STS, 24 de Septiembre de 2009

PRIMERO .- En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia declarando la desestimación del recurso nº 441/2002 . Notificada dicha sentencia a las partes, por la entidad "Hacienda Atalaya del Ebro S.L." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de julio de 2006 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO .- Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 18 de octubre de 2006 , escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.

TERCERO .- El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de julio de 2007, y por providencia de 1 de octubre de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, Ayuntamiento de Zaragoza y Diputación General de Aragón, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo que hicieron en escritos presentados el 12 y 22 de noviembre de 2007, respectivamente, en los que tras exponer los razonamientos oportunos, solicitan se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO .- Por providencia de fecha 9 de Septiembre de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de Septiembre de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación nº 5239/2006 la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 1ª, de fecha 16 de junio de 2006 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil actora contra la Resolución del Gobierno de Aragón de 19 de febrero de 2002, desestimatoria del recurso de alzada contra acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de 13 de junio de 2001 en virtud del cual se aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza.

En ese recurso contencioso administrativo la recurrente impugnó la clasificación y calificación, como Suelo No Urbanizable de Especial Protección, de los terrenos de su propiedad, de una superficie próxima a 400 hectáreas, conocidos como finca "Atalaya del Ebro", solicitando en su escrito de demanda la anulación de los acuerdos impugnados y la declaración de que la clasificación de los terrenos litigiosos sea la de " Suelo Urbanizable No Delimitado, con las indicaciones y contenido que el citado Plan señala para el resto de Suelos Urbanizables No Delimitados ".

SEGUNDO .- La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo por los motivos recogidos en el fundamento de derecho cuarto, que a pesar de su extensión conviene transcribir en su integridad:

"Entrando en el concreto examen de si en la clasificación y calificación de los terrenos de la actora aquí en cuestión ha incurrido, como sostiene, en arbitrariedad, con vulneración del artículo 9.3 de la Constitución , sin respetar la realidad física de los terrenos, y siendo, en definitiva, irracional la solución adoptada, ha de comenzarse por señalar que aquellos han sido calificados como suelo no urbanizables de especial protección, con las categorías -de entre las previstas en el citado artículo 6.1.1 de las Normas Urbanísticas del Plan-, en parte, de Protección del ecosistema natural (SNU EN), con las categorías sustantivas de montes y suelos de repoblación forestal (RF) y protección del suelo estepario (SE), y en parte, de Protección del ecosistema productivo agrario (SNU EP), con las categorías sustantivas, de protección de la agricultura en el secano tradicional (S) y de vales (V). Según el Ingeniero Agrónomo Sr. Alexander , en el informe judicial emitido a instancia de la recurrente, la primera de las categorías incide sólo testimonialmente en la finca, al afectar solo a una esquina de la misma, en su lindero norte; siendo la proporción de afección de las distintas protecciones las siguientes: el suelo estepario supone unas 180 has repartidas en la parte de la finca situada al sur del trazado del AVE, principalmente en su parte oeste -el 45 % de la superficie total de la finca-; el suelo tradicional supone unas 175 has repartidas por la finca, excepto en la zona oeste, siendo exclusiva -con la salvedad, se entiende, de la pequeña superficie forestal aludida en toda la zona norte al trazado del AVE -representando el 44 % del total de la finca; y los vales suponen una superficie aproximada de 45 has repartidas en los intersticios de las zonas clasificadas como esteparias, y situadas siempre al sur del trazado del AVE -el 11 % de la superficie total de la finca-.

Pues bien, como resulta de lo expuesto en el anterior fundamento, pese al pretendido carácter reglado del suelo no urbanizable, el titular del planeamiento sigue ostentando un amplio margen de discrecionalidad, especialmente al apreciar qué suelos son dignos de ser preservados del desarrollo urbano -artículo 9.2 LRSV -, siendo sin duda en función de las características de cada municipio, de las necesidades y de las expectativas de desarrollo de el ámbito territorial, lo que determinará la decisión al respecto. Debiendo tenerse en cuenta, en la apreciación de los valores a preservar que, como se señala en el informe municipal al recurso de alzada -folios 87 a 93 del expediente-, no cabe valorar el suelo en su estado actual o en función de unas necesidades actuales, sino que es posible y exigible preservar la capacidad productiva con vistas al futuro; como se dice, el planeamiento urbanístico "no tiene por objeto reflejar la realidad actual ni tampoco fomentar directamente la implantación de las actividades rústicas ("urbanismo»), sino preservar la capacidad del suelo para soportarlas en el futuro"; y lo mismo ha de decirse en relación con sus actuales y potenciales valores paisajísticos y recreativos.

