STS, 8 de Julio de 2009

Con fecha 26 de octubre de 2005, el Juzgado de lo Social núm 10 de Valencia, dictó

sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Que debo desestimar y desestimo la demanda, tanto principal como subsidiaria, formulada por la empresa MATRICERÍA VILLAPLANA S.L. contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y el trabajador Bernardo , debo absolver y absuelvo a los demandados de las pretensiones en su contra, confirmando la resolución impugnada".

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1º.- El Instituto Nacional de la Seguridad Social, en Resolución de 7/06/02 declaró la existencia de responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad e higiene en el trabajo en el accidente sufrido por Bernardo en fecha 30-01-01, declarando la procedencia de que las prestaciones económicas otorgadas por el Sistema de Seguridad Social derivadas de la contingencia profesional sufrida, sean incrementadas en el 40% con cargo exclusivo a la empresa MATRICERÍA VILLAPLANA S.L. Frente a esta Resolución la empresa interpuso Reclamación Previa que fue desestimada en Resolución de 17-01-05. 2º.- El trabajador Bernardo , nacido el 17-11-1975, ha prestado sus servicios por cuenta de la empresa actora, -dedicada a la actividad de metal-, con categoría de especialista y antigüedad del 9-01-01, sufrió un accidente de trabajo el 30-01-01, a consecuencia del cual sufrió una lesión consistente en amputación completa transmetacarpiana mano derecha, fractura luxación de ámate M4 y M5 y lesión por aplastamiento. 3º.- El accidente sufrido por el Bernardo , se debió a que la máquina de prensa en la que se hallaba trabajando realizó una carrera de improvisto, cuando el trabajados se disponía a retirar con su mano el recorte, atrapándole la mano. 4º.- La Inspección de trabajo emitió Informe, de fecha 11-07-01, interesando la condena a la empresa actora al abono de un recargo del 30%. 5º.- En Resolución de 29-1-03 el INSS acordó la suspensión del procedimiento administrativo de imposición de recargo de las prestaciones, solicitada por la empresa MATRICERÍA VILLAPLANA S.L., al existir proceso en el orden penal. Pero por Resolución de 16-12-2004, acordó la renaudación del procedimiento administrativo".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por Matricería Villaplana, S.L. ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 18 de julio de 2006 , en la que dejando inalterada la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Estimando el Recurso de Suplicación interpuesto en nombre de MATRICERÍA VILLAPLANA, S.L., revocamos la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. 10 de Valencia de fecha 26 de octubre de 2005 , declarando nula la resolución del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 17-1-05, condenando a los demandados INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y D. Bernardo a estar y pasar por esta declaración".

Por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Seguridad Social, mediante escrito de fecha 11 de diciembre de 2006, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que se alega como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 26 de abril de 2004 .

Por Auto de esta Sala de fecha 16 de enero de 2008 , se declaró la inadmisión del recurso, interponiéndose por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social incidente de nulidad de actuaciones; el cual se resolvió por Auto de fecha 25 de noviembre de 2008 por el que se dejaba sin efecto el anterior Auto citado de 16 de enero de 2008 .

Posteriormente por providencia de esta Sala, se procedió a admitir a trámite el citado recurso, y habiéndose impugnado, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó escrito en el sentido de considerar procedente el recurso. E instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 1 de julio de 2009, en el que tuvo lugar.

1.- Por sentencia de 26/10/2005, el Juzgado de lo Social nº 10 de los de Valencia [autos

236/05] dictó sentencia desestimatoria de la demanda formulada por la empresa «Matricería Villaplana, S.L.», interesando se dejase sin efecto el recargo de prestaciones acordado por el INSS [resolución de 07/06/02] respecto del accidente de trabajo sufrido en 30/01/01 por el demandado Don Bernardo , tras expediente iniciado a instancia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en propuesta de 11/07/01.

2. - Recurrida en Suplicación, la STSJ Comunidad Valenciana 18/07/2006 [rec. nº 904/05] acogió la tesis de la empresa y declaró caducado el expediente de recargo, por haber transcurrido el plazo máximo para dictar resolución. Y frente a tal criterio formula el INSS recurso para la unificación de doctrina, en que señala como referencial la STSJ Madrid 03/05/04 [rec. 778/04] y denuncia aplicación indebida del art. 44.2 LPAC e inaplicación del art. 44.1 LPAC , en relación con el art. 14.3 OM 18/01/96 .

