STS, 6 de Octubre de 2009

PRIMERO .- Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1291/2003, promovido por la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana de las zonas húmedas de El Prat de Oropesa, El Quadro de Santiago en Benicasim-Marjalería de Castellón, el Molí de la Font y la Laguna de San Mateo.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de febrero de 2005 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Se declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES (GECEN) contra la presunta desestimación por el Conseller e Medio Ambiente de la solicitud presentada el 10-12-2002, por la que se interesó la inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana (aprobado el 10 de septiembre de 2002 por el Gobierno Valenciano, DOGV nº 4336, de 16-9-2002), de las zonas húmedas de El Prat de Oropesa (Albufera de Oropesa), El Quadro de Santiago en Benicasim-Marjalería de Castellón, el Molí de la Font y la Laguna de San Mateo, sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES), se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 31 de marzo de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) 2005 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos y solicitó a la Sala se dictarasentencia por la que "se acuerde, case y anule la sentencia recurrida, con remisión de las actuaciones a la Sala de instancia para que resuelva sobre el fondo del asunto conforme al suplico de la demanda".

QUINTO .- El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 13 de octubre de 2006, ordenándose también, por providencia de 29 de noviembre de 2006 , entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA, en escrito presentado en fecha 22 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto, con imposición de costas".

SEXTO .- Por providencia de fecha 7 de julio de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de septiembre de 2009, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

PRIMERO.- La ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 23 de febrero de 2005 , por la que se declaró la inadmisibilidad del Recurso contencioso administrativo 1291/2003, interpuesto por la propia Asociación recurrente, contra la desestimación presunta, por parte del Consejero de Medio Ambiente de la COMUNIDAD VALENCIANA , de la solicitud presentada el 10 de diciembre de 2002, en la que se interesaba la inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana, de las zonas húmedas de El Prat de Oropesa (Albufera de Oropesa), el Quadro de Santiago en Benicasim-Marjalería de Castellón, El Molí de la Font y la Laguna de San Mateo.

SEGUNDO.- La Sala de instancia ---mediante la sentencia impugnada que aquí se revisa desde una perspectiva de legalidad--- declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto, conforme a lo previsto en el artículo 69.c) y e) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), con base en la siguiente argumentación:

1. Tras referirse a las normas autonómicas valencianas en relación con las zonas húmedas, su régimen jurídico de protección y el Catálogo de las mismas ( "que incluirá la delimitación de las zonas y cuencas y las previsiones que el planeamiento urbanístico e hidrológico deberán adoptar para la restauración y conservación de las zonas afectadas" ), en relación con la concreta elaboración del Catálogo, la sentencia de instancia señaló: "Elaborado un proyecto de catálogo por la Consellería de Medio Ambiente, se remitió a las Corporaciones Locales, entidades y asociaciones interesadas o afectadas, sometiéndolo a información pública el 28-6-2000 por un plazo de 90 días.

   Dentro del citado plazo de información pública, la entidad GECEN realizó alegaciones en fecha 8 de septiembre de 2000, en las que postulaban una más amplia catalogación de zonas húmedas existentes en la Comunidad Valenciana, estimándose en parte dichas alegaciones en virtud del informe de 15-5-2002 de la Dirección General de Planificación y Gestión del Medio de la Consellería de Medio Ambiente (folios 10 a 17 del expediente administrativo).

   Concluidos tales trámites y realizadas diversas modificaciones, si bien las alegaciones de la actora fueron sustancialmente rechazadas por el citado informe desfavorable de fecha 15-5-2002, el Catálogo proyectado fue dictaminado de conformidad por el Consejo Asesor y de Participación de Medio Ambiente, dictándose acuerdo de aprobación por el Gobierno Valenciano el 10-9- 2002.

   La documentación del Catálogo dispone de dos partes diferenciadas:

   El catálogo, que establece la relación de humedales con valores suficientes y su respectiva delimitación, junto con un perímetro de afección o cuenca de 500 metros en torno a los límites.

   La memoria justificativa, compuesta por los criterios de valoración y delimitación empleados, con sus fichas descriptivas, existiendo también documentación con el grafiado de los límites.

