STS, 17 de Julio de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta Administrativa de Berrosteguieta se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de marzo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 11 de mayo de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo en todos sus términos.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de abril de 2006, atribuyéndosele su conocimiento a la Sección quinta de esta Sala. Por providencia de 13 de julio de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a los comparecidos como parte recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron mediante los escritos presentados los días respectivos 26 de septiembre, 4 y 11 de octubre de 2006 por la Diputación Foral de Alava, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y la "Asociación de Propietarios del Sector 30 de Berrosteguieta", en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 2 de Julio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 2060/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección 2ª, dictó en fecha 3 de febrero de 2005, y en su recurso contencioso administrativo nº 2653/2003, por medio de la cual se declaró inadmisible, por falta de legitimación "ad procesum", el promovido por la Junta Administrativa de Berrosteguieta contra el acuerdo de la Diputación Foral de Alava 630/2003, de 14 de julio, por el que se declaró la inadmisión a trámite del recurso de reposición formulado contra el anterior Acuerdo foral 185/2003, de 11 de marzo, de aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Vitoria-Gasteiz referida al sector residencial nº 30 de Berrosteguieta.

La recurrente fundó su demanda, en síntesis, en que la modificación puntual impugnada prevé un incremento desmesurado de la edificabilidad residencial de la zona a la que se refiere, sin la debida justificación. También en que incumple las directrices de ordenación del territorio, así como los informes medioambientales emitidos, habiéndose eludido el procedimiento de evaluación de impacto ambiental que considera preceptivo. Y por último denuncia la vulneración del Plan Integral de Carreteras de Alava.

La codemandada, "Asociación de Propietarios del Sector 30 de Berrosteguieta", alegó en su escrito de contestación a la demanda, en lo que aquí importa, que el recurso contencioso incurría en la causa de inadmisión regulada en el artículo 69.b) de la Ley Jurisdiccional, consistente en la falta de legitimación "ad procesum" de la demandante por no haber presentado el necesario acuerdo del Concejo Abierto de Berrosteguieta, asamblea vecinal de la Junta Administrativa, de impugnar judicialmente las órdenes forales que constituyen el objeto de este proceso, y al haberse omitido también el preceptivo dictamen jurídico previo al ejercicio de acciones judiciales.

La Administración pública recurrente nada alegó sobre este particular en las posteriores fases del proceso, ni aportó en ellas documentación alguna que pudiera enervar la referida excepción de inadmisibilidad.

La sentencia aquí impugnada, dictada el 3 de febrero de 2005, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo por la expresada causa, con el razonamiento contenido en su fundamento de derecho sexto que transcribimos literalmente a continuación:

"[...] Obligado es el estudio, por su carácter preferente, de las causas de inadmisibilidad, sobre las que, hemos de decir, no se ha hecho precisión alguna por la Junta Administrativa como demandante en el escrito de conclusiones. Ha quedado expuesto el planteamiento de inadmisibilidad de la codemandada, y hemos de concluir que la Sala debe concluir en un pronunciamiento de inadmisibilidad, dado que, sin efectuar mayores precisiones en relación con los alegatos que se trasladan, lo cierto es que no existe un acuerdo de la Junta Administrativa, de su Concejo Abierto o Asamblea Vecinal, decidiendo recurrir la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vitoria, el referente al Sector 30 de Berrosteguieta aprobada por Acuerdo 192/2003, de 11 de marzo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Alava, además del acuerdo que inadmitió, por las razones que hemos visto, el recurso de reposición interpuesto.

La Ley de Bases de Régimen Local atribuye al Pleno el ejercicio de acciones judiciales; en lo que interesa, asimismo se atribuye esa facultad a la Junta o Asamblea Vecinal por el art. 41.1 c) del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y en relación con ello están las previsiones del Reglamento de Organización y Funcionamiento De Las Entidades Locales, en cuanto a la exigencia de dictámenes e informes previos para el ejercicio de acciones, aunque singularmente respecto a la defensa de bienes y derechos de todas las entidades locales.