3. - Concurre la exigencia de contradicción impuesta por el art. 217 LPL , pues se trata de supuestos esencialmente iguales en hechos, pretensiones y fundamento, con solución jurídica diametralmente opuesta. En ambos casos: a) se trata de trabajadores por cuenta ajena del RGSS que sufren accidente de trabajo; b) se inicia de oficio el expediente para imponen recargo por infracción de medidas de seguridad; c) se resuelve imponer el incremento de prestaciones con posterioridad al plazo de 135 días previsto en el art. 14 OMIL ; y d) las empresas acuden a la vía judicial, resolviéndose el supuesto en atención a las citadas previsiones de la OMIL y de la LPAC.

   A pesar de tal identidad, ambos resoluciones llegan a conclusión diversa, pues en tanto la recurrida entiende caducado el expediente, la de contraste entiende que el transcurso del tiempo únicamente comporta que se deja expedita la vía judicial, por lo que la resolución finalmente dictada, ha de considerarse válida y eficaz.

4. - De esta forma queda patente que la cuestión sometida a nuestro enjuiciamiento es la relativa a determinar las consecuencias que en orden a la válida imposición del recargo por infracción de medidas de seguridad pueda implicar la superación del plazo -135 días- previsto en el art. 14.1 OM 18/01/96 . Cuestión a la que la doctrina unificada ha dado respuesta en muy numerosas resoluciones [desde la sentencia de 09/10/06 -rcud 3279/05- y hasta las más recientes de 30/01/08 -rcud 4374/06-, 09/07/08 -rcud 4534/06- y 26/05/08 -rcud 4755/06-, a cuyo criterio hemos de estar por elementales razones de seguridad jurídica [art. 9.3 CE]. Y al efecto reproduciremos literalmente la STS 26/09/07 -rcud 2573/06 -.

1.- Entre las disposiciones generales que regulan la actividad de las Administraciones

Públicas, el art. 42 LPAC establece que «el plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento». Remisión que a los efectos de que tratamos -recargo por infracción de medida de seguridad- nos lleva art. 14 de la OM 18/Enero/96 [dictada en desarrollo del RD 1300/95, de 21 /Julio], que señala un plazo máximo para resolver de 135 días [fuera de supuestos en que se acuerde expresamente la ampliación] y establece que el transcurso del citado plazo sin dictar la resolución que corresponda determina el efecto propio del silencio administrativo negativo, al normar que en tal supuesto «la solicitud podrá entenderse desestimada, en cuyo caso el interesado podrá ejercitar las acciones que le confiere el art. 71 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral ».

Se presenta incontestable que de la redacción literal de la norma no se deriva la consecuencia de que la inobservancia del plazo previsto comporte la caducidad del expediente; antes al contrario, el único efecto declarado es el ya referido de que el interesado -en este caso, el beneficiario de la prestación- tenga expedita la vía para la correspondiente reclamación judicial frente al efecto del silencio negativo.

2. - Ateniéndonos a la regulación contenida en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

   Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [Ley 30/1992, de 26 /Noviembre], la caducidad del expediente por transcurso del tiempo máximo legalmente previsto únicamente se contempla en dos supuestos:

   a).- En el art. 92 LPAC , para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y de paralización imputable al mismo, a la par que relativa a trámites «indispensable para dictar resolución»; y su efecto -conforme al apartado tercero del mismo art. 92 LPAC - ni tan siquiera alcanza a la prescripción de las acciones, sino que tan sólo determina la ineficacia de su interrupción. Y

   b).- En el art. 44.2 LPAC , referido a las actuaciones iniciadas de oficio, expresamente se dice que

   en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o [...] susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad

   .

3. - Es evidente que el caso de autos no es el contemplado en el primero de los casos, una vez que el procedimiento no se inició a instancia de los beneficiarios [causahabientes del trabajador fallecido]. Y aunque tal actuación se produjo de oficio, tampoco el supuesto tiene encaje en la previsión del art. 44.2 LPAC , habida cuenta de que el recargo de prestaciones no admite sin más -como veremos- su consideración como simple sanción o acto de gravamen. Con ello estamos afirmando -es claro- que la solución al tema que se plantea -caducidad del expediente- viene determinada por la naturaleza jurídica que se atribuya al recargo, pues si se califica de sanción ha de aplicarse la caducidad del procedimiento; imponiéndose la solución opuesta si diversamente se considera -con posibles adjetivaciones- como indemnización.