   Constituye, pues, el objeto de debate la pretensión actora de que las zonas húmedas de El Prat de Oropesa (Albufera de Oropesa), El Quadro de Santiago en Benicasim-Marjalería de Castellón, el Molí de la Font y la Laguna de San Mateo sean incluidas en el Catálogo aprobado el 10-9-2002, habida cuenta que su inclusión no fue considerada procedente por la Administración autonómica en el procedimiento de elaboración del Catálogo, argumentando GECEN que tales zonas constituyen humedales enmarcables en el ámbito jurídico descrito por el artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994 de 27 de diciembre , de Espacios Naturales Protegidos , requiriendo protección a fin de preservar sus valores naturales.

   Por el contrario, con carácter previo plantea la Administración de la Generalitat Valenciana cuestión de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no ser susceptible de impugnación un Catálogo consentido en su momento por la entidad actora, que pretende reabrir un debate sobre una disposición general firme".

2. Pues bien, partiendo de tales antecedentes la sentencia de instancia declara la inadmisibilidad del recurso señalando que "Examinando la cuestión formulada por la Generalitat Valenciana, esta Sala aprecia que la verdadera y principal pretensión de la asociación ecologista actora es discrepar del Catálogo por no incluir determinadas zonas húmedas que entiende que deben incorporarse a la catalogación y subsiguiente protección especial que conlleva.

   Conviene recordar que tal pretensión ya la planteó GECEN en sede administrativa, en el proceso de elaboración del Catálogo de humedales, apareciendo en el anexo de humedales reseñado en su escrito de 8-9-2000 los cuatro humedales que ahora pretende incluir en el Catálogo. Entonces fue rechazada por la Administración medioambiental la propuesta actora en base a una adecuada argumentación y, si GECEN no estaba de acuerdo con la falta de incorporación al Catálogo de alguno de los humedales postulados, debió exteriorizar su disconformidad impugnando el acuerdo del Consell de aprobación del Catálogo, que se publicó para general conocimiento en el DOGV nº 4336, de 16-9-2002.

   Sin embargo, GECEN consintió el Catálogo aprobado el 10-9-2002 y, al no recurrirlo en vía contencioso-administrativo, permitió que deviniera firme, no pudiendo pretender reabrir artificialmente un debate sobre una disposición general firme e inatacable, so pena de admitir que cualquier acto o reglamento puede ser indefinidamente cuestionado, en contra del principio de seguridad jurídica y con el pretexto de añadir, rectificar o suprimir algún aspecto de los mismos. Pensemos en algún PGOU, Parque Natural u Ordenanza de vertidos, por poner un ejemplo, que pudiera ser impugnados en cualquier momento alegando su mejora o la inclusión de alguna norma, lo que supondría una marco de inseguridad jurídica y de permanente indefensión para muchos interesados.

   A mayor abundamiento, si se admitiera una modificación del Catálogo estaríamos alterando las reglas de su elaboración y tramitación, romperíamos el principio de seguridad jurídica, se generaría la indefensión de quienes se conformaron con el Catálogo y de quienes pudieran salir perjudicados con la inclusión de nuevos humedales. No estamos ante una disposición general abierta sino tan solo cuestionable durante los dos meses posteriores a su publicación, transcurridos los cuales, resulta firme para quienes la han consentido".

   TERCERO.- Contra dicha sentencia de inadmisión ha interpuesto la representación de la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) recurso de casación, en el cual se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 87.1.a), en relación con el 88.1 .d) de la citada LRJCA:

   1º.- En el primer motivo se denuncia la infracción del artículo 25.1 de la LRJCA , por error en el objeto del proceso, impidiendo, la impugnación de los actos presuntos desestimatorios que han decidido el fondo del asunto, y el control de legalidad de los actos y decisiones de la Administración, ante un mandato de una Ley Autonómica 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana (artículo 15.4 ), claro y preciso, de delimitar y catalogar zonas húmedas. Esto es, según se expresa, la demanda no ataca el Acuerdo de 10 de septiembre de 2002 por el que se aprueba el Catálogo de Zonas Húmedas, por cuanto el objeto lo es el expresado acto presunto, como se expresaba en las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda.

