STS, 29 de Julio de 2009

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2009:5208
Número de Recurso256/2006
Fecha de Resolución29 de Julio de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

ZARAGOZA.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Julio de dos mil nueve Visto el recurso de casación nº 256/2006, interpuesto por el Procurador Sr. Estévez Fernández Novoa en nombre y representación de las entidades mercantiles "Comoplesa-Lebrero S.A.", "Gestores Inmobiliarios Aragoneses S.L.", "Lebres S.L.", "Javier Lebrero S.L.", y de D. Luis Andrés , D. Pedro Francisco , Dª Elsa , D. Antonio , Dª Guillerma y D. Ceferino contra la sentencia dictada el 5 de julio de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 4ª, en el recurso contencioso- administrativo nº 677/2002, siendo parte recurrida la Diputación General de Aragón, representada por la Sra. Letrada de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dicto sentencia declarando la desestimación del recurso nº 667/2002 . Notificada dicha sentencia a las partes, por las entidades mercantiles "Comoplesa-Lebrero S.A.", "Gestores Inmobiliarios Aragoneses S.L.", "Lebres S.L.", "Javier Lebrero S.L.", y por D. Luis Andrés , D. Pedro Francisco , Dª Elsa , D. Antonio , Dª Guillerma y D. Ceferino se presentó escrito preparando el recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de diciembre de 2005 , al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 17 de enero de 2006 , escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 10 de abril de 2007, y por providencia de 24 de septiembre de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, Diputación General de Aragón, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen por escrito su oposición, lo que hizo en escrito presentado el 15 de noviembre de 2007 en el que tras exponer los razonamientos oportunos, solicita se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Por providencia de fecha 16 de Julio de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 256/2006 la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección 4ª, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra: A) La resolución del Gobierno de Aragón de 9 de abril de 2002, desestimatoria del recurso de alzada contra acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de 13 de junio de 2001 que aprobó definitivamente el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza -PGOU- y B) Las resoluciones del Ayuntamiento por las que se resolvieron las alegaciones presentadas en el trámite de información pública.

En ese recurso contencioso-administrativo la recurrente solicitó, además de la anulación de las resoluciones impugnadas, la condena a las Administraciones actuantes a incorporar en la unidad de actuación denominada área F-54-1, las subparcelas NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 de su propiedad, introduciendo en la misma las adecuaciones correspondientes a esta incorporación.

SEGUNDO

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo por las siguientes razones, expresadas en el fundamento jurídico 2º de su sentencia, que recogemos literalmente:

"Conviene poner de relieve, siguiendo una abundante, extensa y reiterada doctrina jurisprudencial, que el Plan, elemento fundamental de nuestro ordenamiento urbanístico, dibuja el modelo territorial que se entiende, dentro de lo hacedero, más adecuado para el desarrollo de la personalidad y la convivencia. Corresponde a la Administración, con una intensa participación ciudadana para asegurar su legitimación democrática, el trazado de dicho modelo atendiendo a las exigencias del interés público: la ciudades de todos y, por tanto, es el interés de la comunidad y no el de unos pocos -los propietarios de suelo- el que ha de determinar su configuración. Y es claro que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la reforma de ésta: la naturaleza normativa de los planes, por un lado, y la necesidad de adaptar las exigencias cambiantes del interés público, por otro, justifican plenamente el ámbito se reconoce a la Administración Como nos dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 Dic. 1982 »... el principio de vigencia indefinida de Planes de ordenación urbana no puede entenderse en un sentido estático o de perpetuar la ordenación, sino como garantía de su estabilidad y permanencia que no impide que la Administración ejercite las facultades que tiene legalmente atribuidas cuando nuevos criterios o nuevas necesidades urbanísticas, hagan necesaria o adecuada la actualización del plan anterior, mediante el uso de las técnicas modificatorias o de revisión.».

Pues bien, es esto precisamente lo que acontece en el caso enjuiciado: mediante la revisión que aquí

