STS, 6 de Octubre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Octubre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de dos mil nueve
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1399/2007 interpuesto por
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Inocencio y "PRICEWATERHOUSECOOPERS AUDITORES, S.L.", representados por el Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, contra la sentencia dictada con fecha 27 de noviembre de 2006 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 35/2005, sobre incoación de procedimiento sancionador en materia de auditoría de cuentas; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Primero.- "Pricewaterhousecoopers Auditores, S.L." y D. Inocencio interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 35/2005 contra la resolución de 15 de octubre de 2004 (notificada el 22 de noviembre siguiente) que inadmitió el recurso de alzada deducido contra la de 13 de julio del mismo año. En ésta, a su vez, se inadmitió el recurso potestativo de reposición presentado contra el Acuerdo del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de fecha 28 de mayo de 2004 que acordó la incoación de expediente sancionador a dicha sociedad auditora y a su socio auditor por "incumplimiento de los apartados 2.5.1, 2.5.2, 2.5.4, 2.5.6 a 2.5.14, 2.5.21 a 2.5.24,
2.5.31, 2.6.1, 2.6.6, 2.6.10 y 3.6.4 de las Normas Técnicas de Auditoría publicadas mediante Resolución del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de 19 de enero de 1991".
Segundo.- En su escrito de demanda, de 13 de junio de 2005, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que acuerde:
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La admisibilidad del recurso interpuesto.
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La nulidad de pleno derecho del acto dictado en fecha 28 de mayo de 2004 por el que se acordó la incoación del expediente sancionador o subsidiariamente su anulabilidad, y en consecuencia las de las resoluciones de fechas 13 de julio y 22 de noviembre de 2004 ordenando la retroacción de las actuaciones.
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La nulidad o subsidiariamente la anulabilidad de la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 22 de noviembre de 2004, ordenando la retroacción de las actuaciones hasta el momento anterior a su pronunciamiento.Todo ello con expresa imposición de las costas a la administración demandada, si se opusiere a la presente demanda".
Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 1 de diciembre de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso, y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a Derecho". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.
Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de noviembre de 2006 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Pricewaterhousecoopers Auditores, S.L. y Inocencio contra el Acuerdo dictado por el Ministro de Economía el día 22 de noviembre de 2004 descrito en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, el cual confirmamos por ser conforme a Derecho. Sin efectuar condena al pago de las costas".
Quinto.- Con fecha 27 de abril de 2007 D. Inocencio y "Pricewaterhousecoopers Auditores, S.L." interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 1399/2007 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , "sobre la base de la incongruencia omisiva y la falta de motivación de la sentencia de instancia".
al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por falta de motivación de la resolución e indefensión.
Sexto.- El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.
Séptimo.- Por providencia de 13 de mayo de 2009 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 29 de septiembre siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 27 de noviembre de 2006, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Inocencio y "Pricewaterhousecoopers Auditores, S.L." contra las resoluciones administrativas antes reseñadas. En ellas, según ha quedado expuesto, se inadmitieron los sucesivos recursos (de reposición y de alzada) entablados contra la decisión de incoar a la empresa auditora y al auditor un procedimiento sancionador en materia de auditoría de cuentas, esto es, contra el acuerdo del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas de fecha 28 de mayo de 2004.
Segundo.- La Sala de instancia consignó como "hechos que se encuentran en el origen del presente recurso" los siguientes:
"A la actora se le abrió mediante resolución de 23 de septiembre de 2003 un procedimiento de control técnico, al amparo del Art. 53 del Reglamento de Auditoria de Cuentas. El día 28 de mayo de 2004 se dicta acuerdo de incoación de expediente sancionador. La hoy actora impugna este acuerdo y la Administración inadmite el recurso al entender que se trata de un acto de trámite contra el que no cabe recurso alguno".
Sobre esta base, las consideraciones expuestas por el tribunal de instancia para rechazar el recurso contencioso-administrativo fueron éstas:
"[...] En relación con el acto administrativo de incoación de expediente sancionador, esta Sala ha resuelto en anteriores sentencias que no cabe recurso de acuerdo con los principios que establece el artículo 107.1 de la Ley 30/1992 , porque se trata de un acto de trámite que ni decide el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni producen indefensión o un perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos.La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido considerando como actos de trámite no susceptibles de ser impugnados en vía contencioso-administrativa aquellos mediante los que se acuerda la iniciación de los expedientes sancionadores o disciplinarios, y también las propuestas de resolución, pliego de cargos o acuerdos sobre audiencia al sancionado o expedientado, así Sentencias de 28 de abril de 1989, 3 de noviembre de 1992, 19 diciembre 1996, 5 de mayo de 1998 y 11 de mayo de 1999 , entre otras muchas.
Realizada por la Administración una investigación previa, apreciados determinados hechos que a juicio de la misma, constituyen indicios que justifican sobradamente el acuerdo de inicio del procedimiento que tiene por fin, precisamente, comprobar su certeza, se dicta el acuerdo de incoación que es como se ha dicho un acto de trámite. El recurrente en su demanda dedica toda su argumentación a la diferencia entre el procedimiento de control técnico y el procedimiento sancionador y en general cuestiones que anticipan el debate que pertenece a la eventual impugnación que realice en la hipótesis de que concluya el procedimiento sancionador con declaración de alguna conducta infractora.
Debe en consecuencia desestimarse el recurso y confirmarse el acuerdo impugnado."
Tercero.- En el primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , se imputa a la Sala de instancia los defectos de incongruencia omisiva y falta de motivación de su sentencia de instancia. A juicio de los recurrentes, el tribunal no ha dado respuesta a buena parte de las cuestiones suscitadas en la demanda (que coinciden, en lo sustancial, con las que ellos mismos tratarán de introducir en el segundo motivo de este recurso) y la sentencia no expresa de modo adecuado las razones que conducen al fallo.
La doble imputación carece de fundamento.
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La Sala de instancia da razón suficiente de la causa que le lleva a declarar conformes a derecho las previas decisiones administrativas de rechazar, como inadmisibles, los recursos de alzada y reposición. El razonamiento de la Sala es impecable al subrayar -con apoyo de las citas jurisprudenciales que han sido transcritas- que por su propia naturaleza el acto de incoación de un expediente sancionador es un mero trámite que no prejuzga los ulteriores y no es susceptible de impugnación, salvo en los supuestos previstos en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ninguno de los cuales concurría. A salvo hipótesis excepcionales en las que la incoación tenga efectos jurídicos adversos e inmediatos (suspensión o privación de derechos, por ejemplo) que incidan por sí mismos en la esfera de intereses del interesado, hemos mantenido de modo reiterado que aquel género de actos iniciales del procedimiento sancionador no son impugnables en cuanto tales, de modo separado.
Las consideraciones de la sentencia constituyen, pues, un razonamiento suficientemente motivado, sin necesidad de otros añadidos, para hacer saber al demandante los fundamentos justificativos del fallo.
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La Sala de instancia no deja de tener en cuenta el resto de alegaciones de la demanda, lo que excluye la tacha de incongruencia por omisión. Simplemente se limita a expresar, también con acierto, que ninguna de ellas es oponible en este momento pues se refieren a cuestiones ajenas a la admisibilidad o inadmisibilidad de la impugnación administrativa contra el acto inicial de incoación. Con toda razón puede afirmar que se trata de "cuestiones que anticipan el debate que pertenece a la eventual impugnación que realice en la hipótesis de que concluya el procedimiento sancionador con declaración de alguna conducta infractora."
Y es que, en efecto, según acto seguido analizaremos, las vicisitudes previas de otro procedimiento anterior, como fue en este caso el de control técnico de la labor auditora, resultaban irrelevantes para decidir si el acto de incoación del procedimiento sancionador era impugnable o no. En todo caso, repetimos, no hay incongruencia por omisión cuando el tribunal de instancia entiende que una serie de alegaciones de la demanda, a las que de modo expreso se refiere, resultan ajenas a lo que propiamente se ha de decidir.
Cuarto .- En el segundo motivo de casación, ya al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , se formulan una serie de prolijas alegaciones que el Abogado del Estado, con razón, califica como inadecuadas. Todas ellas tienen en común la crítica al contenido del acto administrativo de incoación del procedimiento sancionador, acto que a juicio de los recurrentes incurriría en el defecto de no venir motivado, alegación a la que se suma la relativa a la supuesta vulneración de diversos preceptos legales y aun constitucionales.La mera transcripción de los diferentes epígrafes de este segundo motivo casacional pone de relieve el desenfoque que preside todo su planteamiento argumental. Se plantean en los seis subapartados del motivo las siguientes cuestiones:
"A.- Vulneración del procedimiento legalmente establecido. Falta de motivación de la resolución y denegación del acceso a los recursos predeterminados", "B.- Sobre la falta de la resolución, obligatoriedad de la motivación como requisito del procedimiento de Control Técnico y la denegación del acceso a los recursos predeterminados por la Ley", "C.- Sobre la nulidad del procedimiento por resultar manifiestamente contrario a los preceptos constitucionales", "D.- Sobre la indefensión del acto de incoación del expediente sancionador por falta de motivación", "E.- Indefensión por la denegación del acceso a los recursos predeterminados por la Ley", "F.- De la necesaria motivación exigida por los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes" y "G.- Infracción de los artículos de la LRJPAC 13.2.c) 114 de la LRJPAC".
Los recurrentes no llegan, en realidad, a sostener que la Sala de instancia haya infringido el único artículo que ésta aplicó en su sentencia y sobre cuya base falló el litigio, esto es, el que proclama la no impugnabilidad, por separado, de los actos de trámite (artículo 107.1 de la Ley 30/1992 ) entre los que incluyó el de incoación del procedimiento sancionador. Y si no combaten, de modo adecuado y desde el punto de vista sustantivo, la utilización por el tribunal de instancia de aquel precepto legal, el resto de sus alegaciones son extemporáneas, en cuanto anticipadas, como lo fueron cuando se incluyeron en la demanda.
En efecto, si el acto inicial de incoación está realmente aquejado de algún defecto, la sede propia para denunciarlo es aquella a la que remite el apartado segundo del mismo artículo 107 de la Ley 30/1992 , esto es, el recurso contra la resolución que ponga fin al procedimiento, pero no un recurso autónomo y separado contra la incoación misma. Así se lo hizo saber la Sala de instancia en el último inciso de la sentencia, con el mismo acuerdo que preside la redacción del resto. La Ley 30/1992 - siguiendo la tradición normativa- ha tratado de evitar precisamente este género de impugnaciones iniciales disponiendo que -a salvo los supuestos excepcionales ya referidos, ninguno de los cuales concurre en este caso- se concentren en la impugnación contra la decisión final todas las alegaciones relativas al procedimiento en sí, incluidas las correspondientes a su incoación.
En conclusión, los eventuales defectos de motivación del acto de apertura del procedimiento, las vicisitudes del previo control técnico, los hechos más o menos reconocidos por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas en el seno de éste, y las demás cuestiones que los recurrentes tratan de suscitar podrán ser planteadas en su momento pero no en esta primera fase del expediente. La "sustanciación del procedimiento legalmente establecido" es precisamente la consecuencia del acuerdo de incoación y no existe una "denegación del acceso a los recursos predeterminados por la Ley" por el hecho de rechazar los de reposición y alzada contra aquel acto de trámite, cuando, repetimos, es precisamente la Ley 30/1992 la que determina bajo qué condiciones y en qué momento son impugnables los tan citados actos de trámite.
No hay tampoco infracción de preceptos constitucionales ni indefensión porque se difiera al momento final, y no al inicial, de un expediente sancionador, la posibilidad de hacer cuantas alegaciones se consideren procedentes, también aquellas en las que se pongan de relieve los supuestos vicios, de forma y de fondo, del acuerdo de incoación y el resto de defectos que, a juicio de quien recurra, priven de validez a éste. Y, por último, no se ve en qué medida podrían resultar infringidos por la Sala de instancia los artículos 13.2.c) y 114 de la Ley 30/1992 cuando en la sentencia lo que se resuelve precisamente es la correcta aplicación de una causa de inadmisión de los recursos administrativos contra el acto de trámite, prevista en la propia Ley.
Quinto.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 1399/2007, interpuesto por "Pricewaterhousecoopers Auditores, S.L." y D. Inocencio contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional de 27 de noviembre de 2006 , recaída en el recurso número 35 de 2005. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Ramon Trillo Torres.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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