STS, 22 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 204/2004, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 19 de octubre de 2006 , cuyo fallo dice literalmente:

PRIMERO.- ESTIMAR EN PARTE el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador Don Jaime Briones Méndez, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) contra la resolución adoptada por la Secretaría de Estado de Infraestructuras de fecha 28 de enero de 2004 por la que se aprueba el expediente de Información pública y definitivamente el Estudio Informativo del proyecto "corredor Mediterráneo de alta velocidad. Tramo Murcia-Almería".

SEGUNDO.- No ha lugar a formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas.

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SEGUNDO.- Contra la referida sentencia prepararon el Abogado del Estado y la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) recursos de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparados mediante providencia de fecha 15 de enero de 2007 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA)recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 6 de marzo de 2007 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

« que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, tenga a mi mandante el AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) por personado, por interpuesto y formalizado RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de octubre de 2006 , recaída en el recurso contencioso-administrativo 204/04, admita a trámite el recurso y, previos los trámites legales, dicte Sentencia estimando el recurso y, en consecuencia:

1º.- Con estimación del MOTIVO SEGUNDO de este recurso, case y anule la Sentencia recurrida y anule la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28 de enero de 2004, ordenando a la Administración la elaboración de un nuevo estudio informativo en el que se tengan en consideración todos los elementos reflejados en el presente recurso y la demanda presentada en el procedimiento de instancia, en el que se determine cuál es la opción de trazado más recomendable para la línea AVE Almería-Murcia, siguiéndose con posterioridad la tramitación legalmente establecida.

2º.- Con carácter subsidiario, con estimación del MOTIVO TERCERO de este recurso, case y anule la Sentencia recurrida y anule la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28 de enero de 2004, ordenando a la Administración, con retroacción del procedimiento, que elabore un Estudio Informativo complementario que, recogiendo las modificaciones sustanciales introducidas por las Variantes, compare de nuevo las distintas alternativas de trazado y se someta al nuevo trámite de información pública

3º.- Con estimación del MOTIVO PRIMERO de este recurso, si se confirmase en lo demás la Sentencia de la Audiencia Nacional en cuanto a la anulación meramente parcial de la Resolución impugnada, case y anule la Sentencia recurrida, ordenado a la Administración con retroacción del procedimiento, la elevación del expediente para su resolución por el Consejo de Ministros. Si se estimasen alguno de los Motivos Segundo y Tercero, deberá ordenarse a la Administración que la resolución que ponga fin al expediente sea dictada por el Consejo de Ministros .».

CUARTO.- El Abogado del Estado, en escrito presentado el 30 de marzo de 2007 manifiesta que no sostiene la casación contra la sentencia de fecha 19 de octubre de 2006, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional , que estimó el recurso contencioso administrativo nº 204/04.

QUINTO.- Por Auto de la Sala de fecha 9 de abril de 2007 se acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado y continuar el presente recurso con el recurrente AYUNTAMIENTO DE VERA ALMERÍA

SEXTO.- Por providencia de 13 de julio de 2007 se admite el recurso de casación.

SÉPTIMO.- Por providencia de 2 de octubre de 2007 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y el AYUNTAMIENTO DE ANTAS) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1º.- El Abogado del Estado en escrito presentado el día 15 de noviembre de 2007, expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito y por evacuado el trámite de oposición, dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

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2º.- La Procuradora Doña Lucía Agullá Lanza, en representación del AYUNTAMIENTO DE ANTAS (ALMERÍA), en escrito presentado el día 21 de noviembre de 2007, expuso, asimismo, los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Admita este escrito, y teniendo por parte como codemandada a esta representación del Ayuntamiento de Antas, la tenga por opuesta al recurso de casación interpuesto de contrario, desestimándose el mismo en su integridad, con expresa imposición de costas de este recurso. ».

OCTAVO.- Por providencia de fecha 18 de mayo de 2009, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 15 deseptiembre de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de octubre de 2006 , que estimó en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28 de enero de 2004, por la que se aprueba el expediente de información pública y oficial y definitivamente el estudio informativo del proyecto «Corredor Mediterráneo de alta velocidad. Tramo Murcia-Almería».

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo y el pronunciamiento anulatorio de la resolución recurrida, al apreciar que había existido modificaciones sustanciales del trazado de la vía férrea de alta velocidad no sometidas a información pública ni al estudio de impacto ambiental, con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

« El último motivo de impugnación esgrimido por la parte recurrente se concreta en que la Administración procedió a aprobar el estudio informativo incluyendo dos variantes del trazado inicialmente propuesto que han sido calificadas por la Administración como modificaciones «sustanciales», sin haberse sometido el «Estudio Informativo Complementario» a un nuevo trámite de información pública.