En este momento, se considera relevante la ausencia de acuerdo para interponer el recurso Contencioso-Administrativo, para el ejercicio de acciones judiciales, lo que en coordinación con la normativa estatal de régimen local lo plasma el art. 12 m) de la Norma Foral 11/95, de 20 de marzo de Concejos del Territorio Histórico de Alava. Estamos ante un supuesto relevante, por lo que sin ese acuerdo no puede considerarse que exista recurrente, sin que por otra parte se haya subsanado, ni tan siquiera se han hecho alegaciones sobre su innecesariedad a los efectos de la vialidad del recurso.

Para razonar la conclusión de inadmisibilidad, trasladaremos los razonamientos que se incorporan en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2002, que dio respuesta al recurso de casación 53/98; en ella se hace una completa valoración de la inadmisibilidad respecto al ejercicio de acciones por parte de un Ayuntamiento así como de una Asamblea Vecinal de Concejo Abierto [...].

En cuanto a la innecesariedad de requerimiento de subsanación en supuesto como el presente, podemos remitirnos a la STS Sala 3ª Secc. 5ª de 3 Jun. 2002, recaída en el recurso 5391/1998, que recoge la doctrina jurisprudencia de la Sección que conoce la materia de urbanismo, en la que se razonó lo siguiente en sus FF. 2º a 5º, en relación también con un ente de la administración local, en este caso un Ayuntamiento, y ello en recurso interpuesto contra sentencia de esta Sala [...].

En el presente caso, ya hemos dicho, no existe acuerdo, lo único que se incorpora a las actuaciones, al poder para pleitos otorgado por Dª. Frida como presidenta de la Junta Administrativa, lo es en relación con el acuerdo del Concejo de la Junta Administrativa de 28 de octubre de 2001 donde, en relación con la modificación de la revisión, hemos de considerar que lo fue con carácter previo a efectuar alegaciones en sede administrativa, el escrito firmado el 8 de noviembre por Dª. Frida obrante a los folios 51 y siguientes del expediente, dirigido al Ayuntamiento en oposición a la modificación de la revisión del Plan General en tramitación, pero vemos como estamos ante un acuerdo de 28 de octubre de 2001 previo al acuerdo que aprobó definitivamente la modificación recurrida, dado que ésta es de 11 de marzo de 2003.

También ha de darse razón a la parte codemandada en cuanto que no puede considerarse que la intervención de la presidenta de la Junta Administrativa estuviera justificada por razones de urgencia, dado que ello lo excluye la simple referencia del plazo para interposición de los recursos contenciosos administrativos, por lo que ha de concluirse en la concurrencia de la causa de inadmisibilidad defendida por la parte codemandada que lo es en los términos del art. 69 b), esto es, por ausencia de legitimación al tener que concluir que no tenemos recurrente válidamente constituido en los autos, en concreto la Junta Administrativa de Berrosteguieta, por no haber tomado el preceptivo acuerdo necesario para ejercitar acciones judiciales, más aún en un supuesto en el que, sin duda, tiene una relevancia no dudosa, como se desprende de los antecedentes, para el conjunto de los vecinos, dado que ni más ni menos se están discutiendo las previsiones a nivel de planeamiento urbanístico de su ámbito superficial o al menos de parte relevante.

La conclusión de inadmisibilidad por ausencia de legitimación activa de quien recurre, hace innecesario hacer precisiones sobre los complementos alegatorios que según la codemandada conducirían también a la inadmisibilidad, en concreto en relación con las precisiones que se han hecho vinculadas a que el recurso de reposición no habría sido interpuesto por la Junta Administrativa al no venir firmado por la presidenta, e incluso en relación con la extemporaneidad del recurso contra la modificación vinculado a la irrelevancia e impertinencia del recurso de reposición en su día interpuesto en relación con lo que la decisión del Consejo de Diputados en Acuerdo 630/2003, de 14 de julio, que ya veíamos fue la de inadmitir por considerar no pertinente un recurso de reposición, cuando quien se alzaba era una Administración, local en este caso [...]".

