STS, 21 de Septiembre de 2009
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2009:5788 |
| Número de Recurso | 2886/2004 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil nueve
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2886/04 interpuesto por el Procurador D. José Carlos Peñalver Garcerán en representación de SOL MELIÁ, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2004 (recurso contencioso-administrativo 144/2002). Se ha personado como parte recurrida el CABILDO INSULAR DE FUERTEVENTURA representado por la Procuradora Dª. María Luisa Sánchez Quero.
PRIMERO.- La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 14 de marzo de 2004 (recurso contencioso-administrativo 144/2002 ) en cuya parte dispositiva se establece:
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Cabildo Insular de Gran Canaria (sic., debe decir Cabildo Insular de Fuerteventura) contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pájara de fecha 30 de noviembre de 2001 que confirma la aprobación definitiva por silencio positivo del Plan Parcial que desarrolla el SUP-13 Playa Barca, tramitado a instancia de la entidad mercantil "Inmotel inversiones SA hoy Sol Meliá SA.
No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas>>.
SEGUNDO. - Según explica la sentencia recurrida (fundamento segundo), en el proceso de instancia el Cabildo insular demandante aducía los siguientes argumentos de impugnación: >.Siendo ese, en síntesis, el planteamiento de la parte demandante, la Sala de instancia fundamenta la estimación del recurso reproduciendo lo razonado por la propia Sala en anterior sentencia de 3 de noviembre de 2003 que resolvió un recurso planteado en términos sustancialmente iguales. Así, la sentencia recurrida hace las siguientes consideraciones:
"A igual conclusión se llegaría partiendo de la imposibilidad legal de aprobación del Plan Parcial por silencio a la vista de las vicisitudes de su tramitación...de la interpretación concordada de los preceptos citados no ofrece duda a la Sala que los informes tanto del Cabildo como de la COTMAC, si bien no vinculantes, constituyen uno de esos requisitos especiales establecidos ex lege, cuya omisión impide la aplicación del silencio administrativo positivo, en cuanto figura que el legislador canario condicionó al cumplimiento de los requisitos en la tramitación cuya falta impide la aplicación del silencio de forma que no va a ser posible que, por esta vía, se supla el necesario acto expreso aprobatorio si no se han cumplido los requisitos necesarios en la tramitación, y, en el caso, faltaban los informes del Cabildo Insular y de la COTMAC, que había devuelto el expediente sin informar, por lo que cualquier pronunciamiento sobre la eficacia del silencio pasaba por la nueva remisión a esos efectos de informe. Es mas, en el informe de la Dirección General de Costas a la modificación del Plan General se advierte expresamente que " el Plan Parcial que desarrolle el SUP-13 deberá remitirse a este Centro directivo para emitir sobre el mismo el informe que disponen los artículos 112 a) y 117 de la Ley de Costas sin que tampoco conste que se hubiese solicitado dicho informe sectorial en la tramitación del Plan Parcial"...>>.
TERCERO.- La representación de SOL MELIÁ, S.A. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 18 de mayo de 2005 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción. En esos motivos se expone, en síntesis, lo siguiente:
1) La Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , ya que este precepto no requiere otra publicación que la del acuerdo aprobatorio de la modificación puntual del Plan cuando sólo afecta, como es el caso de autos, a los planos de ordenación y no a sus ordenanzas ni al articulado de sus normas urbanísticas, ya que el citado artículo 70.2 sólo exige publicar las ordenanzas y el articulado de las normas urbanísticas, de donde se sigue que exime de publicación, como condición de eficacia, a cualquier otro contenido del Plan, como su memoria y toda su documentación gráfica o planimetría, y así lo ha declarado la jurisprudencia recogida en las sentencias que se citan.
