STS, 8 de Julio de 2009

PonenteNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
ECLIES:TS:2009:5302
Número de Recurso5682/2006
Fecha de Resolución 8 de Julio de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Estimación de la casación. Falta de motivación.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de dos mil nueve Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5682/2006 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la FEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S.) y la UNIÓN CÁNTABRA DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (U.C.T.E.S.S.), representadas por el Procurador don Antonio Álvarez-Buylla Ballesteros, contra la sentencia de 7 de septiembre de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (en el recurso contencioso-administrativo núm. 602/2005).

Siendo parte recurrida la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; y habiendo intervenido también el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS:

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por LA FEDERACIÓN

ESTATAL DE SINDICATOS DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S) y la UNIÓN CÁNTABRA DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (U.C.T.E.S.S.), contra el Decreto 120/2005 de 29 de septiembre, del Consejo de Gobierno de Cantabria , por el que se establecen los servicios mínimos que habrán de regir en las jornadas de huelgas convocadas por la "Federacion Estatal de Sindicatos de Técnicos Superiores Sanitarios" y la "Federacion Estatal de Técnicos Especialistas Sanitarios" los días 3 al 6 de octubre, 10 y 11 de octubre, 17 al 20 de octubre y 24 al 27 de octubre de 2005, y no se hace especial imposición de costas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la FEDERACIÓN ESTATAL DE

SINDICATOS DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S.) y la UNIÓN CÁNTABRA DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (U.C.T.E.S.S.) se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó

escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte Sentencia que, estimando este recurso, case y revoque las dictada en la instancia, declarando:

- Nulidad de actuaciones retrotrayendo las mismas al momento procesal de dictar Sentencia por parte del Magistrado Ponente inicialmente designado.

- Con carácter subsidiario, nulidad de actuaciones con retroacción de las mismas al momento de resolver la procedencia de la prueba testifical solicitada por esta parte.

- Subsidiariamente, la nulidad de pleno derecho del Decreto 120/2005, de 29 de septiembre, del Consejo de Gobierno de Cantabria , por vulneración del derecho de huelga previsto en el artículo 28.2 de la Constitución Española al no motivar los servicios mínimos.

- Subsidiariamente a lo anterior, la nulidad de pleno derecho de dicho Decreto en cuanto a la fijación que establece de los servicios mínimos para los servicios de análisis Clínicos en la Residencia Cantabria, Rayos Centrales, Medicina Nuclear, Inmunología, Análisis Clínicos, Microbiología, Radioterapia y Farmacia, todos ellos del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla, así como los de Radiodiagnóstico y Laboratorio del Hospital Comarcal de Laredo, los Servicios de Radiología Hospital, Laboratorio Hospital y Anatomía Patológica

Hospital del

Hospital

Comarcal

Sierrallana de

Torrelavega, así

como en el de Odontoestomatología de la Gerencia de Atención Primaria Torrelavega- Reinosa G.A.P. 2, por vulnerar el derecho de huelga consagrado en el artículo 28.2 de la Constitución.

- Condenar en costas a la Administración demandada".

CUARTO

La COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA se ha opuesto al recurso de casación pidiendo su desestimación.

QUINTO

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que interesa que se declare haber lugar al presente recurso de casación, estableciendo los siguientes pronunciamientos:

"1.- Declarar que se ha vulnerado el derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 CE .

  1. - Casar la sentencia de fecha 7 de septiembre de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el Recurso número 602/05 , así como proceder a la declaración de nulidad del Decreto 120/05, de 29 de septiembre del Consejo de Gobierno de Cantabria .

  2. - Desestimar el recurso en todo lo demás".

SEXTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 24 de junio de 2009 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por la FEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S.) y la UNIÓN CÁNTABRA

DE

TÉCNICOS

SUPERIORES

SANITARIOS

(U.C.T.E.S.S.), mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Decreto 120/2005, de 29 de septiembre, del Consejo de Gobierno de Cantabria , por el que se establecieron los servicios mínimos que habrían de regir en las jornadas de huelgas convocadas por la "Federacion Estatal de Sindicatos de Técnicos Superiores Sanitarios" y la "Federacion Estatal de Técnicos Especialistas Sanitarios" los días 3 al 6 de octubre, 10 y 11 de octubre, 17 al 20 de octubre y 24 al 27 de octubre de 2005.

El escrito de interposición invocó la vulneración del artículo 28.2 de la Constitución, y la demanda formalizada en dicho proceso reiteró esa vulneración, aduciendo que los servicios mínimos fijados carecían de motivación y, en su caso, eran abusivos, postulando en el "suplico" estas dos declaraciones alternativas: con carácter principal la nulidad de pleno derecho del impugnado Decreto 120/2005 ; y, subsidiariamente, la nulidad de los servicios mínimos dispuestos en relación con los concretos servicios de los establecimientos hospitalarios y la Gerencia de Atención Primaria que en dicho "suplico" se enumeraban.

