- Casar y, por tanto, anular la citada Sentencia de 27 de mayo de 2004 .
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- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, por la "Asociación Colectivo de Regantes de Paredes" contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero, de 14 de junio de 2000, que inadmite la revisión de oficio instada contra la Resolución dictada el 15 de febrero de 1993, por ser la misma conforme a derecho.
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- No se hace imposición de las costas ocasionadas en casación ni en el recurso contenciosoadministrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico
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