2) La sentencia recurrida vulnera el artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, pues este precepto sólo se remite a la legislación autonómica respecto del plazo del silencio, sin exigir otra condición, para que opere el silencio positivo, que se hubiese efectuado el trámite de información pública, según la redacción del precepto vigente al tiempo del caso de autos, de manera que la Sala de instancia ha interpretado la legislación autonómica de manera disconforme con el prevalente Derecho estatal aplicable, dado que no puede supeditarse la aprobación por silencio a las condiciones que establezca cada legislador autonómico ni menos a que se emitan o no unos informes que la Administración tiene el deber de emitir, de modo que la modificación introducida en dicho precepto por la Ley 10/2003, de20 de mayo , sólo señaló como condición, para producirse la aprobación por silencio positivo, la solicitud de los informes preceptivos y el transcurso del plazo para emitirlos, que en este caso se solicitaron pero no fueron emitidos, por lo que se produjo la aprobación del Plan Parcial por silencio positivo, ya que, en cualquier caso, la suspensión del plazo, derivada de emisión de los informes, debió comunicarse a los interesados, según establece el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , lo que no se llevó a cabo, por lo que el transcurso del plazo, una vez que los informes se solicitaron aunque no fuesen emitidos, determinó la aprobación por silencio positivo del Plan Parcial, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que es conforme al ordenamiento jurídico el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Pájaras de 30 de noviembre de 2001, por el que se confirma la aprobación definitiva, operada ya por silencio administrativo positivo, del Plan Parcial que desarrolla el ámbito del SUP-13 Playa Barca.
El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia que case la sentencia recurrida y, en su lugar, dicte otra donde se declare que es ajustado a derecho el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pájara de fecha 30 de noviembre de 2001 que confirma la aprobación definitiva por silencio positivo del Plan Parcial que desarrolla el SUP-13 Playa Barca.
CUARTO.- La representación del Cabildo Insular de Fuerteventura se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2006 en el que manifiesta que son ajustados a derecho los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, tanto en lo que se refiere a la nulidad del Plan Parcial por falta de vigencia del planeamiento general objeto de desarrollo como en lo relativo a la inoperatividad del silencio positivo por omisión de trámites esenciales del procedimiento en la tramitación del Plan Parcial. Termina por ello solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.
QUINTO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 15 de septiembre de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
PRIMERO.- El presente recurso de casación lo dirige la representación de SOL MELIÁ, S.A contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2004 en la que se estima el recurso contencioso-administrativo (recurso 144/2002) interpuesto por el Cabildo Insular de Fuerteventura contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pájara de 30 de noviembre de 2001 que confirma la aprobación definitiva por silencio positivo del Plan Parcial que desarrolla el SUP-13 Playa Barca, tramitado a instancia de Inmotel Inversiones S.A., hoy Sol Meliá S.A.
SEGUNDO.- Hemos dejado señalado en el antecedente segundo que la sentencia aquí recurrida, para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, no hace sino reproducir lo razonado por la propia Sala en una anterior sentencia de 3 de noviembre de 2003 que resolvía otro litigio (recurso contencioso-administrativo 126/2002 ) referido al mismo acuerdo del Ayuntamiento de Pájara de 30 de noviembre de 2001 y en el que el debate se planteaba en términos sustancialmente iguales. Pues bien, contra esa sentencia de la Sala de instancia de 3 de noviembre de 2003 la representación de Sol Meliá, S.A. interpuso recurso de casación (casación nº 4678/04) en el que aducía los mismos motivos de casación que en el caso presente, que son los que hemos dejado reseñados en el antecedente tercero. Por tanto, nuestra respuesta a tales motivos de casación habrá de ser enteramente coincidente con la que dimos en sentencia de 31 de julio de 2008, al resolver el mencionado recurso de casación 4678/04 .
TERCERO.- En el primer motivo de casación se invoca la vulneración del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, cometida por la Sala sentenciadora al haber ésta declarado que la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, que desarrollaba el Plan Parcial aprobado por silencio positivo, carecía de vigencia por no haberse publicado sus normas urbanísticas, cuando lo cierto es que tal modificación puntual consistió en una ampliación de la delimitación del suelo urbanizable programado reflejada exclusivamente en los planos, que, según el precepto citado y la jurisprudencia que lo interpreta, no precisa publicación, ya que ésta sólo debe hacerse de las ordenanzas y articulado de las normas urbanísticas.
Se basa este motivo de casación en una premisa indemostrada, cual es que la clasificación de un suelo como urbanizable programado se llevó a cabo mediante una mera delimitación gráfica en los planos, sin que ello supusiese alteración alguna de las determinaciones del Plan General, contenidas en lasordenanzas o en las normas urbanísticas de éste.
Este planteamiento, en el que se sustenta el primer motivo de casación, no es el que se deduce de la propia sentencia recurrida, en la que, según hemos dejado reflejado en el antecedente segundo de la nuestra, la Sala de instancia declara repetida y categóricamente que las determinaciones, recogidas en las normas urbanísticas, al tratarse de la clasificación de un suelo como urbanizable programado, no se publicaron, y, por consiguiente, no podemos aceptar que la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Pájara consistió meramente en una nueva y simple delimitación gráfica en los planos.
Al no haberse publicado, según la sentencia recurrida, el cambio de la normativa urbanística, la modificación puntual del Plan General carecía de eficacia cuando el Ayuntamiento declaró aprobado por silencio positivo el Plan Parcial que desarrollaba la referida modificación del Plan General, de manera que no cabía entender aprobado por silencio positivo ese instrumento urbanístico de desarrollo, y, en consecuencia, el primer motivo de casación invocado debe ser desestimado.
CUARTO .- Otro tanto sucede con el motivo segundo, en el que se aduce la infracción de lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Suelo y Valoraciones, por entender la representación procesal de la entidad recurrente que lo dispuesto en este precepto estatal no puede quedar sin efecto porque la legislación urbanística autonómica establezca unos requisitos para tener por ganada la aprobación por silencio del planeamiento de desarrollo que, en definitiva, convierte en inoperante el precepto contenido en aquél, y menos por dejar de emitirse unos informes, incumpliendo el deber de hacerlo, lo que, en todo caso, no tendría mayor relevancia que suspender el plazo de la aprobación por silencio, según dispone el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, siempre que la suspensión se hubiese comunicado a los interesados, lo que no se hizo en el caso enjuiciado, interpretación esta que se corrobora con la modificación introducida por el artículo 1.3 de la Ley 10/2003, de 20 de mayo , en el citado artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , según la cual basta con solicitar los informes preceptivos y que transcurra el plazo para emitirlos, lo que resulta lógico, pues, de lo contrario, el ordenamiento autonómico o la incuria de la Administración privaría de eficacia el instituto del silencio positivo regulado en el artículo 16.3 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril , que debe prevalecer sobre la legislación autonómica relativa al silencio de la Administración.
Este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar porque, si bien el precepto estatal relativo a la aprobación por silencio de los instrumentos de planeamiento urbanístico es básico y como tal prevalente en todo caso, el plazo y el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de planeamiento puede ser establecido por ley autonómica, la que en este caso contemplaba la necesidad de emisión de unos informes, que aunque se habían pedido no habían sido emitidos por causas justificadas, como ahora veremos, mientras que otro informe, requerido por una norma estatal, ni siquiera se había solicitado, concretamente a la Dirección General de Costas, según se declara probado en el último párrafo del fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida.
Los informes del Cabildo Insular y de la Comisión de Ordenación del Territorio de Canarias, exigibles de acuerdo con el propio ordenamiento urbanístico autonómico (artículo 35.3 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias ), no se habían emitido, a pesar de haber sido oportunamente solicitados, porque el Cabildo de Fuerteventura y la Comisión de Ordenación del Territorio de Canarias, en aplicación de lo establecido por el Decreto 4/2001, de 12 de enero , de suspensión de la tramitación de expedientes de aprobación de planes de contenido turístico, devolvieron el expediente al Ayuntamiento de Pájara sin emitir dichos informes, sin que, no obstante, este Ayuntamiento volviese a solicitar tales informes a los indicados organismos cuando la propia Sala de instancia suspendió la vigencia del aludido Decreto 4/2001 mediante auto de fecha 25 de mayo de 2001 , a pesar de lo cual, el Ayuntamiento de Pájara, en su Acuerdo Plenario de 30 de noviembre de 2001, a instancias del promotor, declaró aprobado definitivamente el Plan Parcial por silencio positivo, lo que, según la aplicación concordada del artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, y 42.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no era posible al tener que haberse solicitado nuevamente los referidos informes del Cabildo Insular y de la Comisión de Ordenación del Territorio de Canarias, sin que hubiese sido preciso comunicar la suspensión del plazo a los interesados porque tal suspensión se acordó por una disposición de carácter general, cual fue señalado el Decreto 4/2001, de 12 de enero , publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Canarias.