Contra dicha sentencia ha interpuesto la Junta Administrativa de Berrosteguieta el presente recurso de casación, en el que esgrime dos motivos de casación, a saber:

1. - Por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, por vulneración de lo dispuesto en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, artículo 24.1 de la Constitución y artículos 45.3 y 138 de la Ley Jurisdiccional 29/98. Considera la recurrente que la inadmisión del recurso resulta contraria a los principios "pro actione" y de tutela judicial consagrados en los referidos preceptos, habiéndose acreditado en el expediente administrativo, e incluso en el poder para pleitos aportado con el escrito de interposición del recurso, la voluntad manifiesta de la Junta Administrativa de Berrosteguieta de impugnar la citada modificación puntual del Plan General de Vitoria. Añade así mismo que en cualquier caso la Sala de instancia debió haber abierto un trámite específico para subsanar el hipotético defecto procesal.

2. - " Por infracción de la doctrina jurisprudencial, que de forma reiterada destaca el carácter subsanable y convalidable de los requisitos previos para el acceso a la jurisdicción de las entidades locales ", jurisprudencia representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003, 16 de mayo de 1994, 1 de octubre de 1992, 11 de abril de 1990, 3 de febrero y 12 de noviembre de 1998.

La Diputación Foral de Alava, el Ayuntamiento de Vitoria-Gastéiz y la Asociación de Propietarios del Sector 30 de Berrosteguieta se han opuesto al recurso alegando, en síntesis, que no consta en modo alguno la voluntad del órgano competente de la Junta Administrativa demandante de impugnar en vía judicial las Ordenes Forales recurridas, debiendo considerarse que el acuerdo del Concejo de 28 de octubre de 2001, incorporado al poder para pleitos de la demandante, se emitió dos años antes de las Ordenes recurridas y con el único fin de que se interpusiesen alegaciones durante la exposición pública de la modificación del plan proyectada. Inciden también en que existe una reiterada jurisprudencia que obliga a la parte recurrente a subsanar "motu proprio" este defecto procesal una vez que la parte demandada lo ha puesto de manifiesto en su escrito de contestación, sin necesidad de que el órgano judicial abra un trámite específico para tal fin.

El primer motivo del recurso de casación se funda en el " quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales", es decir, en el supuesto previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98.

Se ha formulado por tanto incorrectamente, al corresponderse en realidad la cuestión planteada (la indebida apreciación de la causa de inadmisión) con el cauce procesal establecido en el artículo 88.1.d) de la misma Ley (Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate), y no con el citado artículo 88.1.c).

En efecto, el motivo del subapartado c) del referido precepto suministra cobertura al llamado "error in procedendo", tanto en el curso del proceso como en el momento mismo de la formación de la sentencia, pero no al "error in judicando", es decir, al error de juicio cometido al resolver una cuestión objeto de debate, que es el que en definitiva aquí se aduce, al sostener la recurrente que la sentencia recurrida ha apreciado indebidamente la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo prevista en el artículo 69.b) de la mencionada Ley (en este sentido, AATS de 1 de febrero y 7 de octubre de 2002, RRC 4923/1999 y 1341/2000, y 8 de febrero de 2007, RC 2254/2005 ).

Y no es esta una cuestión indiferente o baladí, pues la jurisprudencia consolidada ha resaltado una y otra vez que la expresión del "motivo" casacional en el escrito de interposición no es una mera exigencia rituaria desprovista de sentido, sino elemento determinante del marco dentro del que ha de desarrollarse la controversia y en torno al que la sentencia debe pronunciarse.

De todas formas, y por no quedarnos en una respuesta meramente formal, diremos, primero, que la parte actora no discute en absoluto la necesidad de acuerdo corporativo para interponer el presente recurso contencioso administrativo (artículo 22-2 -j) de la Ley 7/85, de 2 de Abril y artículo 50.17 del Reglamento 2568/1986, de 28 de Noviembre ), y, segundo, que por ello mismo, el acuerdo de fecha 28 de Octubre de 2001 no puede tomarse en absoluto como hábil para legitimar la impugnación de un acuerdo de casi dos años después (14 de Julio de 2003), que inadmitió el recurso de reposición.

Razones todas que bastan para desestimar este primer motivo del recurso de casación.

El segundo motivo del recurso de casación se articula por el cauce procesal establecido en el artículo 88.1.d de la Ley Jurisdiccional (aunque no se cita expresamente), invocándose en él la infracción de jurisprudencia representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003, 16 de mayo de 1994, 1 de octubre de 1992, 11 de abril de 1990, 3 de febrero y 12 de noviembre de 1998, por no haberse abierto en el proceso de instancia un trámite específico de subsanación del supuesto defecto procesal que provocó la inadmisión del recurso.

Este motivo debe también desestimarse.

El artículo 138.1 de la Ley Jurisdiccional dispone claramente que: " cuando se alegue que alguno de los actos de las partes no reúne los requisitos establecidos por la presente Ley, la que se halle en tal supuesto podrá subsanar el defecto u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación ".

En este caso, el vicio formal que ocasionó luego la inadmisión del recurso fue invocado por la codemandada "Asociación de Propietarios del Sector 30 de Berrosteguieta" en su escrito de contestación a la demanda. La Junta Administrativa demandante dispuso de la oportunidad de subsanar ese defecto tras la notificación de la contestación, sin que lo hiciese ni en los diez días siguientes, ni en la posterior fase de prueba, no alegando tampoco nada al respecto en su escrito de conclusiones.

En consecuencia, al corresponderse el supuesto de hecho planteado con el regulado en el referido artículo 138.1 LRJCA, la Sala de instancia no estaba obligada a requerirle expresamente la subsanación del defecto.

Y en lo que respecta a la concreta doctrina jurisprudencial invocada por la recurrente en este motivo casacional, debe precisarse que la misma ha sido aclarada y corregida en la reciente sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2008, recaída en el recurso de casación 4755/2005, en la que afirmamos lo siguiente:

"El artículo 45.3 de la Ley de la Jurisdicción impone al Juzgado o Sala el deber de examinar de oficio la validez de la comparecencia tan pronto como se haya presentado el escrito de interposición. Y le impone, como lógica consecuencia, que requiera la subsanación del requisito de validez que estime no cumplimentado y que ordene el archivo de las actuaciones si la subsanación no se lleva a efecto.

Ahora bien, el alcance y significado de ese precepto se detiene ahí. De él no cabe derivar como efecto jurídico uno de presunción de validez de la comparecencia cuando el Juzgado o la Sala no hacen aquel requerimiento, pues no es eso lo que dice el precepto ni es eso lo que se deduce de su tenor literal o de su espíritu o finalidad. Ni cabe derivar uno según el cual la invalidez sólo pudiera ser apreciada tras un acto en contrario del propio Juzgado o Sala que sí requiriera de subsanación.

La razón de ser del precepto es abrir lo antes posible un cauce que evite la inutilidad de un proceso iniciado sin los requisitos que son ya precisos en ese mismo momento. No otra. Fracasada por la razón que sea esa aspiración de la norma, queda abierto con toda amplitud el debate contradictorio que las partes deseen entablar, al que el Juez o Tribunal habrá de dar respuesta en los términos en que se entable, evitando, eso sí, toda situación de indefensión.

Y es aquí, para un momento posterior de aquel inicial del proceso, donde entran en juego las normas del artículo 138 de la Ley de la Jurisdicción, comprendido en un Título de la Ley, el VI, que contiene las disposiciones comunes a sus Títulos IV y V, y por tanto las que son aplicables también al procedimiento contencioso-administrativo y a su fase de interposición que regula precisamente el Título IV.

[...] Son así las normas de ese artículo 138, más la del artículo 24.1 de la Constitución en el particular en que proscribe toda situación de indefensión, las que rigen la cuestión que finalmente hemos de decidir, cual es si la Sala de instancia podía, sin previo requerimiento de subsanación, apreciar la causa de inadmisibilidad que en efecto concurría.