Ciertamente dicha discrecionalidad no es obstáculo a la posibilidad de su revisión judicial, conforme a una reiteradísima doctrina jurisprudencial, de la que es exponente, entre otras muchas, la sentencia de 27 de mayo de 1998 , en la que se citan otras anteriores, "a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad: los hechos son tal como la realidad los exterioriza"; y "mediante la contemplación o enjuiciamiento de la actividad discrecional a la luz de los principios generales del Derecho que son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas". Mas aplicando tal doctrina al caso enjuiciado, no puede en modo alguno concluirse que sea irrazonable o injustificada la clasificación y calificación de los terrenos de la recurrente aquí en cuestión. Cobrando al respecto singular relevancia la Memoria del Plan, en donde queda suficientemente justificada la preservación de tales suelos del proceso urbanizador, de acuerdo al modelo territorial que se considera más adecuado, e, igualmente, "el Estudio sobre el medio natural, productivo agrario, paisajístico y cultural del término municipal de Zaragoza", elaborado por el Departamento de Geografía y Ordenación delTerritorio de la Universidad de Zaragoza, incorporado -como con anterioridad se ha dicho- como anejo 11 de dicha Memoria; y sin poder olvidar otros informes técnicos obrantes en el expediente, de los que ha de resaltarse el emitido por el biólogo D. Cosme -folios 94 a 98 del expediente-, en respuesta al recurso de alzada de la recurrente, en el que se concluye que "los valores naturales que presentan los terrenos objeto del recurso de alzada avalan y acreditan la prioridad de establecer criterios de protección del medio natural encaminados a la regeneración, conservación y mantenimiento de los recursos naturales que presentan estos ambiente esteparios y que también están representados por los cultivos tradicionales en secano, avalado por constituirse en importantes recursos tróficos para la fauna silvestre y de productividad agrícola"; añadiendo que "el Plan General, en este caso, ha establecido un modelo territorial coherente con los valores de medio natural a preservar y reserva otros suelos municipales más aptos para el desarrollo urbano". No estimándose suficiente para avalar la pretensión de la recurrente, ni el informe técnico sobre los valores agronómicos y medioambientales de la finca de la recurrente, emitido por el ingeniero agrónomo D. Hernan , que se aporta con la demanda - ampliación del ya aportado con el recurso de alzada-, ni los emitidos en período probatorio a instancia de la recurrente por el arquitecto D. Lorenzo - el cual reconoce que no puede pronunciarse sobre los valores reconocidos en el informe de la Universidad, por no contar con los conocimientos y competencias suficientes para ello-, y por el ya citado Ingeniero Agrónomo D. Raúl - quien sólo en parte de los terrenos que conforman la finca de la recurrente reconoce la existencia de valores que justifican su preservación-. Debiendo recordarse la sentencia del Tribunal Supremo -citada por las Administraciones demandadas- de 3 de noviembre de 1998 , en la que se declara que "a quien el ordenamiento jurídico confiere facultad, potestad, para decidir sobre el destino último de los terrenos del término municipal no es a los propietarios de dichos terrenos, ni, eventualmente, a los peritos judiciales que dictaminen en los pleitos en que son llamados a hacerlo. Esta decisión está reservada por la ley a unas autoridades específicamente señaladas, que ostentan de modo exclusivo la competencia necesaria para adoptar las decisiones que en cada caso, y a la vista de las circunstancias concurrentes, estimen procedente. Esa competencia no es, no puede ser, arbitraria, sino que en punto a la clasificación del Suelo Urbano y del Suelo No Urbanizable de Especial Protección ha de atenerse a las pautas legalmente establecidas; por su parte, las decisiones puramente discrecionales también pueden ser combatidas cuando la decisión sea errónea, arbitraria o vulneradora de principios generales del derecho o cuando incurra en desviación de poder". Nada de lo cual ocurre en el caso enjuiciado, en el que la decisión municipal está ampliamente justificada y la concurrencia de valores que se pretenden preservar resulta de la Memoria e informes ya aludidos, siendo del todo punto acertada la fundamentación al respecto contenida en los fundamentos de derecho undécimo a decimoquinto, que se da aquí por reproducida. Y, finalmente, por lo que se refiere a la invocada vulneración del principio de igualdad, tampoco puede ser acogida, pues la mera proximidad de unos terrenos de análogas características no determina necesariamente que haya de ser idéntica su clasificación y calificación, al estar ello en función del modelo territorial por el que ha optado el titular del planeamiento y de los distintos intereses públicos que concurren en el planeamiento. En el caso es concluyente la justificación dada en la Memoria del Plan al señalar que "el plan general, desarrollando su cometido básico de ordenación integral del territorio municipal, ha delimitado aquellos suelos a los que debe reconocérseles un papel relevante en el mantenimiento del equilibrio del medio, al objeto de preservar la adecuada proporción entre espacios urbanos, rústicos y naturales que no puede perderse en un término municipal de la extensión de Zaragoza. Se ha valorado la necesidad, por diversos motivos, de mantener delimitaciones claras entre unas y otras clases, dado que el entremezclamiento de los suelos urbanizados con los suelos rústicos y naturales deteriora materialmente la calidad de éstos y, además, produce distorsiones de renta y expectativas que aceleran su desuso, razones que apoyan el criterio de mantener el contorno del cuarto cinturón, sobrepasado, en su caso, en las márgenes de los corredores de acceso a la ciudad, y, por supuesto, en los barrios rurales"; y es que como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 3 de abril de 1996 -también citada por las demandadas- "en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no urbanizable (...), y por lo tanto, no se puede imponer a la Corporación autora del Plan una clasificación distinta a la deseada por el mero hecho de la existencia de unos servicios que, repetimos, por encontrarse justamente en la línea divisoria de las dos clases de suelo, no pueden servir para alargar, quizá indefinidamente, el suelo urbano".

TERCERO.- En el recurso de casación la mercantil actora expone cuatro motivos:

- Primero. Al amparo del apartado d) del art. 88.1 de la LRJCA por infracción de los arts. 9 , en relación con los arts. 1 a 6, 10, 15 a 18 y 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en materia de clasificación de los terrenos, al preverse en el PGOU impugnado una clasificación y calificación del suelo para la finca litigiosa que no se ajusta a la realidad de los hechos, y efectuarse en fraude de Ley, en concreto, del Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, que modificó el epígrafe 2 del artículo 9 de la Ley 6/1998 . El fraude se ha producido, afirma la recurrente, porque si bien en el proyecto que fue inicialmente aprobado en el mes de mayo de 1999 la finca litigiosa se clasificó como suelo no urbanizable, con la calificación de genérico de secano, que seria asimilable a los suelos clasificados como no urbanizables simplemente porque el planeamiento general "considere inadecuadospara un desarrollo urbano", según la redacción primitiva del epígrafe 2 del articulo 9 de la Ley 6/1998 , con posterioridad a esa aprobación inicial entró en vigor la modificación introducida en el art. 9.2 de la Ley 6/1998 por el RDL 4/2000 , que suprimía la posibilidad de clasificar suelo no urbanizable por "inadecuación" y como quiera que el Ayuntamiento persistía en su voluntad de preservar estos terrenos de su transformación urbanística, en el proyecto provisionalmente aprobado cambió la categorización de los terrenos, pasando a ser especialmente protegidos por la existencia de valores a proteger que no eran tales, siendo su finalidad exclusiva seguir manteniendo el carácter no urbanizable de los terrenos. En definitiva, la protección especial por la existencia de valores a conservar carece de base por la inexistencia de tales valores.

- Segundo. Al amparo del apartado d) del art. 88.1. de la LRJCA por infracción del art. 15 , en relación con el art. 13 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Con arreglo al nuevo sistema de clasificación de suelo instaurado por la ley 6/1998 , el suelo que adquiere el carácter de residual es el urbanizable, que lleva ínsito el derecho a su transformación, de forma tal que sólo por motivos tasados puede clasificarse el suelo no urbanizable y con ello privarse a la propiedad del derecho a su transformación, lo no se cumple por el PGOU, que sigue preservando del proceso de transformación suelos en los que no concurren valores especiales a proteger, derivando su clasificación por simples razones de oportunidad en función del modelo urbanístico elegido, tal y como se indica en la Memoria del Plan.

- Tercero. Al amparo del apartado d) del art. 88.1. de la LRJCA por infracción del art. 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en relación con los criterios de protección.

Alega que el PGOU establece un sistema de categorías y valores en el suelo no urbanizable protegido que no se ajusta a los previstos en el artículo 9 de la Ley 6/1998 y 19 de la Ley 5/1999 , en virtud de los cuales los suelos protegidos pueden serlo con carácter previo al planeamiento, por normas o disposiciones sectoriales que imponen al Plan su protección, o bien pueden ser protegidos por el propio PGOU, si bien en este último caso deberá estar fundado en la existencia de valores previstos en la Ley 6/1998 y Ley 5/1999 , lo que no ocurre en los terrenos propiedad del recurrente, por lo que esta protección ha de calificase como arbitraria e injustificada. Esta arbitrariedad se deduce también del hecho de que terrenos limítrofes, con las mismas características naturales, se clasifican como suelos urbanizables, todo lo cual pone de manifiesto que el fin perseguido por el planificador es clasificar suelo no urbanizable no por la existencia de valores a proteger, sino por inadecuación, incumpliendo con ello lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 6/1998 .

- Cuarto. Al amparo del epígrafe c) del art. 88.1. de la LRJCA por infracción del art. 348 LEC y concordantes, en relación con determinados aspectos de la actividad probatoria, pues la Sala no habría tenido en cuenta los estudios e informes que apoyan la tesis de la recurrente, en concreto el suscrito por el Ingeniero Agrónomo D. Hernan , aportado con su escrito de demanda y los realizados con motivo de la pericial practicada, suscritos por Ingeniero Agrónomo y Arquitecto, que evidencian el error en las clasificaciones y calificaciones finalmente otorgadas por el PGOU para los terrenos de su propiedad, por la carencia de valores específicos que les hagan merecedores de tal protección.

Procederemos a examinar estos cuatro motivos a continuación, bien que comenzando nuestro análisis por el formulado en último lugar, atendida la vía casacional en que se ampara.

CUARTO.- El cuarto motivo no puede prosperar.

Plantea la parte actora la infracción del artículo 348 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -LEC - que establece que "el Tribunal valorará los dictámenes periciales según las reglas de la sana crítica" , y manifiesta su disconformidad con la valoración que hizo la Sala de los distintos informes y dictámenes incorporados al expediente y a los autos; pero la argumentación que despliega a tal efecto no puede ser acogida, por las siguientes razones:

- primero, porque esa alegada vulneración del art. 348 LEC (único que se cita con la indispensable concreción, pues aun cuando se alude a los -sic- "preceptos concordantes" no se dice cuáles son ni es misión de la Sala colegir a cuáles se pudiera referir la parte actora) debió haberse formulado al amparo del subapartado d) de la Ley Jurisdiccional, al denunciarse a través de la misma, en definitiva, un error in iudicando (y no in procedendo) como es la errónea, indebida o arbitraria valoración de la prueba;

- segundo, porque en el desarrollo del motivo la parte recurrente mantiene alegaciones que resultan contradictorias y mutuamente excluyentes, pues por una parte sostiene que no se han valorado ciertosinformes y dictámenes (si bien no denuncia ninguna incongruencia omisiva o falta de motivación de la sentencia por tal razón), pero por otra parte aduce que el material probatorio ha sido valorado de forma arbitraria, acogiéndose al precitado art 348 LEC (único, insistimos, cuya vulneración se invoca). Obviamente, un documento o informe no puede ser a la vez "no valorado" y "valorado arbitrariamente".

- tercero, porque partiendo de la base de que la sentencia, como hemos visto, contiene un extenso fundamento jurídico dedicado a la valoración de las circunstancias fácticas concurrentes en el caso examinado, ocurre que el desarrollo de este motivo no es casi en su totalidad más que una repetición prácticamente literal, primero, de las consideraciones que la recurrente vertió en su escrito de demanda respecto del informe que acompañaba a ese escrito (realizado por el Ingeniero Agrónomo D. Hernan ), y segundo, de las que asimismo indicó en su escrito de conclusiones respecto de la pericial practicada por el Ingeniero Agrónomo D. Raúl y por el Arquitecto D. Lorenzo en el periodo de prueba. Justamente porque el desarrollo del motivo no es más que una reiteración literal de los escritos de demanda y conclusiones, falta una puesta en relación de las afirmaciones del actor con los razonamientos que contiene la sentencia que se dice combatir en casación;

- cuarto, porque la parte recurrente insiste en que la sentencia " omite, sin tenerlo en cuenta, los estudios aportados por esta parte que avalan las tesis mantenidas ", pero eso no es cierto, pues la sentencia sí valoró y tuvo en cuenta, en una apreciación global y conjunta, esos informes y estudios, aunque no llegara a las conclusiones deseadas por la parte recurrente. Consta en el fundamento de derecho cuarto, antes transcrito, que el Tribunal a quo tuvo en cuenta los documentos que avalaban la protección de los terrenos (la Memoria del Plan, "el Estudio sobre el Medio Natural, Productivo Agrario, Paisajístico y Cultural del término municipal de Zaragoza", elaborado por el Departamento de Geografía y Ordenación del Territorio de la Universidad de Zaragoza y el informe emitido por el Biólogo D. Cosme con motivo del recurso de alzada interpuesto por el recurrente) y también tuvo en cuenta los informes que en opinión del recurrente avalarían su tesis de inexistencia de valores a proteger (el del Ingeniero Agrónomo D. Hernan y los emitidos por el Arquitecto D. Lorenzo y el Ingeniero Agrónomo D. Raúl ), si bien estos últimos no los consideró suficientes para avalar la tesis de la actora:

- y quinto, porque, como razonaremos a continuación, debe recordarse que, conforme a una reiterada y consolidada doctrina jurisprudencial, la revisión casacional de la apreciación de las diferentes pruebas y documentos y testimonios históricos que constan en las actuaciones corresponde a la Sala de instancia, de modo que para que sea viable el motivo fundado en la infracción del artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , se exige que se demuestre que la valoración «resulta arbitraria, irracional o manifiestamente errónea», «no siendo suficiente que quien recurre se muestre en desacuerdo con ella»; pues es bien sabido que el control del Tribunal Supremo en casación, dada la naturaleza extraordinaria de este recurso, no permite en principio un nuevo análisis de la prueba practicada ni partir de hechos distintos de los que el Tribunal de instancia haya considerado probados. Por eso ha dicho esta Sala con reiteración que los recurrentes en casación no pueden aspirar a que sus meras discrepancias de hecho, basadas en una diferente valoración de la prueba examinada por la Sala a quo, sean dirimidas por el Tribunal Supremo. Y en este caso que ahora nos ocupa, la valoración hecha por la Sala de instancia de los datos fácticos puestos a su disposición no puede reputarse manifiestamente irracional o arbitraria, sino cumplida y razonable.

QUINTO .- Siendo la cuestión central del presente recurso la clasificación (suelo no urbanizable) y calificación (especialmente protegido por la existencia de ecosistema natural y de ecosistema agrario) de los terrenos litigiosos, procederemos a un examen conjunto de los tres primeros motivos, por versar, al fin y al cabo, sobre una misma línea argumental.

Todo el esfuerzo dialéctico de la recurrente se centra, en definitiva, en discutir la ordenación urbanística prevista para los terrenos concernidos, con el argumento, que apoya en informes periciales, de la inexistencia de valores a proteger. Por eso, afirma con rotundidad en el primer motivo casacional, que " es claro ( y así ha quedado demostrado en la prueba practicada) que no concurren ni una sola de las circunstancias o requisitos que se contienen en el artículo 9 de la Ley 6/98 , en ninguna de sus distintas redacciones posteriores ". Empero, basta la lectura de la sentencia de instancia, que con toda intención transcribimos supra , para apreciar que la Sala, tras valorar las circunstancias fácticas concurrentes en el terreno concernido, a tenor de una apreciación conjunta del material probatorio puesto a su disposición, llegó justamente a la conclusión contraria, con un juicio que en cuanto atinente a los datos de hecho relevantes para el enjuiciamiento del caso no es, como hemos dicho, susceptible de revisión en sede casacional; al haberse alcanzado esa consecuencia por la Sala tras un examen de los datos puestos a su disposición que no puede calificarse de manifiestamente infundado, ilógico o arbitrario.Conviene recordar que, como apuntó la Sala a quo , frente a la manera de ver las cosas de la parte actora, la Administración demandada opuso unas sólidas razones que permiten sustentar la conformidad a Derecho de su decisión, plasmadas en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Aragón de 19 de febrero de 2002, resolutorio del recurso de alzada, que, en respuesta a las mismas alegaciones que la recurrente ha sostenido en el proceso (y al dictamen pericial que ya entonces aportó), plasmó en sus fundamento undécimo al decimoquinto una detallada justificación de la ordenación prevista en el PGOU para estos terrenos. En esos fundamentos de derecho se indica textualmente lo siguiente, que una vez más conviene transcribir:

"La finca llamada "Atalaya del Ebro", incluida en el paraje denominado "Acampo de Arráez" y al parecer de una superficie aproximada de 400 hectáreas, se ubica al sur del Canal Imperial de Aragón, entre los pinares del Monte de Torrero y la carretera local a Valmadrid. Sus superficies, según los informes técnicos de la Dirección General de Urbanismo, se localizan en las laderas vertientes que comunican el Monte de Torrrecilla de Valmadrid con el valle aluvial del río Ebro, aunque fuera de su influencia, con relieves abruptos y con pendientes mas acusadas en los sectores occidental y suroccidental. Dichas vertientes se encuentran surcadas por barrancos de fonda plano, denominados "vales"; por otro lado, en el extremo mas próximo al Canal Imperial, en superficies más lIanas y con mejores condiciones agrícolas, se han conformado glacis.

En atención a la genérica descripción de la finca y la extensa superficie que ocupa, no es de extrañar que se hay visto afectada por diferentes criterios de calificación de sus terrenos, aunque todos ellos dentro de la clase de No Urbanizable de Especial Protección, a los que ya nos hemos referido con anterioridad, pero que -ahora, previo a su estudio mas detenido, recordamos detenidamente: secano tradicional, vales y suelo estepario.

[...] Entrando en el análisis detenido de la primera de las calificaciones mencionadas -Protección del Ecosistema Productivo Agrario (Secano Tradicional)-, de el se afirma, sacando de contexto una expresión contenida en la Memoria, que no es en sí mismo protegible al permitir su transformación en regadío; además apunta que no existe justificación razonada de su clasificación como tal Suelo No Urbanizable Especial.