   Desde otra perspectiva se critica que la sentencia inadmite el recurso por venir este referido a la reproducción de una disposición consentida y firme, no susceptible de ser recurrida. Pero en la demanda, según se expresa, lo que se ejercita es la acción pública prevista en el artículo 61 de la Ley de Espacios Naturales de la Comunidad Valenciana con la finalidad de que por esta se cumpla el mandato legal de delimitación de las zonas húmedas en relación con cuatro lugares concretos. Por tanto, de lo que se trata es de una exigencia a la Administración de su deber de delimitar y catalogar, cuya negativa puede ser llevada a los Tribunales de forma autónoma a la del Decreto aprobatorio del Catálogo, ya que este es un simple registro susceptible de que al mismo se incorporen nuevos humedales.2º.- En el segundo motivo se denuncia la infracción del artículo 46.1 de la LRJCA , por entender que el recurso era extemporáneo, cuando el mismo se había interpuesto dentro del plazo de seis meses contados a partir del día siguiente a aquel en el que se produce el acto presunto. Se expone en el desarrollo del motivo que, en realidad, la sentencia parte de que se está impugnando directamente el Acuerdo del Catálogo, sin que ello sea cierto, pues, se insiste, lo que se pretende es la ejecución de un mandato legal consistente en la delimitación de unos concretos humedales, pero el Catálogo y su Acuerdo aprobatorio no son ni la base ni el objeto del recurso.

   3º.- Y, en el tercer motivo se denuncia la infracción del artículo 24 de la Constitución Española por no haber obtenido la tutela del Tribunal en el ejercicio de los derechos e intereses de la Asociación. La parte recurrente, esgrime que la tutela judicial efectiva se hubiera satisfecho con un pronunciamiento sobre el deber o no de la Administración en delimitar y catalogar las cuatro zonas húmedas. Al no hacerlo y aplicar indebidamente los criterios de admisiblidad del recurso, se ha vulnerado el derecho de la Asociación a obtener una respuesta razonada a sus pretensiones, al no entrar en el fondo del asunto.

   CUARTO.- Para dar respuesta a los expresados motivos hemos de comenzar dejando constancia de la auténtica ratio decidendi de la sentencia de instancia, tal y como la misma expone en el último párrafo de su Fundamento Jurídico Tercero, en el que señala que "en consecuencia, procederá declarar la inadmisibilidad de recurso contencioso-administrativo por dos razones procesales: por venir referido a la reproducción de una disposición consentida y firme, no susceptible de ser recurrida, y por haberse interpuesto extemporáneamente, mas allá de los dos meses de plazo desde la publicación del Catálogo, de conformidad al artículo 69-c) y e) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa".

   A la vista de tal doble fundamentación jurídica, y de la discrepancia de las partes al respecto, hemos de concretar cual fue el objeto de las pretensiones deducidas en el recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia: Pues bien, la vista del escrito de interposición del recurso, así como del escrito de demanda, no existe la mas mínima duda de que el acto respecto del que se formularon las pretensiones anulatorias deducidas en el segundo de los citados escritos, no es otro que el acto presunto desestimatorio de la solicitud formulada, por la misma entidad recurrente, en fecha de 10 de diciembre de 2002, y en la que se interesaba la inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana, de las cuatro zonas húmedas: de El Prat de Oropesa (Albufera de Oropesa), el Quadro de Santiago en Benicasim-Marjalería de Castellón, El Molí de la Font y la Laguna de San Mateo.

   No era, por tanto, objeto de dichas pretensiones ni el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana ni el Acuerdo autonómico de aprobación del mismo, de 10 de septiembre de 2002, adoptado por el Gobierno Valenciano a propuesta del Consejero de Medio Ambiente. De forma expresa en el Apartado Cuarto del Fundamento de Derecho X del escrito de demanda se señalaba, de forma expresa, que "no se ataca ni directa ni indirectamente al Catálogo por no haber recogido los nombrados espacios ... Tan solo se solicita la ampliación en virtud de una previsión legal y se recurre su denegación. La pretensión de incluir en el Catálogo cuatro zonas húmedas es legítima en ejercicio de la acción pública para hacer cumplir la Ley de Espacios Naturales y, además, debida para la Administración".

