STS, 28 de Julio de 2009

JurisdicciónEspaña
Fecha28 Julio 2009
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Julio de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 2318/2005

interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA , representada por la Procuradora Dª María del Carmen Hijosa Martínez. y asistida de Letrado; siendo parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA , representada por la Letrada de sus servicios jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 8 de febrero de 2005 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Recurso Ordinario nº 129/2004, sobre Plan de Ordenación de recursos naturales.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 129/2004, promovido por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre Pla de Ordenación de recursos naturales.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de febrero de 2005 del tenor literal siguiente:

"FALLAMOS.- 1.- INADMITIR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RIO SEGURA contra de estas dos actuaciones procedentes de la Generalitat Valenciana:

  1. - Orden de catorce de noviembre de 2003, de la Consellería de Territorio y Vivienda, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

  2. - Acuerdo de veintiuno de noviembre de 2003, del Consell de la Generalitat, por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

    Este resultado de inadmisibilidad alcanza sólo al artículo 1º de la Orden de 14/11/2003 : "Se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación (...) figura en el anexo de la presente orden".

    El fundamento del mismo se sitúa en el art. 69.c) Ley Jurisdiccional : "Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación" en relación con el art. 25.1 de esta norma legal al configurar dicho acuerdo de iniciación un acto de trámite no cualificado.

  3. - DESESTIMAR la solicitud de invalidez jurídica que la Comunidad de Regantes actora ha formulado frente al resto de disposiciones que incluyen tanto esa Orden de catorce noviembre 2003 como el propio Acuerdo del Consell de la Generalitat de veintiuno noviembre 2003 .

    No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la COMUNIDAD DE

REGANTES RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 23 de marzo de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LEVANTE

MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de mayo de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia en la que "acogiendo los motivos de casación formulados estime este recurso, case y anule la Sentencia aquí recurrida y, en su lugar, dicte otra más ajustada a Derecho conforme se pide en el suplico de la demanda".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de octubre de 2006, ordenándose también, por providencia de 15 de diciembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA, en escrito presentado en fecha 6 de febrero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara resolución en virtud de la cual "se desestime el citado recurso".

SEXTO

Por providencia de fecha 8 de junio de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de julio de 2009, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 8 de febrero de 2005, en su recurso contencioso-administrativo ordinario número 129/2004, por medio de la cual se inadmitió en parte y se desestimó ---en el resto--- el formulado por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LAVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA contra (1) la Orden de 14 de noviembre de 2003, de la Consejería del Territorio y Vivienda de la GENERALIDAD VALENCIANA , por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante, y contra (2) el Acuerdo de 21 de noviembre de 2003, del Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana, por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares previstas en el ámbito territorial afectado por el proyecto del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo en relación con el artículo 1º de la Orden (1 ) impugnada y lo desestimó en relación con el resto de la citada Orden (1) y en relación con el Acuerdo también impugnado, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que, de forma extensa, se contiene en el Fundamento Jurídico Quinto de la sentencia, y que hace referencia a tres aspectos diferentes, que son los que van a ser reiterados en casación:

  1. Vulneración del artículo 33 de la Constitución Española.

    En síntesis la Sala de instancia reproduce la doctrina mantenida para supuestos de similar perfil en sus SSTJV de 20 de enero y 4 de febrero de 2003, en relación con el PORN del Marjal Pego-Oliva:

    "... También la Sentencia del Pleno del TC 170/1989, de 19 de Octubre trata de este tema relativo a la incidencia de la Ley en los derechos patrimoniales de los propietarios de los terrenos incluidos en el Parque y distingue entre privación de propiedad o de cualquier otro derecho que deba ser indemnizable y establecimiento de limitaciones generales y específicas respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger y tras reconocer la posibilidad de acudir a la expropiación forzosa, añade que "el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 CE ) no es siempre fácil de determinar... respecto del derecho de propiedad ... "la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo" ( STC 37/1987 ). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130 , entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue "a anular la utilidad meramente individual del derecho", o, lo que es lo mismo, el límite se encontrara, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE , en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho."

    Por último, concluye en el particular caso sometido que las limitaciones en ese caso no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE y consagra por último la exigencia de que en la norma de declaración se establezca el límite adecuado a la protección de los derechos que, en ese caso particular se establecía y se consideró suficiente el que "los vínculos que se impongan "no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios", técnica habitual en nuestro derecho utilizado ya por normas anteriores" ( Sentencia de 20/01/2003 , F.D. Quinto)".

  2. Falta de previsión de mecanismos resarcitorios, con vulneración de lo establecido al respecto por la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo , de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y la autonómica valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana.

    A tal efecto reproducimos las últimas fundamentaciones de la Sala de instancia:

    "c.- La aplicabilidad de la cláusula genérica de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas impide, en todo caso, que exista cualquier perjuicio a los intereses legítimos de quienes afirmen que sus derechos económicos han quedado dañados por la adopción de una serie de medidas cautelares restrictivas para sus derechos dominicales y de uso de los bienes en la sede de un cierto espacio natural protegido.

    Sobre esta temática y sobre la correlativa necesidad de tramitar un específico procedimiento de responsabilidad patrimonial que constituya cauce de fijación acerca de la real existencia de unos daños económicos que guarden una vinculación certera de causalidad con el funcionamiento normal/anormal de un servicio público se ha pronunciado, con reiteración, esta Sala de lo Contencioso-administrativo en los supuestos de PORN del Montgó, Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana e impugnación del PORN del Marjal Pego-Oliva.

    Comenzando con la cita de este último litigio:

    "... y así, podemos señalar que el Tribunal Constitución (...) es claro que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 CE , sino que ha de entenderse que ese extremo queda sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos" (STSJCValenciana, Sección Tercera, 313/2003, de 4 de febrero).

    Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana:

    "..Por otra parte, la configuración de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en nuestro Derecho ( art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y art. 106.2 de la Constitución Española ) viene dada por una actividad administrativa (por acción u omisión, bien sea material o jurídica), un resultado dañoso no justificado y una relación de causalidad entre aquélla y éste, incumbiendo su prueba a quien reclama, a la vez que se imputa a la Administración la carga referente a la existencia de fuerza mayor cuando se alegue como causa de exoneración, especificando que la exigencia de que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto.

    Deberá darse, pues, un triple requisito para apreciar la existencia de una obligación indemnizatoria de la Administración: un daño o lesión patrimonial antijurídica, injustificable y evaluable; que sea consecuencia objetiva, directa y exclusiva del funcionamiento normal o anormal de la Administración y, en tercer lugar, relación de causalidad entre el primero y el segundo de los requisitos enunciados, sin que exista fuerza mayor.

    Pues bien, en el presente supuesto no se ha probado, ni siquiera se presume, la existencia de una lesión antijurídica, injustificable y evaluable económicamente por causa de la aprobación por el Gobierno Valenciano de un Catálogo de Zonas Húmedas en el que ha incluido los terrenos de la sociedad actora, sin regular una ordenación que modifique sustancialmente la situación urbanística de los mismos, habida cuenta que la recurrente no contaba con un derecho preexistente a la edificación o al aprovechamiento urbanístico, careciendo de cualquier derecho subjetivo susceptible de patrimonialización urbanística, lo que permite a esta Sala desestimar una pretensión indemnizatoria carente del mínimo fundamento jurídico que, además, ni se ha planteado contradictoriamente en vía administrativa previa ni puede pretender una indemnización por daños futuros" (STSJCValenciana, Sección Tercera, de 9 junio 2004).

    PORN del Montó - aprobado por Decreto del Consell de la Generalitat 180/2002, de 5 noviembre -:

    "...Por último, dentro de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, falta por analizar la contemplada en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional , en relación con el artículo 25 de la misma Ley , relativa a la falta de pronunciamiento de la Administración sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial. La demandante solicita en su escrito de formalización de la demanda que se declare la responsabilidad patrimonial de la administración demandada y la indemnización en este escrito solicitada, consistente en la cantidad de 1.981.048,40 euros, en concepto de daños y perjuicios, sin que se haya acreditado que previamente haya deducido tal petición en vía administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 142.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; tal pretensión no la deduce la parte como derivada de la anulación de los actos por ella impugnados, cual exige el número 2, en relación con el número 1 del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , sino como pretensión autónoma, y es más, como pretensión supeditada a la confirmación de dichos actos y al objeto de que se la resarza de los daños y perjuicios que le supuso la inclusión de su finca en terreno calificado por el PORN como no urbanizable común, y lo mismo es lo que impide el que pueda ser objeto de estudio y decisión, sin la existencia de un acto de la Administración denegatorio expreso o presunto de la indemnización e impugnado en el recurso contencioso-administrativo conjuntamente con los aludidos actos, que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional; en consecuencia, se estima el motivo alegado y se declara la inadmisibilidad del recurso planteado respecto del referido extremo" (STSJCValenciana, Sección Tercera, de 7 junio 2004).

    d.- No deja de tener relevancia, en último término, la falta de demostración acerca de los singulares términos fácticos que presenta la lesión que se ha generado en los derechos económicos de la Comunidad de Regantes actora. Esta omisión probatoria hace que la falta de previsión de los instrumentos reparatorios, de valor normativo, que se mencionan en el escrito de demanda carezca en el conflicto de valor material alguno.

    Obsérvese, desde este prisma, el texto alegatorio que recoge el escrito de demanda junto con la no inclusión de pretensión singular de condena (sobre la responsabilidad patrimonial) en el suplico de dicho escrito:

    "... en la que previa estimación de esta demanda declare la nulidad de la Orden de (...) dictado en su aplicación, por ser ambos contrarios a Derecho, con los demás pronunciamientos que en Derecho procedan".

  3. Vulneración del principio de legalidad por la adopción de medidas cautelares no contempladas en la Ley (artículo 28 de la citada Ley Autonómica):

    "El precepto normativo de que se trata incluye una relación de medidas preventivas sin impedir que sean trasvasadas por los propios "instrumentos de ordenación de los espacios naturales protegidos" (que disponen del carácter de reglamentos) o por las actuaciones públicas, de corte singular, que se emitan por parte de la Consellería de Territorio y Vivienda. La norma se limita a imponer la previsión - en el acuerdo de iniciación del procedimiento para la elaboración de un instrumento de ordenación de un espacio natural protegido - "de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares", nada desde el ángulo relativo a la posible/imposible ampliación en el catálogo de medidas precisas para rellenar el objetivo tendencial de dar una precisa tutela jurídica a aquellos los terrenos sobre los que se extiende el régimen de ordenación medio ambiental.

    La norma habla de "determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares". Por tanto, lo normado por el precepto consiste en la obligatoriedad de que alguna de las seis medidas preventivas que se delinean en el art. 28.1 aparezcan en el acuerdo de iniciación.

    Falta, ello así, la vulneración del principio constitucional de jerarquía normativa que se cita en el escrito de demanda, por afirmar la defensa en juicio de la Comunidad de Regantes recurrente que la Orden de 14 noviembre 2003 ha ido más allá de los lindes que le cerraba la Ley de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana.

    - Amplitud que nuestro ordenamiento jurídico concede a las medidas de carácter preventivo, sin necesidad de que las mismas cuenten con un previo reconocimiento en una norma jurídica que ofrezca el rango de ley formal:

    "1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello (...) 3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes" ( art. 72, citado, de la Ley de Procedimiento Administrativo ).

    Sobre esa base, afirmamos que carece de valor suficiente - al menos, para la invalidez jurídica propuesta - el hecho de que las medidas cautelares que pueden ser adoptadas por la Generalitat Valenciana con el fin de "salvaguardar la consecución de los objetivos fijados en el plan de ordenación de los recursos naturales" tengan o no una previsión anterior en la Ley 11/1994 siempre que se adecúen, con suficiencia, al fin de tutelar los intereses medio ambientales que trata de poner en práctica esa disposición general.

    - Por último, al constatar que la norma recurrida fija una precisa vinculación entre objetivos que han de lograrse con el dictado de esas medidas preventivas de carácter innominado y las metas tendenciales a los que se dirige la redacción y aprobación del PORN del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante.

    c.- A este último argumento se le concede especial relevancia en el escrito de contestación a la demanda que presenta el letrado de la Generalitat:

    "... Y en este sentido, como no podía ser de otra manera, y para garantizar debidamente la efectividad de dichas medidas cautelares, que en otro caso vaciarían de contenido los fines perseguidos por el Plan a redactar (...) a fin de garantizar la coherencia de las regulaciones futuras respecto de las realidades previamente existentes en cada caso" (pgs. 7ª y 9ª).

    En todo caso, cuando se dicten las medidas preventivas complementarias de que se trate, la Comunidad de Regantes actora contará con el derecho a cuestionar la legalidad de las mismas sobre la base de la irrazonabilidad de las mismas en relación con los fines tendenciales que pretenden lograrse con su implantación".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente COMUNIDAD DE REGANTES

RIEGOS DE LEVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA recurso de casación en el que esgrime tres motivos (aclarando que el recurso de casación se refiere exclusivamente a la parte de la sentencia que deniega la estimación de la demanda, sin objetar nada a la decisión de inadmitir el recurso respecto del punto 1º de la Orden de 14 de noviembre de 2003 , de la Consejería del Territorio y Vivienda del Gobierno Valenciano, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración y aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) del Sistema de Zonas Húmedas del Sur de Alicante); motivos que articula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se considera vulnerado el artículo 33.3 de la Constitución Española y jurisprudencia constitucional y del TEDH, al confirmar unos actos que desconocen el derecho de propiedad sin el correspondiente resarcimiento.

Alega, en síntesis, la vulneración del artículo 33.3 CE , así como de las STC 227/1988, de 29 de noviembre y STEDH de 29 de noviembre de 1991, 25 de mayo de 1993, 24 de junio de 1993 y 16 de septiembre de 1996, que garantizan el derecho de indemnización en los casos de privación de cualquier bien o derecho. Sustancialmente se viene a afirmar que las tierras de los socios de la Comunidad actora se encuentran destinadas a actividades de naturaleza agrícola, actividades de extraordinaria importancia económica, que se ven afectadas por la exigencia establecida en las disposiciones impugnadas de que para realizar las mismas necesitan previo informe favorable de la Consejería del Territorio y Vivienda lo cual supone una restricción a la facultad de goce y disfrute inherente al derecho de propiedad, por cuanto la Consejería dispone de 90 días para la emisión del informe preceptivo y vinculante. Pues bien, pese a lo anterior, no se ha previsto en los actos recurridos ningún mecanismo resarcitorio de los daños y perjuicios que se ocasionen a los afectados a los que se les niegue la actividad agrícola de que se trate, con violación del artículo 33.3 CE y jurisprudencia ya reseñada; lo cual supone la nulidad de pleno derecho de los actos inicialmente recurridos, así como de la Sentencia que los confirma.

Debemos rechazar el motivo por cuanto ---como en la sentencia de instancia se expone--- no ha resultado acreditado ningún perjuicio concreto. Con reiteración venimos dejando constancia de la doctrina establecida al respecto por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo en relación con las indemnizaciones procedente como consecuencia de la aprobación de los PORN.

Efectivamente, en la STC 170/1989, de 19 de octubre se señalaba:

"Los apartados 3 y 4 del art. 3 de la Ley impugnada ponen de manifiesto que el legislador ha establecido un límite a partir del cual entiende que sí existe privación de derechos. En efecto se establece que los límites fijados no serán indemnizables salvo que los vínculos que se impongan «no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios». Se ha acudido, pues, a una técnica habitual en el ordenamiento para fijar el límite entre la simple configuración del derecho y la estricta privación: el uso tradicional y consolidado. Esta técnica, utilizada también en el art. 87 de la Ley del Suelo respecto del suelo no urbanizable, tiende precisamente a permitir la identificación del contenido esencial de los derechos; el mismo principio se ha utilizado en la Ley de Aguas, estimándose por este Tribunal que no suponía vulneración alguna de la garantía indemnizatoria del art. 33.3 de la Constitución, sino delimitación del contenido de los derechos patrimoniales ---STC 227/1988 ---.

No cabe duda que en ocasiones podrán plantearse problemas concretos para enjuiciar si ese límite se sobrepasa o no. Pero, si así ocurriera, deberá en cada caso valorarse esa circunstancia por la autoridad competente, sin perjuicio de la facultad de revisión que los órganos judiciales posean de esas decisiones. Por lo que respecta a lo aquí cuestionado, la previsión legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien, no supone una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye, tanto respecto de la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función social que deben cumplir".

Por su parte, en la reciente STS de 30 de abril de 2009, reiterando lo que ya dijéramos en la STS de

21 de octubre de 2003, hemos puesto de manifiesto:

"La necesidad de que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales prevean las indemnizaciones correspondientes por las limitaciones que impongan al derecho de los propietarios afectados está reconocida en el artículo 18.2 de la Ley 4/89, de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y la Flora y Fauna Silvestres.

Así lo hemos recordado en nuestra sentencia de 21 de Octubre de 2003 (casación 10867/98 ), donde decíamos que:

"Aunque lo expresado en el precedente fundamento jurídico constituye cumplida justificación para desestimar el segundo motivo de casación alegado, no se puede olvidar que la sentencia recurrida, si bien no anula las determinaciones del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, como habían pedido los demandantes, declara que algunas de esas determinaciones impusieron limitaciones singulares a los derechos de aquéllos sin fijar una condigna compensación, defecto que, aun sin comportar su anulación, conlleva el deber de indemnizarles o repararles adecuadamente en la medida resultante de aplicar el régimen de prohibiciones establecido en los artículos 35, 59, 60 y 62.1 del Decreto 45/1995, de 26 de mayo , de manera que, aunque no se anulen estos preceptos, que privan o limitan derechos a los demandantes sin fijar una adecuada contraprestación, el pronunciamiento condenatorio de la sentencia viene, en cierta manera, a suplir tal deficiencia con el deber impuesto a la Administración que los dictó de indemnizar a los propietarios despojados de los aprovechamientos cinegético y forestal, de modo que la decisión de la Sala de instancia se inscribe dentro de la más tradicional doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 42 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 (artículo 31.2 de la vigente), regulador de la acción de plena jurisdicción como subsidiaria o derivada de la encaminada a que se declare que el acto o la disposición son contrarios a derecho, lo que abunda en la corrección jurídica de las razones expresadas por la Sala sentenciadora para rechazar primero la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo, planteada por la Administración de la Comunidad Autónoma demandada, y acceder después a la pretensión indemnizatoria formulada.

Eludimos cualquier consideración acerca del deber de la Administración de reparar la privación de aprovechamientos a los demandados y el consiguiente derecho de éstos a ser resarcidos por tal concepto en cuanto que la propia Administración autonómica recurrente no niega ese derecho a una adecuada compensación por las limitaciones que les impone el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales aprobado, sino que se limita a cuestionar la forma en que se ha declarado, a lo que anteriormente hemos dado respuesta, pero, en cualquier caso, para demostrar que la tesis del Tribunal "a quo" es correcta, basta recordar que el artículo 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, prevé las adecuadas compensaciones, según el tipo de limitaciones impuestas, dentro de las Areas de Influencia Socioeconómica, que comprende el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y sus zonas periféricas de protección.

Dicho precepto recoge el principio general de que nadie puede ser privado de sus derechos o intereses legítimos sino por causa justificada de utilidad pública y previa la correspondiente indemnización (artículo 349 del Código civil ), que en la actualidad sanciona el artículo 33.3 de la vigente Constitución, ya que la privación de los aprovechamientos cinegéticos o forestales no constituye una mera limitación de su uso, que vendría a definir el contenido normal de la propiedad y a configurar su peculiar estatuto jurídico, sino que supone una restricción singular de esos aprovechamientos por razones de utilidad pública, que no deben soportar los desposeídos sin una congruente remuneración, como así lo ha entendido y declarado la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra".

Sin concreción indemnizatoria no resulta, pues, posible el establecimiento de la misma ni la nulidad pretendida por lo que, como ya hemos anticipado, el motivo ha de ser rechazado.

CUARTO

En el segundo motivo (también al amparo del artículo 88.1.d ) de la LRJCA) se expone que la sentencia recurrida es nula de pleno derecho por infringir el artículo 11 de la citada Ley 4/1989 ("Las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración" ), alegando, en síntesis, que la misma niega que la Orden impugnada deba prever un mecanismo resarcitorio de los daños y perjuicios causados por las medidas cautelares que adopta, y niega también, que esa previsión venga impuesta por la Ley 4/89 ; pronunciamientos de los que la parte recurrente disiente, considerándolos una exigencia ipso iure del artículo 33CE , además de considerarlo incluido en la expresión "instrumentos financieros" del citado artículo 11 de la Ley 4/89 , incluso cuando se trate de normas reguladoras de espacios protegidos de carácter provisional y temporal, y, además una exigencia incluida en la Ley valenciana 11/94 . Considera además que el hecho de que la demanda no incluyera dicha pretensión singular de condena no niega validez al motivo de nulidad formulado, pues la pretensión de la recurrente no es de responsabilidad patrimonial, sino de nulidad de los actos inicialmente impugnados.

Para rechazar el motivo hemos de estar a lo ya expuesto en el Fundamento Jurídico anterior.

QUINTO

Por último, también por la vía del artículo 88.1.d) de la LRJCA, en el motivo tercero se señala que la sentencia recurrida es nula de pleno derecho por confirmar unos actos que infringen el principio constitucional de reserva de ley del artículo 53.1 , y , por relación, los artículos 9.3 y 33.2 de la Constitución Española y artículo 51.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

En concreto se señala que la Orden de 14 de noviembre de 2003 en su artículo 2.3º infringe el principio constitucional de reserva de ley, al disponer que la Consejería de Territorio y Vivienda podrá complementar las medidas cautelares que contempla el precepto con otras de carácter particular, argumentando en torno al principio constitucional de reserva de ley que es aplicable a la regulación del derecho de propiedad y exponiendo que las limitaciones al derecho de propiedad que excedan de las previsiones del artículo 28 Ley Valenciana 11/94 , serán nulas de pleno derecho por violar el mencionado principio constitucional, y esto es lo que ocurre con el artículo 2.3º de la Orden y el Acuerdo impugnados.

No podemos considerar vulnerados dichos principios y preceptos. La concreta norma reglamentaria impugnada señala que "Las medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores podrán ser complementadas y especificadas, a propuesta de la Consejería de Territorio y Vivienda, con otras medidas de carácter particular, en el caso de que las mismas se consideren imprescindibles para salvaguardar la consecución de los objetivos fijados por el plan de ordenación de los recurso naturales".

En la referencia a "otras medidas de carácter particular" centra el recurrente la vulneración del principio de legalidad apoyado en los citados preceptos. No podemos, sin embargo, aceptar tal planteamiento.

El citado artículo 28 de la Ley autonómica regula el denominado "régimen de protección preventiva", que hemos de reproducir para comprobar el ámbito del mandato legal:

"1. La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la ley, de todas o alguna de las siguientes medidas cautelares:

  1. Prohibición de realizar actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de espacio natural protegido.

  2. Suspensión del otorgamiento de licencias municipales para las clases de actos que se especifiquen por entenderlos incluidos en el párrafo a) anterior.

  3. Suspensión del otorgamiento de autorizaciones de aprovechamientos forestales y cinegéticos, así

    como de roturación y puesta en cultivo o transformación del mismo.

  4. Suspensión del otorgamiento de permisos y concesiones mineras.

  5. Paralización de explotaciones de recursos naturales en curso, de acuerdo con la legislación específica aplicable en cada caso.

  6. Suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

    1. La determinación de la forma en que las medidas cautelares previstas en el párrafo anterior deben aplicarse en cada caso se realizará mediante Acuerdo del Gobierno valenciano, a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente. En cualquier caso, la prohibición establecida en el apartado a) del párrafo 1 de este artículo tendrá carácter automático con la iniciación del expediente de declaración de espacio o aprobación de instrumentos de ordenación ambiental.

    2. El establecimiento de medidas cautelares podrá realizarse en cualquier momento a partir de la iniciación del expediente de declaración de espacio natural protegido o durante el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación previstos en esta Ley.

    3. Las medidas cautelares previstas en este artículo tendrán una vigencia máxima de tres años.

    4. La iniciación del expediente de aprobación de un plan de ordenación de los recursos naturales determinará automáticamente la exigencia de informe favorable de la Conselleria de Medio Ambiente para el otorgamiento de cualquier autorización, licencia o concesión que habilite para realizar actos de transformación de la realidad física o biológica en el ámbito del plan. Reglamentariamente podrán establecerse los casos en que dicho informe deba sustituirse por una evaluación del impacto ambiental".

    El motivo tampoco puede prosperar, pudiéndose poner de manifiesto varias razones de índole jurídico:

  7. En primer término debemos reparar en que lo que el precepto autoriza es que las "medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores", puedan ser "complementadas y especificadas ... con otras medidas de carácter particular". No se trata, pues, de una autorización para poder adoptar ex novo otras medidas diferentes de aquellas que cuentan con un expreso respaldo legal, sino, mas bien, una autorización para poder adecuar o modular las citadas medidas a la situación del caso concreto mediante la adopción de otras medidas específicas que, en modo alguno, cuentan con autonomía e independencia, ya que, se insiste, su objetivo es complementar ---mediante su adaptación al concreto y específico supuesto de hecho--- alguna de las "medidas cautelares contenidas en los párrafos anteriores".