QUINTO .- No sólo adolecía el expediente de la falta de esos dos informes sino que, como también hemos apuntado, no se había pedido informe a la Dirección General de Costas, a pesar de que, según sedeclara probado en el apartado II del fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida: «La solicitud, a instancia de particular, se formula el 30 de octubre de 2.000, con aprobación inicial por Decreto de la Alcaldía nº 4.697/2.000, de 31 de octubre , condicionada a la obtención de informe favorable de la Dirección General de Costas respecto a la Modificación del PGOU para la creación del SUP-13, así como a la aprobación definitiva por parte de la COTMAC de dicha Modificación Puntual».
Fue, por tanto, el propio Ayuntamiento quien, desde la aprobación inicial, condicionó la aprobación del Plan Parcial a la obtención del informe favorable de la Dirección General de Costas respecto de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana para la creación del SUP-13, y fue al emitir este informe preceptivo y vinculante, como también se declara probado en la sentencia recurrida (párrafo último del fundamento jurídico quinto), cuando la Dirección General de Costas advirtió expresamente que «El Plan Parcial que desarrolle el SUP-13 deberá remitirse a este Centro directivo para emitir sobre el mismo el informe que disponen los artículos 112 a) y 117 de la Ley de Costas », informe que la sentencia recurrida afirma que no consta que se hubiese solicitado, respecto de lo que se guarda silencio al articularse el segundo motivo de casación.
En los aludidos preceptos de la Ley de Costas 22/1988 , se precisa que corresponde a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en los planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo y aplicación (artículo 112 a), y el artículo 117.1 requiere que, en cualquier planeamiento urbanístico que ordene el litoral, el órgano competente para su aprobación inicial, deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto correspondiente a la Administración del Estado para que ésta emita, en el plazo de un mes, informe comprensivo de las sugerencias y observaciones que estime más convenientes, y en el apartado segundo del mismo precepto se establece que, concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de su aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo y, en el caso de que el informe no fuese favorable en aspectos de su competencia, se abrirá un periodo de consultas, a fin de llegar a un acuerdo, para en el apartado tercero del propio precepto comentado disponer que el cumplimiento de los trámites, a que se refiere el apartado anterior, interrumpirá el cómputo de los plazos que para la aprobación de los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística.
Estos trámites, impuestos por un precepto estatal, no fueron cumplidos por el Ayuntamiento competente para la aprobación del Plan Parcial, de manera que, aun cuando efectivamente la norma básica, contenida en el artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , no puede quedar a merced de lo que en cada Comunidad Autónoma se legisle ni menos al correcto cumplimiento de los deberes que pesan sobre las distintas Administraciones urbanísticas, tampoco la institución puede desnaturalizarse para tener aprobados por silencio positivo planes de desarrollo en los que se ha incumplido flagrantemente el trámite previsto para su aprobación, como ha sucedido en este caso, en que el Ayuntamiento no recabó los informes según era su deber, impuesto no sólo por el artículo 35 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias sino por la Ley estatal de Costas 22/1988, de 28 de julio , a pesar de lo cual, respecto de los incumplimientos de lo establecido en esta última, guarda completo silencio la entidad recurrente, no obstante haberse declarado expresamente en la sentencia recurrida que «tampoco consta que se hubiese solicitado dicho informe sectorial en la tramitación del Plan Parcial», razones todas por las que este segundo motivo de casación debe ser desestimado al igual que el primero.
SEXTO .- La desestimación de ambos motivos comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según ordena el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, se debe limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa del Cabildo Insular de Fuerteventura a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por dicha parte recurrida al oponerse al recurso de casación.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
Declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto en representación de SOL MELIÁ, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2004 (recurso contencioso-administrativo 144/2002), con imposición de las costas del recurso de casación a la recurrente en los términos señalados en el fundamento sexto.Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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STS, 23 de Diciembre de 2009
...posterior redacción dada a la legislación estatal de referencia por la Ley 4/1999, de 13 de enero ; así lo hemos recordado en la STS de 21 de septiembre de 2009 en la que señalamos que "si bien el precepto estatal relativo a la aprobación por silencio de los instrumentos de planeamiento urb......