Sin desconocer que este Tribunal Supremo ha dictado sentencias en sentido contrario (así, entre otras, las de 10 de marzo de 2004, 9 de febrero de 2005, 19 de diciembre de 2006 o 26 de marzo de 2007 y las que en ellas se citan), pero también otras coincidentes con la que ahora se dicta (así, por ejemplo, las de 21 de febrero y 5 de septiembre de 2005, 27 de junio de 2006, 31 de enero de 2007 o 29 de enero de 2008), es la respuesta afirmativa la que debe imponerse en un supuesto definido y delimitado por actos procesales como aquellos de los que dimos cuenta en el fundamento de derecho primero de esta sentencia.

Aquel artículo 138 diferencia con toda claridad dos situaciones. Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, ha de dictar providencia reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alega por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, que es el de autos, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo.

Pero no es sólo que la literalidad del precepto diferencie esas dos situaciones y que para ambas, para una y otra una vez agotada su respectiva descripción, prevea sin necesidad de más trámite el efecto común que dispone su número 3. Es también la regla lógica que rechaza toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria la norma, la que abona nuestra respuesta de que en un caso como el de autos no era obligado que el órgano judicial hiciera un previo requerimiento de subsanación. Si éste hubiera de hacerse también en la situación descrita en el número 1 de aquel artículo, la norma en él contenida sobraría en realidad, pues sin necesidad de construir un precepto cuya estructura es la de separar en números sucesivos situaciones distintas, le habría bastado al legislador con disponer en uno solo que apreciada la existencia de algún defecto subsanable, bien de oficio, bien tras la alegación de parte, se actuara en el modo que dice el número 2 del repetido artículo 138.

Además y por último, una interpretación conforme con la Constitución de los números 1 y 3 de dicho artículo no impone que el órgano jurisdiccional, habiéndose alegado el defecto en el curso del proceso, requiera en todo caso de subsanación antes de dictar sentencia de inadmisión. Alegado el defecto, sólo será exigible el requerimiento previo del órgano jurisdiccional cuando, sin él, pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución. Situación que debe ser descartada en un supuesto, como lo es el de autos, en el que la parte demandada invocó con claridad la causa de inadmisibilidad que alegaba y en el que la parte actora tuvo ocasión, por brindarla el curso sucesivo del proceso, de oponer lo que estimara pertinente. Tal es también la conclusión que cabe ver, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional 266/1994, de 3 de octubre.>>

Esta misma conclusión es la que también se ha adoptado en casos similares al presente en las posteriores sentencias del Tribunal Supremo de 23 de diciembre de 2008 (casación 20 / 2006) y 13 y 6 de mayo de 2009 (casación 1659/2007 y 10369/2004 ).

De todos modos, por apurar el examen del asunto, resaltemos, aunque sea brevemente, que el Acuerdo impugnado en la instancia fue la resolución de la Diputación Foral de Alava de 14 de julio de 2003 que inadmitió a trámite el recurso de reposición interpuesto por la Junta Administrativa de Berrosteguieta contra el Acuerdo Foral 195/2003 por el que se aprobó definitivamente la modificación del PGOU de Vitoria-Gasteiz referente al sector 30 Berrosteguieta Tal inadmisión se basó en que la Junta recurrente había interpuesto un recurso de reposición improcedente al no caber tal recurso en los litigios entre Administraciones Públicas, ex art. 44 LJCA. Sorprendentemente, la Junta recurrente nada dijo acerca de esta cuestión en la instancia (pues se centró en discutir la legalidad de la modificación del PGOU) ni dice nada tampoco en casación, pese a ser una cuestión de necesario esclarecimiento con carácter previo al eventual examen del tema de fondo. De cualquier modo, decimos nosotros, el criterio adoptado por la Diputación al inadmitir a trámite el recurso de reposición fue correcto, como hemos razonado en nuestra reciente sentencia de 25 de mayo de 2009, RC 4808/2005.

Al rechazarse el recurso de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta del Sr. Letrado de la Diputación Foral de Alava y del Sr. Letrado del Ayuntamiento de Vitoria- Gasteiz, a la cantidad máxima de 1.500'00 euros para cada uno de ellos, y a la cantidad máxima de 2.400'00 euros para el Sr. Letrado de la Asociación de Propietarios del Sector 30 de Berrosteguieta. (Artículo 139.3 de la Ley 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución