STS, 7 de Octubre de 2009
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2009:6037 |
| Número de Recurso | 204/2008 |
| Fecha de Resolución | 7 de Octubre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de dos mil nueve
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª María Macarena Rodríguez Ruiz, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 13 de noviembre de 2007, sobre Acuerdo de 7 de octubre de 2004 del Pleno del Ayuntamiento de Bordils, por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal reguladora de la aplicación de estiércol, purines y lodos de depuradora.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE BORDILS (Girona), representado por el Procurador de los Tribunales D. Luis Arredondo Sanz.
PRIMERO.- En el recurso contencioso-administrativo número 566/2004 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 13 de noviembre de 2007 , dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de LA UNIO DE PAGESOS contra el Acuerdo de 7 de octubre de 2004 del Pleno de AJUNTAMENT DE BORDILS por virtud del que, en esencia, se aprobó definitivamente "l#ordenança reguladora de l#aplicació al territori del municipi de Bordils, de fems, purins i fangs de depuradora", del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO PARCIALMENTE la demanda articulada declaramos la nulidad de los artículos 7 y 8 de la Ordenanza impugnada. Se desestiman el restos de pretensiones. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".
SEGUNDO.- Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la UNIÓ DE PAGESOS DE CATALUNYA, interponiéndolo en base al siguiente motivo de casación:
Único : Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto infracción del artículo 25 LBRL : artículos 4.3 y 4.4 de la Ordenanza impugnada; Criterios de gestión del estiércol, purines y lodos.Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que se admita el motivo de casación alegado en el presente escrito y se case parcialmente la sentencia recurrida, y se declare la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ordenanza reguladora de la aplicación al territorio del municipio de Bordils, de estiércol, purines y lodos de depuración, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Bordils en fecha 7 de octubre de 2004".
TERCERO.- La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE BORDILS (Girona) se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...acuerde decretar la inadmisión del recurso de casación interpuesto o subsidiariamente su desestimación".
CUARTO.- Mediante providencia de fecha 9 de junio de 2009 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 29 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala
PRIMERO.- La Unió de Pagesos de Catalunya, parte actora en el proceso, pretende en este recurso de casación que declaremos nulos los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ordenanza Reguladora de la Aplicación al Territorio del Municipio de Bordils de Estiércol, Purines y Lodos de Depuradora, aprobada por el Pleno de su Ayuntamiento en sesión de 7 de octubre de 2004. El primero de ellos prohíbe su aplicación en sábados, domingos y festivos y durante el mes de agosto, excepto en casos de emergencia y previa autorización municipal. Y el segundo ordena que se entierren en el plazo máximo de 24 horas a contar desde su aplicación, excepto de junio a septiembre, en que se habrán de enterrar inmediatamente.
SEGUNDO.- La razón jurídica en que basa su pretensión es la falta de competencia de aquel Ayuntamiento para establecer esas normas, denunciando así que la sentencia de instancia, al entender lo contrario, infringe el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local . Argumenta con carácter general que en la materia sobre la que versan las normas impugnadas existe normativa estatal y autonómica que no delega competencias a los Ayuntamientos sobre la aplicación de aquellos productos. Y añade en concreto:
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Respecto del apartado 3 : Que el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero , sobre medidas para la protección contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, incorpora a nuestro Ordenamiento la Directiva 91/676/CEE, y dispone en su artículo 6 que en las zonas designadas como vulnerables (como lo es el municipio de Bordils), los órganos competentes de las Comunidades Autónomas establecerán programas de actuación con objeto de prevenir y reducir aquella contaminación. Y que en cumplimiento de lo anterior, la de Cataluña dictó el Decreto 205/2000, concretando en el apartado 2 de su anexo las épocas en que no se pueden aplicar fertilizantes procedentes de fuentes agrarias (enero-septiembre; marzo-agosto; junio-septiembre; marzo-octubre...), según el tipo de cultivo (cereales de invierno, alfalfa, girasol, colza...), clase de terreno (secano o regadío) y el área territorial a que pertenece el municipio designado como zona vulnerable; de suerte que esta normativa sectorial autonómica ya contempla una limitación temporal (períodos) aplicable a tales zonas. Y
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Respecto del apartado 4 : Que aquel Real Decreto preceptúa en su artículo 5 que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán códigos de buenas prácticas agrarias, habiéndolo hecho en Cataluña, con relación al nitrógeno, la Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de 22 de octubre de 1998, cuyo apartado 9 hace referencia a los procedimientos para la aplicación de los fertilizantes, obligando (en zonas vulnerables) a su incorporación al suelo, ya sea por métodos mecánicos o mediante el agua de riego, en todos los casos en que el tipo de fertilizantes, cultivos y otras prácticas agronómicas lo permitan.
TERCERO.- El motivo de casación trasluce (y de ahí que sea aquel precepto estatal el directamente concernido y de que no proceda el pronunciamiento de inadmisibilidad que como primero pretende la parte recurrida) una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestroOrdenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 . Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.
En esta línea, prescindiendo ahora por su problemática singular de algunas significativas que se refieren a la potestad normativa local en materia sancionadora (como por ejemplo las de 29 de septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en el recurso de apelación 5996/1992 y en el de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988 , con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley , libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ".
CUARTO.- Lo anterior nos conduce a desestimar el motivo de casación, pues éste deja en pie al no desvirtuarlas dos afirmaciones de la sentencia recurrida que en sí mismas impiden apreciar que el Ayuntamiento se excediera en sus competencias al establecer las normas recogidas en aquellos apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ordenanza en cuestión.
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Una de ellas se hace al examinar la Sala de instancia el primero de esos apartados. Tras invocar razones de salubridad, pero también (sin que el motivo se refiera para nada a lo que sigue) de contaminación atmosférica por olores y de evitación de molestias a las personas durante su tiempo libre, con cita aquí del artículo 25.2.m) de la Ley 7/1985 (lo que tampoco merece comentario alguno para la parte recurrente), considera correcto aquel apartado "ante la falta de regulación sectorial al respecto".
Lo que el motivo razona sobre el repetido apartado no desvirtúa esta afirmación que hemos entrecomillado. De un lado, porque la prohibición de aplicar aquellos productos en el mes de agosto ya se contempla cuando habla de las épocas a que se refiere el apartado 2 del anexo de aquel Decreto 205/2000. Y , de otro, porque cuestión separable de la de las épocas o períodos, que enlaza directamente con la materia a la que se refiere uno de los incisos de aquella letra m) del citado artículo 25.2 , es la relativa a la prohibición en sábados, domingos y días festivos.
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Y otra, que se hace al examinar el apartado 4, es aquella en que la Sala de instancia afirma que no se ha acreditado que el sistema de enterramiento que impone la Ordenanza "vulnere, contradiga u obstaculice los criterios de aplicación de fertilizantes contenidos en el apartado 9 del Código de buenas prácticas agrarias en relación con el nitrógeno, aprobado por la indicada Orden de 22-10-98 ", de suerte, concluye, que "no se aprecia la concurrencia de ningún obstáculo para la imposición de tal obligación de enterramiento". Conocer si hay algo que impida cumplir, respecto de los productos a que se refiere la Ordenanza, la obligación de enterramiento que ese mismo Código impone, exigía, en efecto, aquella prueba de carácter técnico a que la Sala de instancia se refiere para decir que no fue propuesta.
QUINTO.- La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,FALLAMOS
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Unió de Pagesos de Catalunya interpone contra la sentencia que, con fecha 13 de noviembre de 2007, dictó la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 566 de 2004. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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