  8. En segundo término debe destacarse que, además, tal decisión de adaptación tiene un componente subjetivo o finalista en el mismo precepto, que actúa como mecanismo de control de la adopción, y que exige una particular motivación, pues esta decisión adicional solo resulta posible ---para complementar o especificar las medidas previstas--- "en el caso de que las mismas se consideren imprescindibles para salvaguardar la consecución de los objetivos fijados por el plan de ordenación de los recurso naturales".

  9. Desde una perspectiva formal también encontramos respaldo suficiente en el precepto legal de referencia. Efectivamente, en el apartado segundo del citado artículo 28 se señala que "la determinación de la forma en que las medidas cautelares previstas en el párrafo anterior deben aplicarse en cada caso se realizará mediante Acuerdo del Gobierno valenciano, a propuesta de la Conselleria de Medio Ambiente" . Esto es, al requisito subjetivo anterior este apartado exige otro de carácter formal, cual la propuesta por la Consejería de referencia y la decisión del Consejo de Gobierno.

  10. Desde una perspectiva analógica debemos dejar constancia de lo establecido para el ámbito sancionador en el artículo 129.3 de la LRJPA , según el cual "Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes". Obviamente, la finalidad del precepto es idéntica a la del que nos ocupa, y que no cuenta con otra finalidad que la de la especificación, adecuación o adaptación al caso concreto, en el marco del principio de legalidad, y en materia tan exigente en el citado ámbito de la legalidad que la sancionadora.

  11. Para concluir ---en relación con lo anterior--- y poner de manifiesto que el precepto impugnado cuenta con la correspondiente cobertura legal, debemos citar la STC 42/1987, de 7 de abril , y la clásica doctrina que la misma establece:

    "El art. 25.1 de la Constitución prescribe que «nadie puede ser condenado o sancionado por acciones y omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.

    Como se ha expuesto, es esta reserva de Ley la garantía que la recurrente entiende vulnerada en el presente caso, y ello porque la sanción que le fue impuesta por la Administración se adoptó de conformidad con lo dispuesto en una norma reglamentaria, la Orden Ministerial de 9 de enero de 1979, aprobada en virtud de la remisión en blanco o incondicionada que efectuó el art. 4 a) del Real Decreto-ley 16/1977, de 25 de febrero , precepto este que califica como meramente deslegalizador.

    A este respecto es preciso reiterar que, si bien el alcance de la reserva de Ley establecida en el art.

    25.1 no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias ---STC 2/1987, de 21 de enero --- bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de ordenación territoriales ---STC 87/1985, de 16 de julio --- o materiales, en todo caso aquel precepto constitucional determina «la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal» ---STC 77/1983, de 3 de octubre ---, habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan. Más aún, y hecha la salvedad de las infracciones que se cometan en el seno de las relaciones de sujeción especial, en las que la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi genérico del Estado (STC 2/1987 , citada), puede afirmarse que la reserva de la Ley contenida en el art. 25.1 de la Constitución despliega una eficacia semejante a las que establecen otras normas constitucionales. Es decir, que, como ha señalado este Tribunal con relación a alguna de ellas, la reserva de Ley no excluye «la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley» ---STC 83/1984, de 24 de julio ---, pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes.

    En consecuencia, debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias constitucionales no sólo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras. Puesto que las potestades administrativas relativas a la práctica de juegos o apuestas organizados por particulares o que tiene lugar en establecimientos de naturaleza privada se enmarca en el ámbito de las relaciones de supremacía o sujeción general, ya que se trata de una actividad ajena a la organización de los servicios públicos por más que estrictamente regulada y limitada, puede decirse que la remisión al reglamento del art. 4 a) del Real Decreto-ley 16/1977 no responde a las prescripciones del art. 25.1 de la Constitución, dados los amplísimos términos en que se formula: Autorización al Gobierno para dictar «las disposiciones complementarias que sean precisas para la consecución de las finalidades perseguidas por el presente Real Decreto-ley, determinando las sanciones administrativas que puedan imponerse para corregir las infracciones de aquéllas»".

SEXTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), si bien con el límite, en cuanto a la minuta de Letrado de 2.500 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 2318/2005, interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES RIEGOS DE LAVANTE MARGEN DERECHA DEL RÍO SEGURA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha de 8 de febrero de 2005, en su recurso contencioso administrativo número 129 de 2004, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando celebrando Audiencia Pública, de lo que certifico.

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