Aunque los suelos de secano tradicional sean los de menor valor productivo, como se reconoce en la Memoria y en el Informe- Propuesta de la Dirección General de Urbanismo (pag. 64), de ello no puede inducirse que no exista tal valor productivo y que ese valor no sea susceptible de protección. Antes bien al contrario, puesto que -en el párrafo inmediatamente anterior se dice expresamente que además de presentar criterios de productividad agrícola "también supone, en algunos lugares, un habitat de gran importancia para especies incluidas en catálogos como amenazadas"; incluso lIega a manifestar, posteriormente, su preocupación por la escasa protección que en el Plan General se dispensa a este tipo de suelo cuando aparecen enclavados en suelos esteparios del sur del municipio, como es el caso de los terrenos objeto de discusión. Además, esta posición se ve ratificada también con posterioridad en el informe emitido por los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo respecto a este recurso de alzada, en el que se recogen entre los valores que presentan estos terrenos, los representados "por los cultivos tradicionales de secano, avalado por constituirse en importantes recursos tróficos para la fauna silvestre y de productividad agrícola".

De igual modo, la justificación de este valor se hace constar también en la del Plan Genera! (pag. 148) donde, tras definir esta tipología de suelo como "espacios de dedicación cerealista, dependientes de las lluvias o del bombeo desde el Canal Imperial de Aragón o aguas subterráneas", determina su protección con objeto de evitar su afección por usos y construcciones de naturaleza urbana en detrimento de la capacidad productiva primaria del territorio. Y es que, en definitiva, el secano tradicional, no es más que una tipología más de protección de un valor más general, definido por el Plan como "Protección del Ecosistema Agrario", lo que no se ve alterado, como parece pretender el recurrente porque se permita su transformación, en la medida en que sea económicamente rentable o al menos adecuado desde el punta de vista de la gestión agraria del territorio, en sistemas de regadío mediante bombeo de agua, extracción de aguas subterráneas, etc. pero siempre destinados a la producción primaria o agrícola, como se expone en la misma Memoria; con ello se estaría, en definitiva, favoreciendo la protección del Ecosistema Productivo Agrario.

Además, la justificación de esta calificación puede hallarse también en la consideración de estos suelos como habitats naturales necesitados de protección por sí mismos y por razón de las especies (aves) que sobre ellos habitan, si bien esta es una cuestión que se analizará más en detalle al estudiar el valor de protección deI suelo estepario.[...] EI segundo valor que el recurrente afirma que no está suficientemente justificado en la finca "Atalaya del Ebro" es el de Especial Protección del Ecosistema Productivo Agrario -Vales-; todo el suelo estepario de esta zona se encuentra surcado por valles de fondo plano y laderas generalmente muy inclinadas que han quedado incluidas dentro del Suelo No Urbanizable de Especial Protección, por la calificación citada ya que constituyen un recurso agrícola tradicional, como se pone de manifiesto tanto en la Memoria del Plan General (paginas 148 y 149) como en el informe de Ios servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo relativo a este recurso.

Pero además sobre este tipo de suelo concurren también otros valores susceptibles de protección que aparecen referidos en distintos momentos del expediente. Así, en la Memoria (página 149) junto a la capacidad portante de los suelos, se habla del riesgo de inundación torrencial y posibles formaciones de conductos subterráneos (pipes) que pueden provocar hundimientos parciales del sueIo, lo que, en todo caso, según concluye, determina su clasificación como suelo no urbanizable especial. Por otro lado, en el Informe-Propuesta de la Dirección General de Urbanismo, previo al Acuerdo de Aprobación Definitiva, se añaden (página 64) valores de carácter medioambiental, al afirmar que estos vales constituyen corredores ecológicos que relacionan los suelos esteparios con los valles aluviales.

[...] EI tercer valor concurrente en estos suelos es el de Protección de Ecosistemas Naturales y, dentro de el, el de "Protección del Suelo Estepario", que además es el que afecta a la mayor parte de la superficie de los terrenos de constante referencia, que se puede considerar incluido dentro de la categoría de "riquezas naturales" del articulo 19.2 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo , como se aprecia en el articulo 6.1.1.3 de las Normas, en su apartado 1.1 .A).f), y en el artículo 6.3.13, en sus apartados 2.f) y 8 de las Normas Urbanísticas del Plan General.

Así, el artículo 6.3.13.8 de las Normas Urbanísticas define el suelo estepario "en razón de su calidad paisajística y de la riqueza de su flora y su fauna". Además, la Memoria, en su página 145, define las estepas como "ecosistemas muy singulares particularmente por la riqueza de su flora y su fauna, además de por la belleza del paisaje" y de ella destaca "su gran interés botánico y geográfico, al constituir un enclave africano con especies que no trascienden a latitudes mas septentrionales" y que son "espacios muy sensibles a las alteraciones humanas, que pueden generar impactos irrecuperables".

Que estas condiciones concurran sobre los terrenos propiedad del recurrente es algo que se ha analizado por los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo que, en el informe emitido respecto a este recurso, dice que sus "condiciones naturales están muy condicionadas por la litología dominante y que se constituye en yesos miocenos tabulares y nodulares de aspecto masivo con niveles de lutitas que ha dado paso a suelos de escaso desarrollo y propiciando un medio natural muy singular adaptado a estos factores limitantes englobado como ambientes esteparios unidos a una extrema aridez, por falta de agua disponible, y que presenta un gran valor de conservación en el ámbito europeo."

La lectura de este apartado del informe pone de manifiesto que la actuación del planificador no puede ser tachada, como se pretende en el recurso, de arbitraria, puesto que se ha asignado a estos terrenos un régimen de protección especial en función de una serie de valores que efectivamente sí concurren y que además coinciden con los descritos en la Memoria.

[...] Que la protección de suelos de esta naturaleza no es una cuestión menor se deduce también de la circunstancia de que aparezcan contemplados por diversas disposiciones normativas; la primera de ellas es la Directiva 92/43/CEE de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, que define como hábitats naturales prioritarios los amenazados de desaparición y cuya conservación supone una especial responsabilidad para la Comunidad y dentro de los cuales se incluye, con el código 15.19 las estepas yesosas; éstas han sido incorporadas como hábitat natural prioritario mediante Real Decreto 1193/1998, de 12 de junio , de modificación del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , que establece medidas para contribuir a garantizar Ia biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y de la flora silvestre; así, con el código 15.20 , se contempla la "vegetación gipsícola ibérica", lo que, como se hace constar en el informe de los servicios la Dirección General de Urbanismo relativo a este recurso, contradice el informe técnico aportado de parte, en el que se afirma que ni los eriales ni la vegetación casi inexistente representan ningún valor.

Además, la protección ambiental de estos suelos (recordemos al amparo de la que ofrece el articulo 19.2 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón ) se ve ratificada por la circunstancia de su ubicación, que los sitúa entre los terrenos que han de ser objeto de protección especifica en el Plan General al amparo del artículo 19.1 del mismo cuerpo normativo al verse afectado por normativa sectorial y por un Plan de Ordenación de Recursos Naturales. Concretamente, la finca "Atalaya del Ebro" se encuentra entreel Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) "Planas y estepas de la margen derecha del Ebro", también considerado Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) bajo la denominación "Bajo Huera -Plana de María-" y el espacio sometido al PIan de Ordenación de los Recursos Naturales de los Sotos y Galachos del río Ebro, lo que, según el tantas veces citado informe de los servicios técnicos de la Dirección General de Urbanismo, le dota de "una funcionalidad de gran relevancia como corredor ecológico entre estos espacios naturales sometidos a protección específica".

La existencia de valores a proteger, tan minuciosamente argumentada, permite descartar la existencia de esa manifiesta arbitrariedad y fraude de Ley a que alude la parte recurrente.

SEXTO.- En cuanto a la alegación de que a la fecha de aprobación del PGOU el ordenamiento jurídico imposibilitaba calificar como suelo no urbanizable aquel respecto del que el planificador considerara inadecuada su transformación urbanística, es doctrina de esta Sala la potestad de los Ayuntamientos para preservar del proceso de desarrollo urbano no sólo los terrenos que deban ser objeto de protección especial, sino también aquellos en que considere inadecuada su urbanización para su transformación en suelo urbano, a tenor de las sucesivas redacciones del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 . En este sentido, en la sentencia de 7 de noviembre de 2007, RC nº 9934/2003 , (en que recogimos la anterior de 11 de mayo de 2007, RC nº 7007/2003), indicamos:

"La cuestión jurídica sobre la que debemos pronunciarnos es, por tanto, si tras entrar en vigor el Real Decreto-Ley 4/2000 , y hasta que lo hizo la Ley 10/2003, de 20 de mayo, que volvió a incluir en aquel artículo 9.2 esa causa o razón, su interpretación jurídica era, debía ser, una según la cual el planificador, a través del planeamiento general, no podía clasificar un suelo como no urbanizable por la repetida causa o razón, esto es, por considerarlo inadecuado para un desarrollo urbano . Interpretación que, de ser cierta, desplazaría y haría inaplicable al caso enjuiciado la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 1/1997, de 18 de junio , entonces vigente, que incorporó a su ordenamiento autonómico una norma, la contenida en el artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 , cuya interpretación, a sensu contrario, excluía del suelo urbanizable los terrenos que el Plan General no considerara adecuados para ser urbanizados. Desplazamiento e inaplicación derivados del carácter de legislación básica estatal y, en su caso, de condiciones básicas del ejercicio de los derechos, atribuido a aquel artículo 9 por la Disposición final única de la citada Ley 6/1998 .

Centrada así la cuestión, conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:

(1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano ".

(2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 , debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales ". Y

(3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003 , debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística ".

Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso " así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano ", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable , ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son lassiguientes:

1. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo , a los que nos remitimos. De esa doctrina, y fijándonos ahora en lo que realmente importa para la cuestión que nos ocupa, puede extraerse sin especial dificultad que aquellos títulos competenciales estatales no habilitan hasta el punto de que los productos normativos surgidos a su amparo puedan sustraer a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales -a cada una en el ejercicio de sus respectivas competencias- las potestades que directa y meramente sirven para plasmar la configuración de un determinado modelo territorial y urbanístico y, más en concreto, de un determinado modelo de ciudad. A través de aquellas competencias estatales y de sus productos normativos no cabe privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de definir donde y cuando pueden y deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos. Pueden condicionar ese modelo, pero no privar de la opción para configurar un modelo propio. En consecuencia, siendo esa la doctrina constitucional, difícil será interpretar la supresión de aquel inciso en el sentido de que su espíritu y finalidad (elemento, éste, al que fundamentalmente ha de atenderse en la labor de interpretación de las normas jurídicas, según ordena el artículo 3.1 del Código Civil ) fuera privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de optar por un modelo que, por razones de carácter territorial o urbanístico, no por otras, considere en un momento dado que determinados suelos son inadecuados para el desarrollo urbano.

2. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998 , que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio, especialmente en su fundamento jurídico 14 . En ella, en la que de nuevo es de ver una repetida llamada de atención a que los títulos competenciales del Estado y sus productos normativos no pueden llegar a imponer un determinado modelo urbanístico, y en la que se tiene presente la supresión de aquel inciso llevada a cabo por el repetido Real Decreto-Ley, pero en la que se enjuicia la constitucionalidad de aquel artículo 9 en su redacción originaria, hay consideraciones que a nuestro juicio son muy significativas para decidir sobre la cuestión que nos ocupa. Así, y en lo que ahora importa, se lee al inicio del párrafo tercero de aquel fundamento jurídico 14 que el precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano . Se añade en el mismo párrafo, y ello ya parece tener ese valor significativo al que antes nos referíamos, una consideración según la cual debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el artículo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del artículo 9 LRSV . Y en la misma línea, con ese mismo valor, y precisamente al ocuparse del criterio de clasificación referido a la inadecuación para un desarrollo urbano , termina el razonamiento del Tribunal Constitucional expresando que es la concurrencia de los dos criterios del artículo 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998 , lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad . De nuevo, por tanto, parece imponerse como lógica la conclusión que expresamos en el último inciso de la letra anterior. Y

3. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. Como tal, no parece que podamos considerar aquella que habla de la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable , pues una referencia idéntica no deja de contenerse, también, en la exposición de motivos de la Ley 10/2003 que, sin embargo, vuelve a introducir como criterio apto para la clasificación de un suelo como no urbanizable el de la inadecuación para el desarrollo urbano. Junto a ello, aquel preámbulo tampoco se refiere a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, pese a que en ella, en el párrafo primero de su número 2 , y sin duda para explicitar las razones hábiles para preservar un suelo y excluirlo del proceso urbanizador, incluyó explícitamente la de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano . Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional . Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998 , la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano , sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora deinterpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000 , resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable , y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística ."

Por otra parte, en el concreto caso del Proyecto de Revisión del PGOU de Zaragoza impugnado, la aprobación definitiva del mismo se produjo estando en vigor la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, que en su artículo 19 , aparto b) , disponía la condición de suelo no urbanizable para los terrenos "

b) Que el Plan General considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el apartado anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales , así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano". Esta disposición facultaba al Ayuntamiento para clasificar como suelo no urbanizable los suelos que simplemente entendiera inadecuados para su urbanización, es decir, aquellos suelos que, en virtud del modelo territorial elegido, quisiera preservar del proceso de urbanización y en los que no concurriesen valores especiales de carácter agrícola, forestal, ganadero o de riqueza natural, por lo que la discusión acerca de la concurrencia o no de los valores específicos a proteger, pierde relevancia y protagonismo al no constituir el motivo esencial y único justificante de la clasificación como suelo no urbanizable.

Por último, la evolución legislativa estatal más reciente en cuanto a principios rectores sobre clasificación del suelo, abunda en el sentido de la doctrina jurisprudencial apuntada de posibilitar tal clasificación al margen de valores específicos a proteger, en atención a la inadecuación para el desarrollo urbano. El artículo 2.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , al regular los principios de desarrollo territorial y urbano sostenible, señala que las políticas sobre regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen por finalidad regular la utilización del suelo conforme al interés general y al principio de desarrollo sostenible, procurando la " protección del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística ".

SEPTIMO.- Al rechazarse todos los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de las minutas de los Letrados de las Administraciones recurridas, a las cantidades máximas de 4.000'00 euros para la Comunidad Autónoma de Aragón y de 2.000'00 euros para el Ayuntamiento de Zaragoza (artículo 139.3 ), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 5239/06 interpuesto por la entidad mercantil "Hacienda Atalaya del Ebro S.L." contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , (Sección 1ª), en su recurso contencioso-administrativo nº 441/2002. Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.