1.- La doctrina de la Sala ha sido vacilante en torno a esta cuestión, pues si bien ocasionalmente se ha mantenido -con rotundidad- que el recargo tiene carácter de un prestación de la Seguridad Social [SSTS 12/12/97 -rec. 468/97-, a propósito del plazo de prescripción para reclamarlo; 10/12/98 -rec. 4078/97-, versando sobre la reclamación adicional por daños y perjuicios; y 21/07/06 -rec. 2031/05 -, al tratar los intereses de capitalización del capital coste del recargo], no lo es menos que mayoritariamente se ha defendido la tesis sancionadora [sanción con finalidad preventiva], bien para afirmar su inaplicación a las mejoras voluntarias de las prestaciones [SSTS 20/03/97 -rec. 2730/96-; 11/07/97 -rec. 719/1997-; y 02/10/00 -rec. 2393/99 -], bien para justificar que su importe no ha de ser computado en el cálculo de la indemnización de daños y perjuicios, o para excluir el aseguramiento -público o privado- de tal responsabilidad [SSTS 08/04/93 -rec. 953/92-... la decisiva 02/10/00 -rec. 2399/99-...y 22/04/04 -rec. 4555/02 -], pero sin que tal consideración punitiva se lleve a su consecuencia procesal de suspensión del procedimiento del derecho al recargo por la existencia de procedimiento penal, ex art. 3.2 LISOS , por considerarse -más eclécticamente- que «[...] la naturaleza jurídica del recargo por falta de medidas de seguridad es un tanto compleja, teniendo algunos matices propios de la sanción, aunque acaba teniendo una consideración sui generis que le aparta de la sanción propiamente dicha, al ser beneficiarios de su cuantía el trabajador o sus causahabientes» [SSTS 17/05/04 -rec. 3259/03-; y 25/10/05 -rec. 3552/04 - ]; y -con similar planteamiento- sostenerse que su finalidad es, de una parte, disuasoria para obtener el mayor grado de cumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales; y de otra, incrementar el importe de unas prestaciones debidas en virtud de la relación trabajador empresa cuando esta no ha dispensado las medidas de protección que el contrato de trabajo impone [art. 19 ET ], con lo que podría afirmarse que el recargo no deriva propiamente de la potestad sancionadora de la Administración -esa potestad se manifiesta en la imposición de la correspondiente multa- sino más bien de un incumplimiento de las obligaciones que el empresario asume como consecuencia del contrato de trabajo [STS 05/12/06 -rec. 2531/05 -].

2. - En esta última línea -naturaleza compleja y sui generis del recargo- es oportuno destacar que si bien el recargo parece responder en principio al concepto genérico de sanción administrativa [«mal infligido por la Administración -privación de un derecho (sanción interdictiva) o imposición de una obligación (sanción pecuniaria)- como consecuencia de una conducta ilegal, llevados a cabo con finalidad represora»], en todo caso concurren una serie de notas que le alejan de esa naturaleza estrictamente sancionadora; que no se trata de una genuina sanción administrativa. Al efecto se ha argumentado: a) en tanto que el fundamento de la sanción se encuentra en el mero incumplimiento de un deber tipificado, el recargo de prestaciones exige no solamente la infracción del deber genérico de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo, sino también la producción causal de un resultado lesivo, que es precisamente el eje sobre el recargo se construye; b) el recargo de prestaciones no figura en el texto refundido de la LISOS, cuya finalidad -conforme a su Exposición de motivos- es «agrupar e integrar en un texto único [...] las diferentes conductas reprochables contrarias al orden social»; c) en materia sancionadora, si bien la LISOS atribuye a las Entidades Gestoras -que no son autoridades administrativas, sino organismos administrativos- la imposición de sanciones a los trabajadores en cuestiones de Seguridad Social [art. 48.4 ], tratándose de infracciones en materia de prevención de riesgos laborales, la misma siempre corresponde -en función de la cuantía- al Director Provincial de Trabajo, al Director General o al Ministro de Trabajo y Seguridad Social; d) parece ausente el obligado principio de tipicidad [art. 129 LPAC ], al no identificarse con una mínima precisión las conductas reprobables y las sanciones correspondientes; e) ostenta el trabajador denunciante o compareciente obvio interés que le atribuye siempre cualidad de parte; f) el importe de la «sanción» no se ingresa en el Tesoro Público, sino que se incorpora al patrimonio del beneficiario, de forma que si éste no existe no hay recargo, lo que -señala la doctrina- es impensable en una sanción; y g) el procedimiento regulado en la OM 18/01/96 no es propiamente sancionador, por carecer de las garantías que debe reunir todo procedimiento de aquella naturaleza punitiva y ser muy semejante al previsto para el reconocimiento de prestaciones de la Seguridad Social.