   QUINTO.- La nueva LRJCA, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1 , no refiriéndose ya a "las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo" , que es sustituida por la de "pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo", trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 Constitución Española (CE ). Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956 , el acto administrativo, auténtico soporte objetivo ---hasta la fecha--- del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956 , sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de ser susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

   El artículo 25 de LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables en el nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa" , que ya figuraba en el artículo 106.1 CE, y que ahora se introduce en el 1º.1 de la LRJCA. En el expresado apartado 1 del citado artículo 25 LRJCA se hace referencia a los"actos expresos" , los "actos presuntos" y los "actos de trámite" , y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho" .

   Son actos expresos los que, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), se dictan por las Administraciones Públicas, bien de oficio o bien a instancia del interesado, por órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido (artículos 68 y siguientes LRJPA ); al objeto de evitar su nulidad (62 LRJPA) o su anulabilidad (63 LRJPA) "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (53.2 LRJPA). Los actos expresos cuentan con el privilegio de la ejecutividad (56 LRJPA), y se presumen válidos y producen efectos desde el momento en que se dictan, aunque la eficacia queda demorada cuando el contenido del acto esté supeditado a su notificación, técnica de comunicación de los mismos cuyo contenido y práctica se regulan en los artículos 58 y 59 LRJPA , y que constituye la fecha desde cuyo día siguiente se computa el plazo de dos meses para la interposición del recurso Contenciosoadministrativo (artículo 46.1 LACA ), cuando los mismos "pongan fin a la vía administrativa" (25.1 LRJCA), por cuanto, además de la condición de actos definitivos ---con los que se concluye un expediente administrativo---, alcanzan también la condición de haber agotado la vía administrativa, haciéndolos impugnables jurisdiccionalmente. De esta forma se aclara la indebida expresión (definitivo) que se contenía en el artículo 58.2 LRJPA , reiterando el clásico concepto (actos que hayan puesto fin a la vía administrativa), que ya figuraba en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 .

   Por "actos presuntos" ---o bien, obtenidos por "silencio administrativo"--- , que es supuesto que aquí nos interesa ---por cuanto, como hemos expuesto, no existió impugnación alguna de actos expresos en el caso de autos---, debe entenderse, de conformidad con lo establecido en el vigente artículo 43 de la citada LRJPA , los actos que se producen "en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados" cuando tiene lugar "el vencimiento del plazo máximo (para resolver la solicitud de forma expresa) sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado o interesados que hubiesen deducido la solicitud".

   Pues bien, por lo que al supuesto de autos respecta, considerando que el plazo máximo para resolver la solicitud formulada en fecha de 10 de diciembre de 2002 por la entidad recurrente era de seis meses ---de conformidad con el artículo 42.2 de la LRJPA ---, el acto presunto debe entenderse producido en fecha de 11 de junio de 2003; y, en consecuencia, por ello, el recurso contencioso-administrativo se interpuso dentro de plazo, pues lo fue en fecha de 5 de septiembre del citado año 2003, esto es, dentro del plazo de los dos meses (46.1 de la LRJCA) previstos para la impugnación de los actos expresos ---dada la inhabilidad del mes de agosto---, y, por supuesto, dentro del de seis meses previsto para los actos presuntos, sin perjuicio, además, de la doctrina establecida al respecto por el Tribunal Constitucional (que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero, y que confirman y resumen, entre otras, las SSTC 188/2003, de 27 de octubre, 220/2003, de 15 de diciembre, y las más recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero, 39/2006, de 13 de febrero, 186/2006, de 19 de junio, 27/2007, de 12 de febrero, y 64/2007, de 27 de marzo ), en relación, todas ellas, con el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso-administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados.

   SEXTO.- Mas, si bien se observa, no es esta la cuestión, sin perjuicio de los que luego aclararemos, a la vista de la apelación a la extemporaneidad que, como segunda argumentación, realiza la Sala de instancia, de conformidad con el artículo 69.e) de la LRJCA , que impone la obligación de la sentencia de proceder a declarar la inadmisibilidad del recurso en el supuesto de "que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido".

   No es esa, como decimos, la cuestión por cuanto la argumentación primera y principal de la inadmisibilidad decretada lo es con apoyo en el artículo 69 .c) del mismo texto legal, esto es, cuando la pretensión deducida en el recurso "tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación". Precepto que debemos conectar con el 28 de la misma LRJCA que dispone que "No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma", artículo que reproduce el apartado a) del antiguo artículo 40 de la LRJCA de 1956 , y que la STC 126/1984, de 26 de diciembre declaró ajustado al artículo 24 de la CE . Fue esta clásica STC la que estableció la conocida doctrina constitucional en relación con las declaraciones de inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos, señalando al respecto:

   "a) El artículo 24.1 de la Constitución ha sido interpretado por el Tribunal a través de una serie de Sentencias en el sentido de que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comprende el de obtener una resolución fundada en derecho, que podrá ser de inadmisión cuando concurra alguna causa legal y asílo acuerde el Juez o Tribunal en aplicación razonada de la misma --- Sentencias, entre otras, 11/1982, de 29 de marzo, «Boletín Oficial del Estado» de 21 de abril, F. J. 2; 37/1982, de 16 de junio, «Boletín Oficial del Estado» de 16 de julio, F. J. 3; 68/1983, de 26 de julio, «Boletín Oficial del Estado» de 18 de agosto, F. J. 6 ---.

   b) El contenido normal del derecho, como precisa la última Sentencia citada, es la de obtener una resolución de fondo, salvo cuando exista alguna causa impeditiva prevista por la Ley, que no vaya en contra del contenido esencial del derecho que ha de respetar el legislador (arts. 81 y 53 de la Constitución).

   c) El Tribunal Constitucional, a través de estas y otras Sentencias, ha fijado el criterio, en definitiva, de que el contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de fondo. Este derecho se satisface también cuando la resolución es de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal, debiendo responder el razonamiento a una interpretación de las normas de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental ---Sentencias 19/1983, de 14 de marzo, «Boletín Oficial del Estado» de 12 de abril, F. J. 4, y 69/1984, de 11 de junio, «Boletín Oficial del Estado» de 11 de julio, F. J. 2 -. El Tribunal, dado que el recurso de amparo no es una tercera instancia, no revisa, con carácter general, la legalidad aplicada; pero teniendo en cuenta que la inadmisión arbitraria o irrazonable, o irrazonada, o basada en una interpretación distinta de la expuesta, afecta al contenido normal del derecho fundamental, entiende que en estos supuestos la resolución judicial puede incurrir en inconstitucionalidad que dé lugar a la estimación del amparo, como sucede en los casos en que se declara la inadmisión por estimar inaplicable un procedimiento que si era aplicable (Sentencia 11/1982, cit., F. J. 3 ), o en que se ha padecido un error patente (Sentencia 68/1983, mencionada, F. J. 6 ), o en que la normativa no se ha interpretado en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental y ello ha impedido entrar en el fondo (Sentencias antes indicadas, 19/1983, F. J. 4, y 61/1984, F. J. 4 )".

   En relación con tal precepto se expuso, igualmente, en la STC citada que "Desde esta perspectiva, el artículo 40,a), de la LJCA tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros, sin que interese considerar en este momento los diversos medios a través de los cuales puede conseguir el administrado que la Administración lleve a efecto los actos de reproducción o los confirmatorios, ni sea preciso tampoco determinar ahora el régimen específico aplicable a los supuestos de nulidad de pleno derecho", añadiéndose, en la misma STC, que "Por otra parte, el artículo 40,a), de la LJCA circunscribe el ámbito de los actos no impugnables, en los términos que indica, a los que sean reproducción o confirmación de otros actos anteriores, es decir, de otros actos administrativos, categoría que la propia Ley distingue de las disposiciones generales con toda nitidez, por lo que ha de concluirse que el artículo 40,a), de la LJCA no impide en absoluto la impugnación de los actos que sean de aplicación de las mismas".

