STS, 30 de Octubre de 2009

PRIMERO .- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 27 de junio de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .- Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de septiembre de 2005 , el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en la forma solicitada en la súplica de la demanda.

TERCERO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de marzo de 2007 y por providencia de 30 de mayo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 9 de julio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO .- Por providencia de fecha 15 de Octubre de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de Octubre de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 5134/05 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 18 de mayo de 2005, y en su recurso nº 1070/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 20 de mayo de 2002, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el tramo de costa de 3.685 metros del término municipal de San Fernando (Cádiz), comprendido entre La Clica (Caño de las Astillas) y el Caño Herrera.

La parte actora pretendió en ese recurso contencioso administrativo que se anulase la indicada Orden Ministerial, y para ello argumentó 1) que antes de la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana -PGOU- de San Fernando, la Dirección General de Puertos y Costas emitió informe en sentido favorable, resultando que el PGOU ha resultando sustancialmente afectado por el deslinde de dominio público impugnado, para cuya realización la Administración de Costas, antes de la aprobación del deslinde, y con base en la necesaria coordinación de sus competencias con las competencias urbanística municipales, debió intentar llegar al acuerdo a que se refiere el artículo 117.2 de la Ley de Costas ; y 2), que al modificar el deslinde las determinaciones contenidas en el PGOU, la Administración recurrida se ha extralimitado en sus funciones, invadiendo las competencias sobre urbanismo y ordenación del territorio que ostentan los Ayuntamientos y Comunidades Autónomas.

SEGUNDO .- La sentencia, tras analizar en el fundamento de derecho segundo la adecuación a Derecho del deslinde impugnado en función de las características naturales de los terrenos (conclusión a la que llega en función de la Memoria Justificativa y Descriptiva y de las pruebas documentales incorporadas al expediente), desestimó el recurso contencioso administrativo de conformidad con los argumentos señalados en el fundamento de derecho tercero, en que examinó la incardinación de competencias concurrentes entre las Administraciones en los procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico general y en el procedimiento de deslinde, llegando a la conclusión de que las determinación del planeamiento no pueden conllevar la pérdida de la condición demanial de aquellos bienes que deban tenerla por concurrir en ellos las características previstas en la legislación de costas. Dijo literalmente:

"Se alega, en esencia, que la línea probable de deslinde que fue tomada en consideración para la revisión del PGOU de San Fernando, informado favorablemente por la Administración de Costas, y la línea de delimitación finalmente aprobada son distintas y que la línea nueva de deslinde fijada vendría a alterar sustancialmente las determinaciones del planeamiento urbanístico municipal.

Al respecto hay que reseñar, como acertadamente pone de relieve la Abogacía del Estado, que una línea "probable" de deslinde incluida en el PGOU no es mas que eso "probable" por lo que queda supeditada a la delimitación definitiva que siempre se realiza con un mayor número de datos, tal y como ha ocurrido en este caso.

Es decir, no puede otorgarse a esa línea probable de deslinde, que fue una propuesta inicial el carácter vinculante que pretende el Ayuntamiento demandante, ya que como tal línea probable está sujeta a la delimitación definitiva que finalmente se acuerde con mayores datos.

En el Anejo 7 de la Memoria que se refiere a las alegaciones recibidas, se efectúan unas consideraciones sobre el particular que son plenamente asumibles por la Sala, y así se dice que " línea probable, como tal, se define como una aproximación de la delimitación de los bienes de dominio público, que requiere luego un procedimiento muy complejo y acompañada de una documentación que depurará las posibles imperfecciones de la línea provisional. En este sentido, y a la vista de los informes geomorfológicos, topográficos y fotográficos realizados, así como de los ensayos granulométricos realizados de muestras de terreno, fue verificada la verdadera morfología y naturaleza de los terrenos ahora deslindados".

En cuanto a las diferencias introducidas al avance de delimitación que en 1990 se facilitó al Ayuntamiento demandante para su inclusión en el PGOU, se centran -según se señala en el citado Anejoen las instalaciones militares de la Clica (o Avanzadilla) y en la playa de La Casería. Sobre la primera, se razona, que ha quedado acreditado con la documentación histórica que se adjunta, que se trata de terrenos ganados al mar por medio de las obras realizadas por la Armada Española, siendo de aplicación el artículo 9.4 de la Ley de Costas. Sobre la segunda , una meticulosa búsqueda en los archivos de la Dirección General de Costas dio lugar al hallazgo de la concesión otorgada a D. Romualdo por R.O. de 8 de abril de 1914 para la ocupación de 24.315,25 metros de la zona marítimo-terrestre en la playa de la Casería con destino a escombrera de cantera y establecimiento de un invernadero y canal de acceso, concesión que actualmente está incursa en caducidad al no destinarse a las condiciones iniciales del otorgamiento.Es decir, se han justificado convenientemente en el expediente las diferencias introducidas.

En cuanto al informe favorable por la Dirección General de Costas a la revisión del PGOU aprobado el 20 de julio de 1992, hay que reseñar que dicho informe se evacuo con anterioridad a practicarse el deslinde que se impugna, cuya autorización para llevarlo a cabo se concedió el 16 de junio de 2000 -folio 5 de la Memoria- por lo que se informó dicho PGOU sin haber podido tener en cuenta el citado deslinde.

La STS de 4 de marzo de 2002 (Rec 814/1995 ) dice " Tiene dicho la jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 23 Jun. 1971, 24 Nov. 1973, 26 Dic. 1978, 25 Nov. 1980, 26 Sep. 1981 y 2 Oct. 2000) que la aplicación del principio que prohibe ir contra los propios actos requiere, respecto de éstos, que se trate de actuaciones realizadas con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica de manera indubitada. En esta misma línea, la jurisprudencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo tiene declarado (así, por todas, en la sentencia de 9 Mayo. 2000 el principio general de derecho que veda ir contra los propios actos (nemo potest contra proprium actum venire), como límite al ejercicio de un derecho subjetivo o de una facultad, cuyo apoyo legal se encuentra en el artículo 7.1 del Código Civil que acoge la exigencia de la buena fe en el comportamiento jurídico, y con base en el que se impone un deber de coherencia en el tráfico sin que sea dable defraudar la confianza que fundadamente se crea en los demás, precisa para su aplicación la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca, del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción, en el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior; y esta doctrina (recogida en numerosas sentencias de la Sala, como las de 27 Ene. y 24 Jun. 1996; 16 Feb., 19 Mayo. y 23 Jul. 1998; 30 Ene., 3 Feb., 30 Mar. y 9 Jul. 1999 ) no es de aplicación cuando la significación de los precedentes fácticos que se invocan tiene carácter ambiguo o inconcreto (sentencias de 23 Jul. 1997 y 9 Jul. 1999 ), o carecen de la transcendencia que se pretende para producir el cambio jurídico [...].»

Ese preciso significado no es, en modo alguno, el que cabe otorgar a la línea probable de deslinde en su día facilitada y a la conformidad mostrada con el PGOU por la Administración de Costas, por lo que no cabría apreciar vulneración del principio de los actos propios, ya que la existencia de un informe favorable a dicho Plan no vincula en modo alguno la funciones delimitativas del demanio costero.

En cuanto a la clasificación urbanística de los terrenos hay que señalar, que el dominio público marítimo terrestre es inmune a las determinaciones del planeamiento urbanístico que no pueden determinar una desafectación de pertenencias demaniales como se desprende de los artículos 132 de la Constitución, 7, 8, 9, 11 y 13.1 de la Ley de Costas .

En este sentido viene reiterando la Sala que, las características urbanísticas de los terrenos, no puede hacer perder a las zonas de dominio público tal carácter, pues obviamente el que la administración competente para la ordenación del suelo y del territorio efectúe una determinada clasificación urbanística no puede llevar a que se produzcan desafectaciones de pertenencias demaniales, de modo que no constituye tal clasificación causa suficiente para la inaplicación del régimen de protección costera de la Ley 22/1988 de Costas ni sirve para detraer las competencias que el artículo 132 de la Constitución asigna al Estado que ha de determinar y salvaguardar posteriormente tales bienes.

Así lo ha expresado también el Tribunal Supremo, Sala III, en sus sentencias de fechas 19 de noviembre de 2001, 13 de marzo, 15 de marzo y 19 de abril de 2002 y 23 de abril de 2003 , entre otras.

También ha reiterado el T.S. (Sentencias de 20 de octubre de 2003 -recurso de casación 9670/98- , 30 de diciembre de 2003 - recurso de casación 2666/2000-, 10 y 12 de febrero de 2004 -recursos de casación 3187 y 3253 de 2001- 2 de marzo de 2004 - recurso de casación 1516/2001- STS 4 mayo de 2004, recurso de casación 4312/02 ) que «la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, pues, « lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza, de manera que las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

Por ultimo, la delimitación de competencias entre Ordenación del Territorio, esencialmentecompetencia de las Comunidades Autónomas, Urbanismo, esencialmente competencia de los Ayuntamientos, y Zona Marítimo Terrestre, de competencia estatal, es examinada en el fundamento de derecho cuarto, en el que concluyó que el deslinde aprobado no menoscaba competencia de otras Administraciones, y en el que literalmente dijo:

"No cabe tampoco apreciar la alegación efectuada respecto de que la Administración se ha extralimitado en sus competencias porque las competencias en ordenación del territorio y urbanismo corresponden a la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento.

Este motivo está directamente vinculado con el anterior, donde hemos señalado que las características urbanísticas de los terrenos, no puede hacer perder a las zonas de dominio público tal carácter.

Además resulta incuestionable y no se ha puesto en tela de juicio, la competencia de la Administración del Estado para la determinación del dominio público marítimo-terrestre mediante los oportunos deslindes, si dicho deslinde afecta en algo a un determinado planeamiento urbanístico no significa que la Administración del Estado invada competencias en materias urbanísticas o que esté planificando el urbanismo de la zona deslindada.

En apoyo del criterio aquí mantenido conviene citar la STS de 10 de julio de 2002 (Rec de casación 5232/96 ) que señala " hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio (SSTC 77/1982 y 103/1989 , pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidráulicas, caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989 y, por supuesto, coordinación. No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989 , sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así con dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989, 153/1989 y 170/1989 )...,»

No cabe tampoco apreciar vulneración del artículo 117.2 de la Ley de Costas, ni del 116 de dicho texto legal ya que esos deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los que deben ajustarse las Administraciones públicas cuyas competencias incidan sobre el ámbito espacial contemplado en la presente Ley, no consta en modo alguno que se hayan vulnerado".

TERCERO .- Contra esa sentencia la parte actora ha interpuesto el presente recurso de casación en el cual articula un único motivo de impugnación, al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la LRJCA , por "infracción del artículo 117.2 de la Ley de Costas ".

Alega la parte recurrente que la infracción se ha producido porque habiendo emitido informe la Administración de Costas con motivo de la tramitación del PGOU del municipio de San Fernando, en el año 1992, informe previsto en el artículo 117.2 de la Ley de Costas , y habiendo incorporado este Plan las determinaciones indicadas en ese informe de Costas, que contenía una línea de deslinde, no es ajustado a Derecho, por lesión del principio de coordinación administrativa previsto en ese artículo, que el Estado, con motivo del deslinde aprobado, modifique de forma imperativa, y en contra del parecer municipal, el PGOU.

Si con posterioridad a la aprobación del PGOU, afirma el Ayuntamiento recurrente, la Administración de Costas inició el procedimiento de deslinde, cuya propuesta contravenía el planeamiento urbanístico y disentía del informe emitido por anterioridad por esa misma Administración, resultaba obligado el ejercicio de las competencias de la Administración estatal en materia de deslinde de forma coordinada y consensuada con la Administración municipal, de acuerdo con los principios de información mutua, colaboración y coordinación, previstos en el artículo 116 de la Ley de Costas . En definitiva, al resultar contrario el deslinde al planeamiento, el deslinde debía efectuarse mediante el consenso de las Administraciones implicadas, coordinando así sus diferentes competencias sobre un mismo ámbito territorial, coordinación que no se ha cumplido al dar primacía al deslinde aprobado sobre lo dispuesto en el planeamiento, infringiendo así el artículo 117.2 de la Ley de Costas e invadiendo con ellos las competencias del Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma.

Finaliza el motivo alegando infracción de la jurisprudencia, pues el Tribunal Supremo ha sostenidoque las Ordenes Ministeriales que fijan zonas de seguridad en establecimientos militares ubicados en San Fernando, no podían modificar las determinaciones del planeamiento (STS de 3 de marzo de 1986, 11 de febrero de 1987 y 30 de noviembre de 1993 ).

CUARTO.- Vamos a desestimar este recurso de casación.

Las cuestiones planteadas en el presente recurso son sustancialmente idénticas a las que hemos examinado y resuelto en nuestra STS de 11 de febrero de 2009, RC 8391/2004 , recurso interpuesto por el mismo Ayuntamiento de San Fernando, por lo que debemos reiterar lo que entonces dijimos y razonamos in extenso , en el sentido de que no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico. La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117 , antes citado, no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no siendo posible que la actuación de esta potestad administrativa altere la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional ---como la de planeamiento--- sino, mas bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3º de la LC , de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la Constitución Española. Dicho de otra forma, que la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7, 8, 9, 11 y 13.1 de la LC.

También dijimos en la referida STS de 11 de febrero de 2009 que la clasificación del suelo como urbano sirve únicamente para fijar la servidumbre de protección a 20 metros desde la línea interior de la ribera del mar, siempre que tal calificación la tuvieren los terrenos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas (Disposición Transitoria Tercera ), pero tal clasificación no puede hacer perder al suelo su carácter demanial, ni crear dos realidades jurídicas antitéticas y esto no sólo por el dato concluyente de su apariencia física sino porque aunque jurídicamente la Administración competente para la ordenación del suelo y del territorio asigne una determinada clasificación urbanística a ese suelo no puede pretenderse que se produzcan con ello desafecciones de pertenencias demaniales, dejando sin contenido además las potestades que la Ley 22/88 atribuye a la Administración competente para ordenar y proteger el demanio marítimo terrestre. El concreto carácter urbano de los terrenos deslindados, en el momento de la entrada en vigor de la LC solo tiene repercusión ---de conformidad con la Disposición Transitoria Tercera de la LC--- a los efectos de la fijación (tomando como referencia la línea interior de la ribera del mar) de la anchura de la servidumbre de protección.

QUINTO .- Al rechazarse todos los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta del Sr. Abogado del Estado a la cantidad máxima de 2.000'00 euros (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 5134/05 interpuesto por el Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 18 de mayo de 2005 , y en su recurso nº 1070/02.

Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.