En el tomo IX, que sintetiza las alegaciones vertidas en el trámite de información pública, en el apartado 6, tras la formulación de conclusiones, se recoge «variantes de trazado a considerar en los proyectos constructivos», analizándose: 1- variante «al este del campo de golf» que supone una modificación del trazado propuesto en el estudio informativo entre los términos municipales de Cuevas de Almanzora y Vera, para evitar las afecciones a las instalaciones de Desert Springs, SL y a varias canteras situadas en las inmediaciones a la misma; 2- variante de Níjar como alternativa a la solución propuesta en el estudio informativo para reducir en parte la afección sobre la zona de invernaderos en el entorno del campo de Níjar.

Pues bien, tales variantes no habían sido incluidas en el estudio informativo ni en el estudio de impacto ambiental y tal modificación del trazado no resulta irrelevante según la propia declaración de impacto ambiental. En la misma se recoge «Tras el proceso de información pública el promotor propone adoptar la variante al este del campo de golf, para evitar las afecciones a las instalaciones de Desert Springs, SL y a varias canteras situadas anexas a las mismas. Esta variante, que se sitúa entre los municipios de Cuevas de Almanzora y Vera, tiene una longitud de más de 27 km y se separa unos 1.300 m del trazado actual, modificando el trazado a su paso por el LIC de la Sierra del Alto Almagro, afectando previsiblemente al LIC en del río Antas y aumentando el número de viaductos y túneles con respecto a la solución propuesta en el estudio informativo. Asimismo recomienda la adopción de la variante de Níjar para reducir la afección sobre la zona de invernaderos en el entorno del campo de Níjar. El nuevo trazado se sitúa entre la Venta del Pobre y los Retamares, tienen una longitud de más de 28 km, se separa más de 2.300 m de la alternativa propuesta en el estudio informativo, modificando y aumentando el trazado por el LIC de las Ramblas de Gercal, Tabernas y sur de la Sierra de Alhamilla. Ambas variantes se consideran modificaciones sustanciales del trazado estudiado en el estudio informativo que no han sido analizadas en el estudio de impacto ambiental ni se ha sometido a información pública. Por lo tanto el planteamiento de estas soluciones requiere la previa redacción de un estudio complementario».

El artículo 10.4 de la Ley 25/1988 establece, que con independencia de información oficial a que se refiere a los apartados 1, 2 y 3 de citado precepto, se llevará a cabo en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo un trámite de información pública que versará sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general y sobre la concepción global del trazado. Precepto desarrollado en el artículo 34 del Real Decreto 1812/94 , que establece que este mismo trámite de información pública servirá, en su caso, para la información pública del estudio de impacto ambiental en cumplimiento y a los efectos de la legislación aplicable.

La Directiva 97/11 , que modificó la Directiva 85/337 y que a su vez ha sido modificada por laDirectiva 2003/35 , establece la información pública como un trámite inexcusable tanto de la solicitud de autorización del proyecto como del estudio de impacto ambiental para que el público interesado pueda expresar su opinión sobre tal información. La legislación estatal también recoge la obligación de someter el estudio de impacto ambiental, dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto y conjuntamente con éste, al trámite de información pública y demás informes en el mismo se establezcan (Real Decreto Legislativo 1302/86 , de evaluación de impacto ambiental, modificado por la Ley 6/2001 ). El Tribunal Constitucional, por su parte, en su sentencia de 13/98 ( RTC 1998, 13 ) reafirma el carácter participativo de la evaluación de impacto ambiental, señalando como uno de los elementos esenciales el sometimiento preceptivo del proyecto y del estudio de impacto ambiental a información pública para que las personas y los interesados puedan expresar su opinión.

En el presente caso, no han sido sometidas a información pública ni a evaluación de impacto ambiental las dos variantes que suponen una modificación sustancial del trazado. La resolución impugnada aprueba la denominada solución base con las variantes de Librilla, Alhama de Murcia, Totana y Sierra de Cabrera «... con las modificaciones recogidas en expediente información pública y oficial y las que se derivan de la declaración de impacto ambiental».

Tras un examen del estudio informativo y del estudio de impacto ambiental resulta evidente que, como se expone en la declaración de impacto ambiental, los citados estudios no analizan siquiera la variante «al este del campo de golf» y la variante de Níjar y, consecuentemente, no han sido sometidas a trámite de información pública. Tales variantes, según indica la Autoridad Ambiental suponen una modificación sustancial del trazado sobre el previsto en la opción seleccionada en el estudio informativo provisional, afectando al trazado previsto a su paso por el LIC de la Sierra de Alto Almagro, afectando también, previsiblemente, al LIC del río Antas y aumentando el número de viaductos y túneles con respecto a la solución propuesta en el estudio informativo provisional. En cuanto a la variante de Níjar supone aumentar el trazado por el LIC de las ramblas de Gercal, Tabernas y sur de la Sierra de la Alhamilla.