   Con posterioridad, dicha causa de inadmisión ha sido perfilada, mas aún, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en la STC 132/2005, de 23 de mayo señaló que "La constitucionalidad de esta causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos que, prevista en la actualidad en el art. 28 de la Ley de la jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA) de 1998 [precepto éste que sustituye al art. 40 a) de la vieja LJCA de 1956 ], es expresión del principio de seguridad jurídica (punto V de la exposición de motivos de la LJCA/1998), ha sido expresamente admitida por este Tribunal. Ahora bien, en nuestra jurisprudencia se ha exigido una interpretación restrictiva de la misma por parte de los órganos judiciales al objeto de hacerla compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva. Hemos afirmado, en concreto, que: «el art. 24.1 de la Constitución garantiza el acceso a la justicia en la defensa de los derechos e intereses legítimos, y garantiza como contenido normal el que se obtendrá una resolución de fondo. De aquí que las causas de inadmisión, en cuanto vienen a excluir el contenido normal del derecho, han de interpretarse en sentido restrictivo después de la Constitución. Desde esta perspectiva, el art. 40 a) LJCA [de 1956 ] tiene el sentido, con carácter general, de evitar que el administrado pueda impugnar actos a los que ha dejado ganar firmeza por no haber interpuesto los correspondientes recursos, a través de la impugnación de otros que no gozan de autonomía, o que no son independientes, respecto de los primeros» [ SSTC 126/1984, de 26 de diciembre, F. 3 c), y 48/1998, de 2 de marzo, F. 4; y en similar sentido SSTC 143/2002, de 17 de junio, FF. 2 y 3, y 24/2003, de 10 de febrero, F. 4 ]".

   Y, mas recientemente, la STC 87/2008, de 28 de julio , se ha insistido en que "Este Tribunal, lejos de haber declarado irrelevante la impugnación en tiempo de los actos administrativos, como parece entender el recurrente, ha reconocido la legitimidad constitucional de las normas que garantizan su firmeza, con la consiguiente imposibilidad de impugnar los actos posteriores que fueran reproducción de aquéllos, como el que es objeto de este recurso de amparo, que no hace sino reiterar la declaración de no apto que aquélhabía recibido en su momento. Como dijimos en la STC 182/2004, de 2 de noviembre , tales actos «no son en realidad actos nuevos, sino que se limitan a reiterar lo ya declarado en otra resolución anterior que es firme, por lo que, si se permitiera la impugnación de este tipo de actos, se estarían recurriendo en realidad actos que no son susceptibles de recurso, lo que supondría defraudar las normas que establecen los plazos para recurrir. De ahí que, para evitar esta consecuencia, el art. 28 LJCA establezca ... que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de este tipo de actos. De este modo, la finalidad que persigue este requisito procesal respeta el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, pues concilia las exigencias que se derivan del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ) sin restringir el derecho a la tutela judicial efectiva de los posibles interesados en el acto, pues dicho acto, como se ha indicado, no es un acto nuevo, sino que se limita a reiterar el contenido de otro anterior que, en su momento, pudo ser impugnado»".

   SEPTIMO.- Pues bien, partiendo de tal doctrina constitucional y aceptada la constitucionalidad de la referida causa de inadmisibilidad, de la que ha hecho uso la Sala de instancia, hemos de proceder a rechazar los motivos e infracciones planteados, y, en consecuencia, hemos de confirmar, la sentencia de instancia.

   En el caso ahora enjuiciado, pues, la Sentencia impugnada no ha procedido a realizar una interpretación y una aplicación extensiva de la referida causa de inadmisión de los recursos contencioso-administrativos, sino que, por el contrario, ha hecho un uso del citado artículo 28 de la vigente LRJCA de manera y forma en modo alguno rigorista y desproporcionado, y, por otra parte compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE ), en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción. Esto es, la interpretación que la Sala de instancia realiza del citado artículo podemos situarla en línea con el fin perseguido por la aplicación de la misma (principio de seguridad jurídica) y los fines que se sacrifican (derecho a la tutela judicial efectiva).

   El acto presunto objeto de las pretensiones deducidas en el recurso seguido en la instancia ---que surge como consecuencia de la falta de respuesta expresa a la solicitud formulada por la entidad recurrente--- no podemos considerarlo como un acto autónomo e independiente del anterior Acuerdo del Gobierno Valenciano de 10 de septiembre de 2002 ---por el que se aprueba el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana--- ya que ambos cuentan con el mismo sentido y contenido desestimatorio, pudiendo considerarse, el ahora presunto, como confirmación del anterior, que además quedó consentido y firme.

   Varios aspectos debemos destacar para confirmar esta conclusión:

   1. El anterior acto administrativo (de cuya conexión se deduce el carácter repetitivo del actual acto presunto impugnado) es --- como hemos expresado--- un Acuerdo del Gobierno Valenciano aprobado de conformidad con lo establecido en el artículo 15.4 del La Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana , conforme al cual "El Gobierno valenciano, a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente, aprobará mediante acuerdo un Catálogo de zonas húmedas en el que se incluya la delimitación de dichas zonas y las cuencas en que el planeamiento urbanístico deberá adoptar especiales precauciones con el fin de garantizar su conservación y donde la planificación hidrológica habrá de prever las necesidades y requisitos para la restauración y conservación de la zona húmeda en la que viertan y las actuaciones hidrológicas en el ámbito de las competencias autonómicas deberán prever las necesidades y requisitos para la restauración y conservación de la zona húmeda a la que afecten". Aunque del mismo no puede predicarse un carácter reglamentario, el citado acuerdo cuenta con una eficacia general, como del mismo precepto se deduce, bastando para ello con observar lo que se establece en el apartado 2 del mismo artículo 15 : "Las zonas húmedas deberán ser preservadas de actividades susceptibles de provocar su recesión y degradación, a cuyo fin los terrenos incluidos en las mismas serán clasificados en todo caso como suelo no urbanizable sujeto a especial protección, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable . La clasificación de suelo se mantendrá aun en el supuesto de desecación por cualquier causa de la zona húmeda o parte de la misma".

   2. En la elaboración de dicho Catalogo se siguió un específico procedimiento, con audiencia y participación pública, habiéndose, en concreto, en el mismo, formulado alegaciones la entidad recurrente, en fecha de 8 de septiembre de 2000, solicitando, entre otras, la inclusión en el referido Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana, de las cuatro zonas a las que el posterior escrito ---al que da lugar al actual acto presunto--- se refiere en concreto.

   3. Consta incluso en el expediente un Informe de fecha 15 de mayo de 2002, del Jefe de Área de Planificación de la Dirección General de Planificación y Gestión del Medio, de la Consejería de Medio Ambiente, parcialmente estimatorio de dichas alegaciones (pues en el mismo se acepta la inclusión en elCatálogo de otras zonas húmedas no incluidas en el inicial borrador, propuestas por la entidad recurrente), y en el que, además, se explica la interpretación que se realiza del anterior precepto, en el sentido de que la inclusión solo procede en relación con las zonas húmedas que superan unos amplios criterios que el Informe deduce de la misma Exposición de motivos y Disposiciones generales de la citada Ley; Informe del que, en concreto, se deducen las razones.

   4. Pues bien, adoptado el Acuerdo de 10 de septiembre de 2002 y aprobado, en consecuencia, el Catálogo de Zonas Húmedas (que fue publicado en el DOGV nº 4336 de 16 de septiembre), en fecha de 10 de diciembre de 2002, la recurrente formula nuevo escrito en el que solicita la inclusión de las cuatro zonas de referencia en el Catálogo de Zonas Húmedas; de este escrito debemos destacar su conexión y referencia con el Catálogo ---al que expresamente se cita---, la referencia y trascripción de los diversos preceptos legales estatales y autonómicos de aplicación, y ---lo que aquí resulta, a los efectos que nos ocupan, mas significativo--- la velada crítica al contenido del Catálogo, por cuanto en el escrito se expresa que "la administración ha actuado de manera discrecional y arbitraria en la selección de los humedales incluidos en el catálogo aprobado definitivamente", insistiendo en que las cuatro zonas a las que se refiere "tienen las características geográficas y geológicas de zonas húmedas, así como los valores y funciones propios de las mismas", y haciendo referencia a que "las cuatro han estado incluidas en los estudios previos y borradores del Catálogo".

   OCTAVO.- Tales datos evidencian la ausencia de autonomía e independencia, del actual acto presunto, respecto del anterior Acuerdo aprobatorio del Catálogo, siendo la ausencia de dichas notas ---destacadas por el Tribunal Constitucional--- las que habilitan para la aplicación de los conceptos de acto repetitivo y consentido que constituyen la esencia de la inadmisibilidad procesal que se contiene en el artículo 28 de la LRJCA ; como hemos destacado, la conexión del actual escrito, que hace surgir el acto presunto cuya impugnación se pretende, es evidente, pues, si bien se observa, en parte, el mismo contiene hasta un elemento de impugnación o crítica respecto de los criterios utilizados por la Administración autonómica para la exclusión de las cuatro zonas húmedas del Catalogo, contenido que evidencia la intrínseca relación entre la inicial actuación expresa y la actual presunta, que cierra, respecto de esta, la vía procesal que se pretende.