nos ocupa se viene a formular una ordenación administrativa que no queda vinculada por ordenaciones anteriores, pudiendo establecer nuevas previsiones sobre cualquier aspecto de el Plan. Como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 Mar. 1990 que se va a desenvolver la convivencia ciudadana. Implica así claramente la introducción de criterios de racionalidad: sobre la base de la contemplación de la situación existente se aspira a llegar a un resultado final más o menos diferente de el punto de partida. Por ello el Plan General de Ordenación Urbana debe, sí, "considerar la situación urbanística anteriormente existente", pero no necesariamente para conservarla -alternativa sin duda posible- sino también para en su caso rectificarla directamente o mediante Planes Especiales de Reforma Interior. En este punto es conveniente recordar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la distinción de las revisiones y modificaciones de los Planes, que son operaciones por completo diferentes, y así la sentencia del Tribunal Supremo de 22 Ene. 1988 señala las siguientes diferencias: en cuanto a la finalidad perseguida la revisión supone un examen total del texto objeto de ella a fin de verificar si el mismo se ajusta a la realidad, mientras que en la modificación se trata de corregir alguno o algunos de los elementos del Plan permaneciendo la subsistencia de éste que no es sustituido por otro como en el caso anterior; b) la revisión no implica necesariamente alteración, pues una vez verificada puede llegarse a la conclusión de que el texto está de acuerdo con la realidad vigente aunque hayan pasado varios o muchos años; por el contrario en la modificación se hace ineludible adecuar la ordenación urbanística a las exigencias de la realidad, todo ello porque el urbanismo no es totalmente estático sino dinámico y operativo; c) en cuanto al procedimiento la revisión se ajustará a los mismos trámites que la formación al igual que la modificación, pero aquélla sólo se dará respecto a los Planes Generales y programas de actuación mientras la Modificación puede tener lugar respecto a Planes, Programas, Normas y Ordenanzas; d) el procedimiento complejo arbitrado por el legislador para la elaboración de los Planes es para que sus distintas fases sean algo más que ritos que sólo sirvan para complicar el procedimiento, ya que lógicamente están pensadas para una mayor garantía en la obtención de un final óptimo corrigiendo o mejorando los errores iniciales...».

TERCERO

El recurso de casación interpuesto contra esa sentencia consta de dos motivos:

- Primero.- Al amparo del apartado c) del art. 88.1 LRJCA , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación e incongruencia omisiva, al limitarse a verter consideraciones genéricas sobre la potestad de planeamiento y no hacer un examen singularizado de las concretas cuestiones planteadas en la demanda, dejando sin analizar ni responder las específicas razones que sustentaban la pretensión de esa parte, que, de forma resumida, consistieron en: 1º, si la calificación finalmente otorgada por el PGOU para los terrenos de la recurrente, suelo urbano consolidado de uso industrial, estaba o no suficientemente motivada, máxime cuando a lo largo de la tramitación del procedimiento se habían producido modificaciones en la calificación (en el proyecto inicialmente aprobado parte de la finca se calificó de uso residencial); y sin que la memoria resultara modificada en este punto; y 2º, la Infracción del artículo 39.2 de la Ley 5/1999, Urbanística de Aragón , que prohibe la delimitación de sectores con el exclusivo propósito de ajustarse a límites de propiedad.

Concluye este motivo la parte recurrente indicando que al prescindir la sentencia del examen de la controversia suscitada no le es posible conocer las razones por las que el órgano judicial no ha estimado acertado su planteamiento, no satisfaciendo con ello las exigencias de la tutela judicial efectiva y el control por los Tribunales de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa prevista en el artículo 106 de la CE .

- Segundo.- Al amparo del apartado d) del art. 88.1 LRJCA , por infracción del art. 54.1.f) de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia que exige la motivación tanto en la formulación inicial del Plan como respecto de las modificaciones introducidas en el curso de su tramitación, lo que no se ha producido en el Plan aprobado al variar el uso residencial, previsto para las subparcelas NUM000 y NUM001 en el proyecto inicialmente aprobado, por el industrial en el aprobado definitivamente, todo ello sin motivación, lo que ha supuesto, además, la infracción de los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la Constitución Española, que garantizan la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el sometimiento de la sentencia administrativa al control de los Tribunales. Además, añaden los recurrentes, la calificación finalmente prevista para los terrenos lesiona el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la CE , porque las fincas colindantes sí que se han visto favorecidas por la recalificación de uso industrial a residencial, por cierto que con infracción de los artículos 39.2, 18 y 99.2 de la Ley 5/1999, Urbanística de Aragón . En definitiva, la ordenación urbanística impugnada incurre, afirman los actores, en falta de motivación, arbitrariedad y desigualdad.

CUARTO

Vamos a estimar el primer motivo casacional, toda vez que la sentencia de instancia incurre, efectivamente, en el defecto de falta de motivación que le reprochan los recurrentes, ya que no se pronuncia con la indispensable concreción acerca de la específica cuestión planteada en el recurso contencioso-administrativo, consistente en la adecuación a Derecho de la exclusión de la Unidad de Actuación F-54-1 de cuatro porciones de finca propiedad de aquéllos, (lo que conlleva una distinta calificación de los terrenos, que de uso residencial han pasado a conservar el de industrial, que ya tenían).

La sentencia se limita a recoger en el fundamento de derecho segundo, antes transcrito en su integridad, una exposición teórica de carácter dogmático sobre la finalidad de los Planes Generales de Ordenación Urbana, así como su necesaria fundamentación en las exigencias del interés público y sus posibles modificaciones en ejercicio de la potestad del "Ius variandi", pero no efectúa, por encima de esas consideraciones genéricas, un examen casuístico de la cuestión concreta suscitada por los recurrentes que, en resumidas cuentas, discutían la legalidad de la delimitación de la Unidad de Actuación y de la calificación prevista para sus terrenos por el PGOU. Dicho de otra manera, falta en la sentencia el hilo argumental que permita conocer a los recurrentes y a este mismo Tribunal de casación los motivos concretos por los que se desestimó el recurso contencioso-administrativo, pues la doctrina general recogida en ese fundamento de derecho segundo no se pone en conexión razonada con las características concretas de los terrenos litigiosos ni con el PGOU concernido. En definitiva, una respuesta de esta clase no cumple los requisitos de la motivación y la congruencia, e infringe, por ello, el artículo 24.1 de la C.E .

La estimación de este primer motivo conduce a que la sentencia deba ser casada y anulada, siendo entonces procedente que entremos a resolver el tema de fondo en los términos en que se ha planteado (art. 95-2-d LJCA ).

(Es de observar que el resto de los motivos de casación coinciden substancialmente con los motivos impugnatorios que se expusieron en la demanda, de suerte que no existe diferencia entre abordar el asunto desde la perspectiva casacional o desde la perspectiva de instancia).

QUINTO

Los principales argumentos esgrimidos en la demanda (y en el segundo motivo de casación) son dos, a saber, primero, la infracción del artículo 54-1-f) de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre , al no haberse justificado en la aprobación provisional la exclusión de las subparcelas NUM000 y NUM001 de la Unidad de Actuación F-54-1, que sí estaban incluidas en el diseño de la aprobación inicial, con la debida justificación en la Memoria, y, segundo, la infracción del artículo 39.2 de la Ley Autonómica 5/99, de 25 de Marzo, Urbanística de Aragón , al haberse diseñado la Unidad de Actuación con el exclusivo propósito de ajustarse a límites de propiedad, lo que está prohibido en ese precepto.

SEXTO

Este segundo motivo debe ser rechazado. (Su estudió en vía casacional, pese a tratarse de un problema de Derecho autonómico, queda justificado por el hecho de la revocación de la sentencia de instancia y la necesidad de no dividir la continencia de la causa, a la vista de que el otro motivo constituye un genuino problema de Derecho estatal).

La prohibición del artículo 39.2 de la Ley autonómica 5/99, de 25 de Marzo resulta inaplicable al caso de autos, pues se refiere a la delimitación de sectores (artículo 39.1 , siendo el sector el ámbito de ordenación propio del Plan Parcial), y no a la delimitación de Unidades de Actuación (artículo 99 ), y Areas de Intervención, que es el ámbito de que aquí tratamos.

SEPTIMO

En cambio, ha de ser estimado el argumento referente a la falta de justificación de la exclusión de las subparcelas de los demandantes en el Area de Intervención F-54-1.

En efecto, del dictamen pericial aportado como documento nº 2 con la demanda de la parte actora,

(no impugnado de contrario y cuya ratificación fue considerada innecesaria por la Sala de instancia en su auto de fecha 4 de Diciembre de 2003 ) se deduce que en la documentación de la aprobación inicial, en el tomo 9, Anexo V ("Areas de Ordenación Especifica: Esquema de Ordenación") se describían tres propuestas gráficas del Area en cuestión, incluyéndose en las tres las subparcelas NUM000 (triángulo) y NUM001 (parte del vial situado bajo la anterior), propiedad de los actores.

Este diseño del Area de Intervención F-54-1 (anteriormente AE-18 o U-54) quedaba justificado en la Memoria diciendo que configuraba una imagen más urbana, que creaba un elemento envolvente de la nueva Zona residencial, que incorporaba zonas verdes y usos mixtos que sirven de transición entre el uso industrial y el residencial, etc.

Se trataba, por consiguiente, de un diseño estudiado, comparado y justificado.

Sin embargo, sin variar un ápice esa justificación de la Memoria, en la aprobación provisional se incluyen unas fichas de ordenación que diseñan una diferente Area de Intervención de la que se han excluido sin explicación alguna aquellas subparcelas NUM000 y NUM001 .

A causa de esta falta de explicación o motivación, se produce una evidente discrepancia entre la Memoria del Plan (que escoge el diseño originario de entre tres posibles, y lo justifica) y los documentos de las Normas Urbanísticas y planos generales (que imponen un diseño distinto, sin explicación alguna).

Y no puede tomarse como justificación útil la dada por la Diputación General de Aragón al resolver el recurso de alzada, pues consiste en una invocación genérica sobre la Memoria, que deja intacta la ausencia de justificación concreta que el perito Sr. Luis Francisco expone con toda claridad en su informe pericial; a esa ausencia se refiere con toda amplitud la parte actora en su demanda, sin que ni en la contestación de la Comunidad Autónoma de Aragón ni en la del Ayuntamiento de Zaragoza se haya hecho mención alguna a este problema concreto y específico. Pues hay una cosa clara, y es que la Memoria sigue proclamando un diseño concreto y sigue justificándolo, y otra documentación del Plan impone otro diseño sin justificación alguna.

OCTAVO

Se produce, en consecuencia, una infracción del deber de motivación del cambio operado sobre el diseño de la aprobación inicial que sí estaba justificado, con infracción del artículo 54-1-f) de la Ley 30/92 , lo que conduce a la declaración de haber lugar al recurso de casación y a la revocación de la sentencia impugnada, debiendo esta Sala resolver la cuestión a la vista de los términos en que está planteado el debate.

La decisión tiene que partir de las siguientes consideraciones:

  1. - En el diseño del Area de Intervención F-54-1 (antes AE-18) según la aprobación inicial se incluían las subparcelas NUM000 (triángulo) y NUM001 (parte del vial situado bajo la anterior) pero no las subparcelas NUM002 (parte de vial situado sobre la subparcela NUM003 ) y NUM003 (resto de la finca), según el plano nº 5 del perito Don. Luis Francisco .

    En consecuencia, a estas dos últimas subparcelas, aunque sean citadas en el suplico de la demanda, no se referirá esta sentencia, visto que son de todo punto inconsistentes los argumentos que sobre su inclusión en el Area de Intervención se explayan en la demanda, pues no es atendible ni el referente a la alegada infracción del artículo 39.2 de la Ley Autonómica 5/99 (según veíamos antes) ni el referente a la futura necesidad de expropiación (que alude a problemas de gestión urbanística, diferentes al de diseño del Area de Intervención).

  2. - El motivo por el que se estima el recurso contencioso administrativo (a saber, falta de justificación del cambio operado en el diseño del Area de Intervención F-54-1 con ocasión de la aprobación provisional) conduce a una única solución: que ese diseño debe quedar ahora como se decidió y justificó en la aprobación inicial, donde se expresó la voluntad administrativa.

NOVENO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo, ni existen razones que aconsejen hacerle respecto de las de instancia. (Artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 256/06 interpuesto por las entidades mercantiles "Comoplesa-Lebrero S.A.", "Gestores Inmobiliarios Aragoneses S.L.", "Lebres S.L.", "Javier Lebrero S.L.", y por D. Luis Andrés , D. Pedro Francisco , Dª Elsa , D. Antonio , Dª Guillerma y D. Ceferino contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sección 4ª) en fecha 5 de julio de 2005 y en su recurso contencioso administrativo nº 677/02-A, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 677/02-A interpuesto por

    "Comoplesa-Lebrero S.A.", "Gestores Inmobiliarios Aragoneses S.L.", "Lebres S.L.", "Javier Lebrero S.L.", y de D. Luis Andrés , D. Pedro Francisco , Dª Elsa , D. Antonio , Dª Guillerma y D. Ceferino contra el acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón de fecha 13 de Junio de 2001, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza, y contra el acuerdo de la Diputación General de Aragón de fecha 9 de Abril de 2002, que lo confirmó en alzada.

  3. - Declaramos dichos acuerdos de 13 de Junio de 2001 y 9 de Abril de 2002 contrarios a Derecho y los anulamos en cuanto no se acomoden al pronunciamiento siguiente.

  4. - Declaramos que el Area de Intervención F-54-1 (antes AE-18) debe quedar diseñada tal como lo fue en la aprobación inicial del Plan, es decir, incluyendo en ella las subparcelas NUM000 (triángulo) y NUM001 (parte de vial situado bajo la anterior) propiedad de los actores tal como se refleja en el plano nº 5 del dictamen emitido por el perito Don. Luis Francisco , acompañado como documento nº 21 de la demanda.

  5. - Desestimamos en lo demás el recurso contencioso administrativo nº 677/2002.

  6. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

    Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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