En el Tomo IX del estudio informativo, tras las conclusiones, el representante de la Administración se refiere a las citadas variantes, inexistentes en el estudio informativo y en el estudio de impacto ambiental, con indicación de su consideración «en los proyectos constructivos». Después de tal indicación, la siguiente actuación de la Administración que figura en autos es la resolución de 28 de febrero de 2004, objeto de este recurso cuyo Resuelve Segundo y Tercero adolecen de la necesaria claridad en un aspecto tan importante como es la descripción de las modificaciones que se incluyen a la solución base y variantes que se habían propuesto en el estudio informativo provisional.

Del expediente información pública resulta que las modificaciones no pueden ser otras que la variante al este campo de golf y la variante de Níjar que son las que se indican por el representante de la Administración, después del trámite de información pública y de sintetizar las distintas alegaciones, y que, cuestionadas en la demanda, la Abogacía del Estado no ha objetado sobre la inclusión de las mismas en el trazado finalmente aprobado. Con relación a la primera variante citada, el trazado que se sitúa entre los municipios de Vera y Cuevas de Almanzora, la resolución impugnada lo menciona en el apartado el Tercero como «...trazado incluido en el estudio informativo», para luego añadir que el Ministerio procederá a tramitar, «...de acuerdo con lo establecido en la normativa ambiental, de las modificaciones de trazado propuestas en el expediente de información pública y oficial», con objeto de «reducir las afecciones que se produzcan». Del tenor literal de los párrafos transcritos no se deduce que el Ministerio haya acordado la redacción de un estudio informativo y un estudio de impacto ambiental complementario de las variantes tantas veces citadas para su posterior sometimiento al trámite de información pública y declaración de impacto ambiental, la variante de Níjar ni siquiera se menciona.

Siendo así, la Administración ha incumplido la normativa, al modificar sustancialmente el trazado estudiado en el estudio informativo provisional y en el estudio de impacto ambiental, sin someter al trámite de información pública y declaración de impacto ambiental las citadas variantes que suponen, como ya hemos indicado, modificaciones sustanciales. El trámite de información pública es un trámite inexcusable tanto de la solicitud de autorización del proyecto como del estudio de impacto ambiental y, su incumplimiento, determina que proceda anular parcialmente la resolución impugnada, respecto exclusivamente a la variante al este del campo de golf y la variante de Níjar para que se proceda a someter al trámite de información pública las modificaciones del trazado que suponen las mismas y su posterior declaración de impacto ambiental .».

Previamente, la Sala de instancia había rechazado los motivos de impugnación deducidos en relación con el vicio de anulabilidad, debido a la inexistencia de una resolución del Consejo de Ministros que constituye el expediente tras la disconformidad manifestada por las Entidades locales afectas y con el vicio de anulabilidad imputable a la actuación arbitraria e irrazonable de la Administración, en la elección deltrazado de la infraestructura férrea, con la exposición de las siguientes consideraciones:

« El primer motivo de impugnación formulado por la representación procesal de la parte actora se esgrime al amparo del artículo 10.1 de la Ley de Carreteras , de cuya interpretación deduce la parte que, existiendo importantes disconformidades de los Ayuntamientos afectados, respecto a la variante propuesta por el Ministerio de Fomento, era exigible que la aprobación del estudio informativo fuese realizada por el Consejo de Ministros.

Como claramente se deduce del citado precepto se recogen dos procedimientos diferentes en relación con la participación de las Corporaciones Locales. El primero , contemplado en el apartado 1, se realiza cuando se trata de construir carreteras (o ferrocarriles estatales) no previstas en el planeamiento urbanístico vigente de determinados núcleos de población a los que afecte. En estos casos las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas deben informarlo desde esa perspectiva (la de sus respectivos planeamientos), debiendo decidir en caso de controversia el Consejo de Ministros.

El segundo procedimiento, más general en la medida en que no solo participan las Administraciones Públicas, se prevé en el apartado 4, y es un trámite de información pública que tiene por finalidad que los afectados por el proyecto de una nueva carretera o ferrocarril hagan observaciones sobre dos puntos concretos: sobre la justificación del interés general de la nueva infraestructura y sobre la concepción global de su trazado. La tramitación se lleva a cabo en la forma prevista en la Ley 30/92 y en el artículo 34 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

Pues bien, como se deduce del trámite de alegaciones, los Ayuntamientos han mostrado disconformidad con distintos aspectos de la variantes seleccionadas pero no consta que hayan accionado contra el estudio informativo, aprobado por el Ministerio de Fomento, al amparo de lo preceptuado en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988 .

Pues no es lo mismo mostrar discrepancias con el estudio informativo que defender frente al mismo los criterios del planeamiento urbanístico, y, en tal sentido, la existencia de una colisión entre la legislación sectorial sobre carreteras o ferrocarriles estatales y las determinaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico, materias que son objeto, respectivamente, de la competencia exclusiva del Estado y de la también exclusiva competencias autonómicas y municipales.

Como se indica en la STC 151/2003 , el artículo 10 de la Ley de Carreteras pauta el sistema previsto para solventar las eventuales discordancias, derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas por los entes territoriales titulares de las competencias en conflicto, mediante un mecanismo articulador de coordinación, habida cuenta de que el ejercicio de ambas competencias se producen sobre un mismo espacio físico.

En el presente caso, como ya hemos dicho, no consta que los municipios afectados hayan instado de forma expresa y motivada la necesidad de acudir al mecanismo articulador de la coordinación, siendo los legitimados a tal fin ya que a los recurrentes no corresponde tutelar el cumplimiento de la legislación autonómica y municipal, no estando legitimados, por tanto, para poner en marcha el mecanismo articulador de coordinación, a que nos hemos referido, procediendo, por tanto, desestimar este motivo de impugnación.

[...] Para dar una respuesta adecuada al resto de las cuestiones planteadas en la demanda conviene recordar, en primer lugar, el contenido del artículo 74 de la Ley 42/1994, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que pauta: «En materia de establecimiento y construcción de ferrocarriles estatales, será de plena aplicación lo dispuesto en la Sección 2ª, artículo 10 de la Ley 25/1988, 29 de julio, de Carreteras ».

Artículo del que se deduce la obligatoriedad de la formulación del estudio informativo correspondiente a la infraestructura ferroviaria planeada. Estudio que consiste en la definición, en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas, el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y sus repercusiones en los diversos aspectos del transporte así como la selección de la opción más recomendable, con inclusión de los condicionantes ambientales, tras el expediente de información pública.

Tal estudio informativo corresponde a una fase previa a la aprobación del proyecto de construcción que necesariamente deberá desarrollar la solución óptima, definida y aprobada en el estudio informativo, con el detalle necesario para hacer factible su construcción. La necesidad de realizar y aprobar el estudio informativo, previo a la aprobación, en su momento, del proyecto de construcción, se deduce de la norma anteriormente mencionada [art. 7.1º c) Ley 25/1988 y art. 25 del Real Decreto 1812/94 ] y, además, de la finalidad que se persigue con la evaluación de impacto ambiental que no es otra que facilitar a las autoridades competentes la información adecuada para decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de los posibles impactos significativos en el medio ambiente.

Precisamente la aprobación definitiva de este Estudio es objeto de impugnación en este recurso con tres argumentos centrales: 1º) la infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/88 , que ya hemos analizado en precedente fundamento; 2º) la actuación arbitraria e irrazonable de la Administración al elegir la opción más recomendable sin tener en cuenta los intereses económicos de los municipios en pleno desarrollo turístico y urbanístico y, especialmente, del municipio de Vera, con una selección de criterios objeto de la análisis multicriterio arbitraria e incompleta; 3º) la Administración procedió a aprobar el estudio informativo incluyendo dos variantes que no formaban parte del estudio de impacto ambiental ni habían sido sometidas a información pública.

[...] Para una mayor claridad procede resolver, en primer lugar, los motivos de impugnación formulados respecto a la solución propuesta en el estudio informativo, seleccionada en la resolución impugnada como alternativa a desarrollar en el proyecto constructivo y, posteriormente, resolver la impugnación respecto a la variante denominada «Al Este del Campo de Golf» y la variante de Níjar.

El examen del estudio informativo, obrante en el expediente administrativo, pone de manifiesto su adecuación a las previsiones establecidas en el artículo 7 de la Ley 25/88 y en el artículo 25 del Reglamento General de Carreteras . Efectivamente el estudio informativo consta de memoria, con sus anexos y planos, comprensiva de las circunstancias que justifican la declaración de interés general de la infraestructura y la concepción global de su trazado, examen de las opciones de trazado y definición de sus líneas generales y el estudio de impacto ambiental, analizando las ventajas e inconvenientes de las distintas opciones y los impactos ambientales de las mismas, concluyendo con la selección de la que considera opción más recomendable.

Contrariamente a lo manifestado en la demanda, en el estudio informativo se hace referencia y analiza los factores socioeconómicos de la zona y la repercusión de la infraestructura planeada. Así, se señala la importancia de la agricultura con importantes zonas de regadío, la situación demográfica y la expansión turística que se está produciendo en la zona, que considera que mejorará con la nueva infraestructura, previendo la protección de los recursos socioeconómicos y el mantenimiento de la permeabilidad del territorio, con otras medidas protectoras, correctoras y compensatorias que también se recogen en el estudio informativo. En cuanto al planeamiento urbanístico se describen los tipos de suelo de la zona, incluidos en el ámbito de estudio, según la calificación de los distintos planeamientos urbanísticos de los municipios afectados.

En el Tomo I del estudio informativo se indica la metodología empleada para su elaboración y se desarrolla la determinación del cálculo de la incidencia de los impactos, la valoración de los impactos y la jerarquización de escenarios y enjuiciamiento de los mismos y, una vez determinado el impacto medioambiental de la infraestructura, se proponen una serie de medidas protectoras, correctoras y compensatorias para reducir el impacto al mínimo posible. Por último en el documento de síntesis del estudio informativo se recoge el impacto ambiental global a partir de los distintos impactos analizados y se selecciona la opción más recomendable.

La parte actora para cuestionar el estudio informativo aportó un informe pericial, emitido por un Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, que fundamentalmente expresa la existencia de diversos errores de cálculo incluidos en el análisis multicriterio, partiendo para ello de la valoración de impacto global de los seis posibles escenarios que figura en las pgs. 205 a 209 del estudio de impacto ambiental, obrante al Tomo I, y los compara con unas tablas que afirma se recogen en el Tomo IX. Este tomo, a excepción de las conclusiones, se limita a sintetizar las múltiples alegaciones vertidas en el trámite de información pública. Pero, además, en la elección de la solución más recomendable habrá de estarse a la que ofrezca mayores beneficios con el menor perjuicio posible, considerando como uno de los elementos más importantes la variable ambiental y, descartada su compatibilidad, el análisis multicriterio incorpora otros elementos de interés de la futura funcionalidad de la infraestructura, como los tiempos de recorrido y costes de viaje para cada escenario, costes de ejecución, valoraciones de tráfico, la repercusión socioeconómica de la vía, entre otros.

Hay que tener en cuenta que la opción seleccionada ha sido calificada en la declaración de impacto ambiental como ambientalmente adecuada y, tal declaración, procede de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental que emite su juicio técnico, consecuencia de la utilización de criterios técnicos y jurídicos y para cuestionarlos, desde el punto de vista sustantivo, es necesario hacerlo desde tales criterios técnicos y jurídicos que permitan valorar su contenido. En el presente caso, como ya hemos indicado, la parte actora no ha aportado tales elementos técnicos que cuestionen los del promotor del proyecto, en relación con las distintas alternativas que han permitido a la autoridad ambiental pronunciarse sobre la opción más recomendable y los condicionantes que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y recursos naturales.

A la Administración corresponde decidir sobre la oportunidad, justificación y contenido de los proyectos de las grandes infraestructuras. Finalidad, justificación y contenido que tienen un sentido político, técnico y de oportunidad lo que no quiere decir que su actuación, en relación con estos extremos, no pueda ser descalificada mediante la aplicación de las técnicas del control de los hechos determinantes, elementos reglados del acto e interdicción de la arbitrariedad (STS de 14 de julio de 1997 ). En el presente caso, sin considerar aquí las dos variantes que analizaremos en posterior fundamento, el informe pericial de parte, unido a autos, se limita a cuestionar aspectos parciales sin tener en cuenta el conjunto de criterios técnicos vertidos en el estudio impacto ambiental, no acreditado, en absoluto, que la Administración haya actuado con arbitrariedad o irrazonabilidad a la hora de seleccionar la opción más recomendable ni que haya incumplido los trámites establecidos en la tramitación del estudio informativo.

Por último, por lo que hace referencia a este motivo de impugnación, y contrariamente a lo manifestado en la demanda, no existe una descoordinación por parte de la Administración respecto a la infraestructura ferroviaria y la autopista de peaje Cartagena-Vera. Por una parte, ambas infraestructuras están previstas en el plan de infraestructuras 2000-2007 y ello implica el análisis de conjunto de las infraestructuras proyectadas, a través de ese instrumento técnico y jurídico que posibilita la coordinación de las distintas actuaciones sobre el espacio físico. Por otra parte, en el estudio informativo analizado se contempla la existencia de la autopista del viaje Cartagena-Vera .».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA), se articula en la formulación de tres motivos, que se fundan con el amparo procesal del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En el primer motivo de casación se denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , por cuanto la aprobación del estudio informativo del trazado correspondía al Consejo de Ministros y no al Ministerio de Fomento, al haber mostrado disconformidad con el proyecto de trazado de la infraestructura ferroviaria, diversas Entidades locales afectadas, con base en la imposibilidad de incluirla en el planeamiento urbanístico vigente..

El segundo motivo de casación imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 25.1 e) del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, y del artículo 230 b) del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 septiembre , por no haber escogido la Administración el trazado mas recomendable y socialmente rentable, según exigen estas disposiciones.

El tercer motivo de casación, formulado con carácter subsidiario, reprocha a la sentencia recurrida la infracción del artículo 228 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en relación con los artículos 25 y 34 del Reglamento General de Carreteras , por cuanto no ha atribuido a la anulación parcial de la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras impugnada los efectos que resultan de estas normas, que obligan a elaborar un nuevo Estudio Informativo y Análisis Multicriterio complementario y a llevar a cabo un nuevo trámite de información pública del proyecto modificado en su conjunto.

CUARTO.- Sobre la causa de inadmisibilidad del recurso de casación.

La causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, al amparo del artículo 93.2 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe ser rechazada, puesto que consideramos que el escrito de interposición formulado por el AYUNTAMIENTO DE VERA no adolece de los vicios que se le reprochan de pretender revisar la apreciación de la Sala de instancia de los hechos que motivaron la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, y de reiterar las alegaciones vertidas en el proceso de instancia, puesto que los motivos de casación se anudan a la denuncia concreta de la infracción de normas del ordenamiento jurídico que rigen la construcción deinfraestructuras de ferrocarril, efectuándose una crítica precisa a la fundamentación de la sentencia recurrida.

No obstante, no resulta ocioso recordar la doctrina formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en la sentencia de 7 de junio de 2005 (RC 2775/2002 ), en la que nos hemos pronunciado sobre el alcance y significado de los presupuestos formales que condicionan la admisibilidad del recurso de casación, debido a su naturaleza de recurso extraordinario, con el objeto de preservar la función revisora de este Tribunal Supremo, puesto que la actividad casacional se circunscribe al caso resuelto y a la interpretación del Derecho aplicable, que haya sido relevante para la decisión judicial, en estos términos:

« El artículo 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, prescribe como requisito formal, cuya carga corresponde a la parte recurrente, que el escrito de interposición del recurso de casación exponga razonablemente el motivo o motivos en que se ampara, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas, de modo que el incumplimiento de estos presupuestos puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso como establece el artículo 93.2 b) de la referida Ley procesal, o a su desestimación por apreciar que el recurso de casación carece de fundamento.

Estos deberes procedimentales que exigen al recurrente cumplimentar con rigor jurídico los requisitos formales que determinan el contenido del escrito de interposición descansan en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que, según de forma unánime y reiterada viene sosteniendo esta Sala, como se refiere en la sentencia de 15 de julio de 2002 (RC 5713/1998 ), interesan las siguientes directrices jurisprudenciales:

« a) Que la naturaleza del recurso de casación es la de un recurso extraordinario, sólo viable por motivos tasados y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre o los principios generales del derecho, - artículo 1.6º del Código Civil -. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal " a quo " resuelve el caso concreto controvertido. No puede ser, y no lo es, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación, como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto la apelación. » .

Esta conclusión jurídica sobre la admisión del recurso de casación es congruente con el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución, porque, como se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 105/2006, de 3 de abril, 265/2006, de 11 de septiembre, 22/2007, de 12 de febrero, 246/2007, de 10 de diciembre, 33/2008, de 25 de febrero y 27/2009, de 26 de enero , el derecho a la revisión de las resoluciones jurisdiccionales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, que comporta obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre la revisión deducida de la resolución judicial, y que impone al juez o tribunal, para garantizar la concretización expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales de admisión del recurso de casación, que es de naturaleza extraordinaria, y está sometido -según se recuerda- a rigurosos requisitos, incluso de naturaleza formal, que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso casacional, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de una causa legal, basada en la aplicación de un precepto concreto de la ley procesal, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental de tutela, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

QUINTO.- Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras .

El primer motivo de casación, fundado en la competencia del Consejo de Ministros para aprobar definitivamente el estudio informativo del proyecto «Corredor Mediterráneo de alta velocidad. Tramo Murcia-Almería», considerado, no puede ser acogido, pues entendemos que la Sala de instancia harealizado una interpretación razonable del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , al sostener que cabe distinguir en el procedimiento de aprobación de proyectos de construcción de infraestructuras la información oficial, a que alude el apartado primero de la disposición legal analizada, de la información pública, a la que se refiere el apartado cuarto , de modo que sólo procede elevar el expediente al Consejo de Ministros cuando las Comunidades Autónomas o Corporaciones locales afectadas muestren su disconformidad con el trazado proyectado en el estudio informativo, con base en la «incompatibilidad con las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente», de modo que la decisión gubernamental conlleva la orden de modificación o revisión de los instrumentos de planteamiento.

La justificación de la competencia decisoria del Consejo de Ministros, ex artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , para aprobar definitivamente el estudio informativo, tiene su fundamento en el principio de coordinación administrativa, como refiere la Exposición de Motivos del texto legal considerado, al ser necesario armonizar la actividad de la Administración del Estado de planificación y construcción de las redes y sistemas de comunicaciones de interés general con los instrumentos de planteamiento urbanísticos cuya aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas o a las Entidades locales.

En la sentencia del Tribunal Constitucional 151/2003, de 17 de julio, invocada por la Sala de instancia para rechazar el motivo de impugnación fundado en el infracción del artículo 10.1 de la Ley de Carreteras , se advierte la naturaleza y finalidad del mecanismo resolutorio de los conflictos competenciales que pueden plantearse entre el Estado, en el ejercicio de la competencia de construcción de infraestructuras, y las Comunidades Autónomas, cuanto ejercen las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que determina que la intervención del Consejo de Ministros sólo sea procedente en aquellos supuestos en que para la ejecución del proyecto deba imponerse el interés general prevalerte del Estado, ordenándose la adaptación del planeamiento municipal vigente en caso de disconformidad expresa y motivada de la Comunidad Autónoma o de las Corporaciones locales afectadas:

« El sistema legal previsto para solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas por los entes territoriales titulares de las competencias en conflicto consiste en el mecanismo articulador de la coordinación, tal como pone de relieve la exposición de motivos de la Ley de carreteras: «En materia de planes, estudios de planeamiento y proyectos, se establece la necesaria coordinación con los instrumentos del planeamiento urbanístico y con las actividades de esta clase que realizan otras Administraciones públicas».

Pues bien, esta directriz coordinadora se plasma en el art. 10 LCarr desde dos diversas perspectivas que atienden a distintos supuestos de hecho:

a) Cuando el Estado trate de construir nuevas carreteras o variantes y exista previamente un plan de ordenación urbanística que no las incluya, se abre un período de información o consulta entre los órganos de la Administración estatal y las Administraciones públicas urbanísticas concernidas, es decir, Comunidades Autónomas y corporaciones locales, en orden a la conformidad o no de éstas con el trazado propuesto, respecto de la adecuación de éste al interés general y a los intereses autonómicos y locales en presencia. En caso de disconformidad, expresa y motivada, se impone el interés general prevalente del Estado mediante la decisión del Consejo de Ministros sobre la procedencia de ejecutar el proyecto de carretera, con la consiguiente orden de modificar o revisar el planeamiento urbanístico afectado en el plazo de un año. Así, el plan urbanístico preexistente ha de acomodarse al proyecto de nueva carretera estatal o variante, al efecto de incorporar la infraestructura viaria proyectada al contenido ordenador y a las concretas determinaciones del instrumento de planeamiento urbanístico (art. 10.1 LCarr y art. 33.1 RGC ) .».

En la sentencia de esta Sala jurisdiccional de 24 de octubre de 2007 (RC 8663/2003 ) acotamos la atribución competencial del Consejo de Ministros al amparo del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , en los siguientes términos:

« Se desprende del contenido de esta disposición legal que hemos trascrito, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento , que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia.

La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales con la competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado.

La doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 151/2003, de 17 de julio , no avala el pronunciamiento de la Sala de instancia, porque no se confunde ni se equipara la expresión «ejecutar el proyecto» a que alude el artículo 10.1, en su inciso segundo, de la Ley de Carreteras , con la aprobación provisional del Estudio Informativo, como erróneamente se sostiene en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, en una interpretación descontextualizada de sus argumentos, ya que se revela el alcance y el significado de los mecanismos de coordinación interadministrativa articulados en el texto legal con la finalidad de solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas de planificación y proyección de carreteras estatales y de planeamiento urbanístico, que necesariamente exige que se haya determinado el trazado definitivo de la carretera, lo que acontece tras la aprobación por el Ministerio de Fomento del Estudio Informativo:

[...]

Cabe por tanto compartir los criterios jurídicos expuestos en la opinión discrepante de la Sala de instancia en el extremo que sostienen que no se ha producido la infracción del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, al deber significar la caracterización jurídica del Estudio Informativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , como un documento en el que la Administración procede a definir en líneas generales el trazado de la carretera proyectada con el fin de servir de base al trámite de información pública, ponderando los múltiples y a veces contradictorios intereses de carácter económico, social y medioambiental, vinculados a la ordenación del territorio y la articulación de un sistema viario coordinado e interrelacionado, cuyo ejercicio se integra en la potestad de planificación y ordenación de las carreteras estatales .».

Por ello, la censura que formula la defensa letrada de la Administración local recurrente sobre la interpretación restrictiva que sostiene la Sala de instancia, en relación con la aplicación del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , al exigir que el Ayuntamiento que discrepa del trazado del proyecto sometido al trámite de información debe instar que se eleve el expediente al Consejo de Ministros, resulta contraria con el principio de autonomía local, cuando lo razonable sería remitir «siempre» (sic) el expediente al Gobierno, resulta infundada, porque elude que, como regla general, el artículo 10.4 del texto legal analizado establece expresamente que «la aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo», y que por ello no cualquier alegación efectuada por un Ayuntamiento en el trámite de información pública, que verse sobre la afectación que el trazado cause al paisaje o a sectores residenciales, puede calificarse formalmente de discrepancia a los efectos de promover el mecanismo integrador de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales a que alude el invocado artículo 10.1 de la Ley de Carreteras .

SEXTO.- Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 25.1 e) del Reglamento General de Carreteras y el artículo 230 b) del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

El segundo motivo de casación articulado, fundado en la infracción del artículo 25.1 e) del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, y del artículo 230 b) del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre , debe ser rechazado, en cuanto que consideramos que la decisión de la Sala de instancia, al estimar que la solución de trazado proyectado por el estudio informativono contraviene el principio de «opción más recomendable» desde la perspectiva económico-social y medioambiental, no es errónea, porque se justifica en el examen de la Memoria del Proyecto y en la valoración de las pruebas practicadas en autos y, particularmente, del Dictamen Pericial emitido por el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos Don Jacobo , del que no se desprende que la actuación de la Administración haya sido arbitraria o irrazonable.

SÉPTIMO.- Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 228 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y de los artículos 25 y 34 del Reglamento General de Carreteras .

El tercer motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 228 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y de los artículos 25 y 34 del Reglamento General de Carreteras , debe ser desestimado, puesto que consideramos que la Sala de instancia no ha limitado inadecuadamente la extensión de la decisión anulatoria de la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28 de enero de 2004, al ordenar que se proceda a someter al trámite de información pública y a su posterior declaración de impacto ambiental «exclusivamente» el trazado correspondiente a la «variante al este del campo de golf y a la variante de Níjar», porque, dado el impacto limitado sobre la concepción global del proyecto, con base en el principio de economía procedimental, se estima innecesario que se someta nuevamente el conjunto del proyecto a dicho trámite de participación y evaluación medioambiental.

En efecto, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2009 (RC 381/2007 ), reconocimos que la declaración anulatoria parcial contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 28 de enero de 2004, enjuiciada también en este proceso, que impone reiterar para unos determinados tramos de la línea férrea de alta velocidad considerada los trámites de información pública y de evaluación medioambiental, obliga al Ministerio de Fomento a redactar un nuevo estudio informativo de carácter parcial:

« No existen, pues, objeciones legales que impidan reiterar, para un determinado tramo de la línea prevista, el estudio informativo y someterlo a nueva información pública cuando se pretenda introducir modificaciones sustanciales sobre el primitivo proyecto respecto de las cuales no ha existido la previa evaluación de impacto ambiental ni han sido oídos -a través de aquel trámite- los afectados por dichos cambios sustanciales en el trazado originario. Más en concreto, ni el artículo 10.4 de la Ley de Carreteras ni el 34 del Reglamento General de Carreteras (aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre ) se vulneran por el hecho de que, ante cambios debidamente calificados de modificaciones sustanciales del trazado incluido en el proyecto originario, se proceda a la redacción de un nuevo estudio informativo, en su caso de carácter parcial, sujeto a los mismos procedimientos de publicidad previstos en aquellos preceptos . » .

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente los tres motivos de casación articulados, declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de octubre de 2006 , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 204/2004.

OCTAVO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Primero.- Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE VERA (ALMERÍA) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de octubre de 2006 , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 204/2004.

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Ramon Trillo Torres.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.