3. - A la vista de tales manifestaciones bien pudiera alcanzarse la conclusión de que la naturaleza jurídica del recargo de prestaciones es dual o mixta, pues si bien desde la perspectiva del empresario infractor se presenta como una responsabilidad sancionadora [siquiera no puede calificarse de sanción propiamente dicha], no es menos cierto que desde la óptica del beneficiario supone una prestación adicional o sobreañadida de carácter indemnizatorio [a tener en cuenta que su regulación por la LGSS se hace en Sección -2ª- titulada «Régimen General de las Prestaciones», ubicada en Capítulo -III- denominado «Acción Protectora» y dentro del Título -II- «Régimen General de la Seguridad Social»; y que ha de ser objeto de la oportuna capitalización en la TGSS]. De esta manera, atribuyendo una naturaleza mixta a la institución de que tratamos, se justificarían las soluciones -aparentemente contradictorias- que en doctrina se ha dado para los diversos problemas que en torno al tema se suscitan, sin que ello signifique que se haya calificado la naturaleza jurídica de la institución en función de los efectos que a la misma se han atribuido jurisprudencialmente, sino -antes al contrario- que de su formulación positiva se obtiene una naturaleza compleja que explica satisfactoriamente las consecuencias deducidas en diversos órdenes por la unificación de doctrina. Así, desde la primera vertiente [sanción para el empresario], adquiere plena justificación el criterio jurisprudencial expresivo de que el recargo no puede descontarse del importe de la indemnización a percibir por los daños y perjuicios causados; en tanto que desde la segunda perspectiva [cobertura adicional e indemnizatoria para el beneficiario], no sólo queda aclarada la competencia del INSS para imponer el incremento de la prestación reconocida [el art. 57.1ª) LGSS le atribuye «la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social»], sino que también tiene cumplida respuesta el tema que es objeto del presente debate, el relativo a la caducidad del expediente por transcurso de los 135 días previsto en el art. 135 OM 18/01/96 .

4. - En efecto, concebido el recargo a manera de indemnización [con añadida finalidad de carácter preventivo], el supuesto objeto de litigio tiene expresa descripción en el art. 44.1 LPAC , al tratarse de procedimiento -recargo de prestaciones- del que «pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas»; y para tal caso la norma contempla la exclusiva consecuencia de que los interesados «podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio negativo»; sin que para nada se menciones la caducidad acogida por la sentencia de instancia. Y aquella consecuencia -el silencio negativo- es también precisamente la establecida en el precitado art. 14.3 de la OM 18/Enero/96 , que con carácter específico regula el procedimiento para reconocer las prestaciones por IP y la responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad e higiene.

A lo que añadir, para finalizar el argumento, que el propio art. 42.1 LPAC dispone con carácter de general que la «Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos»; que más específicamente, el art. 44.1 LPAC establece que «en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido [...] no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver»; y -sobre todo- que producida la resolución expresa, aunque sea tardíamente, es indudable que se abre para el interesado el plazo para ejercitar en vía judicial las acciones pertinentes.

La aplicación de las precedentes argumentaciones nos lleva a entender, tal como informa el Ministerio Fiscal, que la doctrina ajustada a Derecho es la mantenida por la sentencia de contraste, revocando la recurrida; sin que haya lugar a pronunciamiento alguno sobre costas en este trámite, aunque sí en el de Suplicación, que han de ser a cargo de la empresa entonces recurrente [art. 233.1 LPL ].

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.