   Pero es mas, constan en el expediente sendos Informes de fechas 4 y 5 de noviembre de 2003, del Jefe de Análisis y Evaluación y de la Jefa del Área Jurídica de la Consejería autonómica ---que no llegaron a plasmarse en respuesta expresa a la recurrente--- en los que se reiteran, por una parte, que "los valores identificados en las zonas que el solicitante propone no son suficientes para la inclusión en el Catálogo", y, por otra, se califica el escrito del que se ha deducido el acto presunto "como un escrito de petición de los regulados en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre , reguladora del derecho de petición ya que ni se inserta en un procedimiento administrativo ni solicita su inicio", remitiéndose a la respuesta ya dada a sus anteriores alegaciones en el procedimiento seguido para la aprobación del Catálogo.

   Por todo ello, debemos rechazar los motivos planteados por cuanto el acto presunto impugnado debe de ser considerado ---por las razones concretas que hemos expuesto--- como un acto reproducción de otro expreso anterior definitivo y firme, además de confirmatorio del mismo.

   Es cierto que en la STC 24/2003 de 10 de febrero, el Tribunal Constitucional se ha ocupado de un supuesto similar al presente, en que el acto impugnado contaba también con las características de acto presunto, señalándose al respecto que "dada la finalidad a la que responde esta causa de inadmisión, la aplicación de la misma puede resultar problemática en aquellos supuestos en los que los actos administrativos impugnados resuelven una petición por la que el ciudadano ejerce un derecho al que el Ordenamiento jurídico reconoce un plazo de ejercicio que no coincide con los plazos establecidos con carácter general para impugnar los actos administrativos, aunque con anterioridad haya pretendido ejercer el derecho de que se trate y la Administración se lo haya denegado. Debe tenerse en cuenta que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada, y por ello la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por sí misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el Ordenamiento jurídico le concede acción para ello". Mas dicho esto se añade que "eso no provoca que, desde la perspectiva constitucional, pueda objetarse la interpretación de la causa de inadmisión que analizamos en el sentido de que, en tales supuestos, pueda considerarse consentido el acto no impugnado y, en consecuencia, inadmisible el recurso en vía contenciosa, pues en definitiva es ese un problema de mera legalidad, que no compete a este Tribunal, ya que dicha interpretación sólo impone a quien pretende acceder a la jurisdicción la carga de impugnar previamente el acto, lo que en modo alguno puede estimarse ni arbitrario, ni desproporcionado".NOVENO.- Para concluir, hemos se reiterar lo ya antes expresado en relación con la segunda argumentación que utiliza la Sala para rechazar la admisión del recurso contencioso-administrativo, basada en la extemporaneidad del mismo, por cuanto en la sentencia se expresaba: "en consecuencia, procederá declarar la inadmisibilidad de recurso contencioso-administrativo por dos razones procesales: por venir referido a la reproducción de una disposición consentida y firme, no susceptible de ser recurrida, y por haberse interpuesto extemporáneamente, mas allá de los dos meses de plazo desde la publicación del Catálogo, de conformidad al artículo 69-c) y e) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa".

   Esta segunda afirmación no es correcta por cuanto lo impugnado era el acto presunto de referencia, y no el expreso consistente en el Acuerdo aprobatorio del Catálogo; en consecuencia, el recurso no era extemporáneo (dado el plazo de seis meses para su interposición desde la producción del mismo, sin perjuicio de la ya citada doctrina constitucional), mas ello resulta irrelevante al resultar procedente la inadmisibilidad desde la perspectiva, suficientemente analizada, del artículo 28 de la LRJCA .

   DÉCIMO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado de 2.500 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1º. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación que con el número 2315/2005, interpuesto por la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) contra la Sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 23 de febrero de 2005, en su recurso contencioso administrativo número 1291/2003, la cual, en consecuencia, confirmamos.

2º. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.