La sentencia que se recurre en esta casación desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Su razonamiento principal para justificar dicho fallo desestimatorio fue considerar que el Decreto regional impugnado, por lo que hace a la motivación de los servicios mínimos que establecía, debía ser completado con el Informe del Director del Servicio Cántabro de Salud de 2 de septiembre de 2005, y este Informe, que debía considerarse como representativo de una motivación "in aliunde", justificaba suficientemente los servicios mínimos objeto de controversia.

SEGUNDO

El actual recurso de casación lo han interpuesto la FEDERACIÓN ESTATAL DE

SINDICATOS DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S.) y la UNIÓN CÁNTABRA DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (U.C.T.E.S.S.), que invoca en su apoyo cuatro motivos.

Los motivos primero y segundo, amparados en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional

(LJCA), denuncian estos dos grupos de infracciones: (1) la de los artículos 203 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial , así como la de los artículos 180, 181 y 203 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 , que intenta derivarse del hecho de que hubo una sustitución de la Magistrada Ponente inicialmente designada sin que dicho cambio fuese debidamente notificado; y (2) la del artículo 24.2 CE , en cuanto al derecho que reconoce del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, que se habría producido por la denegación de la prueba testifical que había sido solicitada con la finalidad de contrarrestar el informe que aportó la Administración demandada para demostrar que en una reunión previa a la publicación del Decreto recurrido se pusieron en conocimiento del Comité de Huelga los servicios mínimos y su motivación.

Estos dos motivos no merecen ser acogidos, bastando para ello con tomar en consideración, por ser acertadas, las razones que sobre ellos ha venido a aducir el Ministerio Fiscal en su escrito de alegaciones.

Razones que se pueden resumir en que las infracciones procesales imputadas a la sentencia recurrida no se han traducido en un resultado de real y efectiva indefensión. En un caso, porque no se ha alegado en ningún momento que el cambio de ponente haya afectado a la imparcialidad del tribunal. Y en el otro, porque en las actuaciones hay elementos bastantes para pronunciarse sobre la pretensión principal de la nulidad total del Decreto impugnado que fue ejercitada en la demanda del proceso de instancia.

TERCERO

Los motivos tercero y cuarto, formalizados por el cauce de la letra d) del artículo 88.1 de la LJCA), reprochan uno y otro la infracción del artículo 28.2 CE, que intentan justificar con estos dos diferentes argumentos: la omisión de una suficiente motivación y justificación de los servicios mínimos que aquí son cuestionados; y la inobservancia del criterio de proporcionalidad que la jurisprudencia viene exigiendo para la fijación de los servicios mínimos.

El estudio de lo suscitado en estos dos motivos aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003, y 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 ).

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02) y 26 de marzo de 2007 (casación

1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...>>.

CUARTO

La reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho de huelga, expuesta ahora en síntesis, se puede resumir en estas ideas principales: que unas de las limitaciones que puede experimentar el derecho de huelga procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales; que esas limitaciones nunca podrán rebasar su contenido esencial haciéndolo impracticable; que la noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales y los bienes constitucionalmente protegidos; que debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios; y que el acto por el que se determina el mantenimiento de los servicios esenciales ha de estar adecuadamente motivado.

Así se pronuncia la STC 183/2006, de 19 de junio , que, por lo que en concreto se refiere a ese requisito de motivación, destaca cuál es su significado, cuál ha de ser su contenido y cuándo debe ser exteriorizada la justificación en que consista dicha motivación, señalando a este respecto que el deber de motivar el acto existe desde el momento que este se adopta.

Lo hace con esta declaración:

"e) Finalmente, por lo que se refiere a la fundamentación de la decisión que impone el mantenimiento de servicios esenciales para la comunidad, este Tribunal ha declarado reiteradamente que el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación. Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias es preciso, no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales. Pesa, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba [SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; 51/1986, de 24 de abril , FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo , FJ 6; 43/1990, de 15 de marzo , FJ 5 f); 122/1990, de 2 de julio, FJ 3; 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)].

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación han conducido a determinar las prestaciones mínimas establecidas, sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho». En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» [SSTC 26/1981, de 17 de julio), FF.JJ. 14 y 15; 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo , FF.JJ. 6 y 7; 27/1989, de 3 de febrero, FF.JJ. 4 y 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero,, FJ 2 c)].

Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -«que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa»- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta, pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y control material o de fondo de la medida. La decisión de la autoridad gubernativa ha de exteriorizar los motivos que le llevan a apreciar la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los intereses que pueden quedar afectados y los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, siendo insuficientes a este propósito las indicaciones genéricas que pueden predicarse de cualquier conflicto o de cualquier actividad, y de las cuales no quepa inferir criterio para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone [SSTC 51/1986, de 24 de abril, FJ 4; 53/1986, de 5 de mayo, FJ 6; 27/1989, de 3 de febrero, FJ 5; 43/1990, de 15 de marzo, FJ 5 f); 8/1992, de 16 de enero, FJ 2 c)]".

QUINTO

La importancia que tiene aquí la motivación, por estar referida a la limitación de un derecho fundamental, hace que no pueda equipararse a la que debe acompañar a todo acto administrativo y, por ello, que las exigencias dispuestas sobre ella por la jurisprudencia constitucional que ha sido reseñada deban ser observadas muy especialmente.

Lo cual significa que dicha motivación ha de darse a conocer en el propio acto administrativo que establezca los servicios mínimos y, cuando se opte por una motivación "in aliunde", esto es, mediante la referencia a otros documentos o actuaciones, será necesario que el propio acto de servicios mínimos identifique con la debida claridad ese otro documento o actuación donde se contiene la motivación, para que los huelguistas puedan conocer sin ningún genero de dudas cual es la motivación y donde se encuentra.

Esto último hace, siguiendo las alegaciones del Ministerio Fiscal, que sea de acoger la falta de motivación que se denuncia en el tercer motivo de casación para justificar la vulneración del artículo 28.2 que en dicho motivo es esgrimida, y esto por lo que se expone a continuación.

En primer lugar, porque el impugnado Decreto 120/2005 no contiene en su texto una justificación de los servicios mínimos por él acordados que cumpla con esas exigencias sobre la "causalización" que antes se recordaron. Se expresa en términos puramente abstractos, al limitarse a invocar que la huelga puede afectar a determinados colectivos del Servicio Cántabro de la Salud y a señalar que la Administración, en virtud de lo dispuesto en la normativa vigente y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tiene la ineludible obligación de garantizar los servicios esenciales que tiene a su cargo.

Y en segundo lugar, porque no puede ser reputada motivación "in aliunde" a estos efectos el informe del Servicio Cántabro de Salud que obra en el expediente administrativo, como pretende la Administración aquí recurrida, ya que el Decreto 120/2005 no hace ninguna referencia a dicho informe ni, consiguientemente, identificó a los huelguistas de manera inequívoca cual era el documento donde podían conocer la justificación que se ofrecía para los servicios mínimos que en el Decreto se acordaban.

SEXTO

Lo anterior es bastante para estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar la pretensión principal que fue deducida en el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.

En cuanto a costas, no se advierten circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre las causadas en la instancia y cada parte abonará las suyas de las correspondientes a esta casación (artículo 139 de la LJCA ).

FALLAMOS

  1. - Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la FEDERACIÓN ESTATAL DE SINDICATOS

    DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (F.E.S.S.I.T.E.S.S.) y la UNIÓN CÁNTABRA DE TÉCNICOS SUPERIORES SANITARIOS (U.C.T.E.S.S.) contra la sentencia de 7 de septiembre de 2006 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

    Tribunal

    Superior de

    Justicia de

    Cantabria

    (en el recurso contencioso-administrativo núm. 602/2005) y anular esta sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.

  2. - Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en el proceso de instancia contra el Decreto 120/2005, de 29 de septiembre, del Consejo de Gobierno de Cantabria , por el que se establecieron los servicios mínimos que habrán de regir en las jornadas de huelgas convocadas por la "Federacion Estatal de Sindicatos de Técnicos Superiores Sanitarios" y la "Federacion Estatal de Técnicos Especialistas Sanitarios" los días 3 al 6 de octubre, 10 y 11 de octubre, 17 al 20 de octubre y 24 al 27 de octubre de 2005, y anular dicha resolución administrativa por haber vulnerado el artículo 28 de la Constitución.

  3. - No hacer pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia y disponer que cada parte abone las suyas en la que corresponden a esta fase de casación.

    Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.

143 sentencias
  • SAP Alicante 350/2010, 8 de Octubre de 2010
    • España
    • 8 Octubre 2010
    ...obtiene sus conclusiones sin necesidad de que se refiera de manera exhaustiva a todos los medios de prueba obrantes en los autos ( STS de 8 de julio de 2009 ). Debe recordarse, aparte de lo expuesto a propósito de la necesidad de motivación de las resoluciones judiciales (con la que, sin em......
  • SAP A Coruña 287/2016, 28 de Julio de 2016
    • España
    • 28 Julio 2016
    ...obtiene sus conclusiones sin necesidad de que se refiera de manera exhaustiva a todos los medios de prueba obrantes en los autos ( STS de 8 de julio de 2009, RJ 2009, Tampoco se exige razonar concretamente sobre todas y cada una de las alegaciones que las partes hayan podido formular, sino ......
  • SAP Zamora 2/2019, 2 de Enero de 2019
    • España
    • 2 Enero 2019
    ...fijación de los hechos probados conforme a los intereses de la parte". Debe recordarse igualmente que como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2009, el hecho de que no se tomen en consideración determinados elementos de prueba, relevantes a juicio de la parte recurrent......
  • AAP Vizcaya 43/2019, 7 de Febrero de 2019
    • España
    • 7 Febrero 2019
    ...sus conclusiones sin necesidad de que se ref‌iera de manera exhaustiva a todos los medios de prueba obrantes en los autos ( STS de 8 de julio de 2009 ). Tampoco se exige razonar concretamente sobre todas y cada una de las alegaciones que las partes hayan podido formular, sino expresar cuál ......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR