STS, 24 de Junio de 2009

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:723/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:24 de Junio de 2009
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ACTO ADMINISTRATIVO. DESVIACIÓN DE PODER. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. COSTAS Y PLAYAS. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Si resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas. Se desestima la casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de junio de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 723/2005 interpuesto por D. Ambrosio y la compañía mercantil URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A., representados por el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero y asistidos de Letrado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2004 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 143/2002, sobre bienes de dominio público estatal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 143/2002, promovido por D. Ambrosio y la compañía mercantil URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A. y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre bines de dominio público estatal.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Ambrosio y la entidad "Urbanización Pinar de Don Jesús S. A." (URPINSA), contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de diciembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos de 2.971 metros de las playas, marismas y caños comprendidos entre la carretera de Camposoto y el muelle de Gallineras, en el término municipal de San Fernando (Cádiz), declaramos la citada resolución conforme a Derecho por lo que la confirmamos, sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Ambrosio y URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de enero de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, D. Ambrosio y URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A. comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de junio de 2005 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "case revocándola por los defectos formales denunciados y en su lugar dicte otra que examine y resuelva todas las cuestiones formuladas en el Suplico de la Demanda y especialmente anula la O.M. del M.A. de 16 de Enero de 2002 y fije el deslinde del DOPMT por el muro exterior o vuelta afuera de la finca de que se trata; tenga por pospuesta la reclamación de perjuicios con expresa reserva a los recurrentes así como de los derechos que les correspondan sobre la propiedad y posesión definitiva que podrán ejercitar en la vía civil ordinaria, y condene a la Administración demandada a estar y pasar por las consecuencias de las declaraciones que procedan y al pago de las costas de ambas instancias".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 25 de septiembre de 2006, ordenándose también, por providencia de 29 de noviembre de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO, en escrito presentado en fecha 26 de enero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara resolución por la que "se inadmita o, en su caso se desestime el recurso por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada".

SEXTO

Por providencia de fecha 11 de mayo de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de junio de 2009, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 17 de noviembre de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 143/2002, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Ambrosio y la entidad URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A. contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 28 de Diciembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 2.971 metros de longitud, que comprende las playas, marismas y caños entre la carretera de Camposoto y el muelle de Gallineras, en el término municipal de San Fernando (Cádiz), ordenando a la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico que inicie las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. En primer término la sentencia de instancia procede a situar la finca afectada por el deslinde impugnado, consistente en "la finca que con el nº NUM000 figura en los planos del expediente de deslinde, que corresponde a los esteros de la antigua salina "Belen", denominados " DIRECCION000 ", comprendida entre los vértices M-30 y M-40 del plano 3 de los de la Demarcación de Costas en Andalucía Atlántico de escala 1/5000".

  2. Tras dejar constancia (Fundamento Jurídico Primero) de las pretensiones y consideraciones jurídicas de la recurrente, reproduce la Consideración Segunda de la Orden impugnada (Fundamento Segundo), que llega a la conclusión de que las salinas que nos ocupan son terrenos incluidos en el ámbito del artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ) y 6.2 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, citando la jurisprudencia que declara dicho precepto ajustado a la LC. Consideraciones --- acerca de la cota e inundabilidad natural de los terrenos--- que avala con la composición fotográfica a color que obra en el Anexo 9.1 así como en los reportajes fotográficos que figuran como Anexos 9.2 y 9.5 de la Memoria. La sentencia ---en este ámbito de las fotografías--- considera especialmente significativa la primera de las fotografías de 1956 (vuelo americano) "en la que se aprecia ya con claridad la estructura salinera, y la cuarta de las fotografías del vuelo de 1991, enormemente expresiva del carácter inundable de la salina objeto de este litigio, debiendo remarcarse, en igual sentido, la foto nº 46 de las tomadas en octubre de 1998.

    Es por último muy importante traer a colación los diversos informes y documentos técnicos obrantes en el expediente, como son el Estudio de Zonas Húmedas de la Bahía de Cádiz (anexo 9.7), el documento "Cádiz y su bahía" de D. Constancio (anexo 9.8), la guía del litoral de la Diputación Provincial (anexo 9.9) y el denominado "Estudio de Mareas en varios puntos de la provincia de Cádiz" (anexo 9.11).

    Tales documentos, en particular el mencionado Estudio de Zonas Húmedas y el Estudio de Mareas (anexos 9.7 y 9.11 de la Memoria) indican que las salinas están por debajo de la cota de pleamar y son por ello naturalmente inundables".

  3. En tercer lugar, y para responder a la cuestión esencial de si la salina propiedad de la recurrente constituye o no terreno naturalmente inundable ---conclusión a la que, si duda, llega--- la sentencia de instancia cita las anteriores sentencias en las que la propia Sala ya se ha pronunciado sobre terrenos, zonas y salinas muy próximas a la de autos, y en los que los medios de prueba aportados apenas difieren de los que ya fueron aportados por otros recurrentes. En síntesis, la Sala valora, y así lo expone, los informes del Ingeniero Técnico de Minas (documento nº 3 de la demanda) Sr. Manuel ; el biológico del Sr. Jose María (nº 4 de la demanda); el del doctor en Historia Moderna Sr. Ambrosio y Urpinsa (nº 7 de la demanda); y el de un Capitán de Navío (nº 6) que, según se expresa, se apoya en el del geodesta Sr. Lorenzo, valorado con anterioridad por la misma Sala.

  4. Por último, la Sala de instancia termina rechazando (Fundamento Jurídico Quinto) otras pretensiones relativas a la anchura de la servidumbre de protección (Disposición Transitoria Tercera de la LC), al derecho a percibir indemnización por la declaración de pertenencia de los terrenos de su propiedad al dominio publico, o a la vulneración del principio de igualdad, señalando, para ello que "si bien es cierto que la calificación urbanística del suelo podría en su caso incidir en la anchura de la servidumbre de protección (20 metros en lugar de 100) en aquellos supuestos en que se acredite que, con anterioridad a la publicación de la Ley de Costas (el 29 de julio de 1988 ), el terreno afectado por el deslinde tenía la calificación de urbano (Disposición Transitoria 3 de la Ley 22/1988 en relación con artículo 23 de dicha Ley ), en el presente caso resulta que dicha pretensión no se ejercita por la parte actora, y lo que se pretende es que tal calificación urbanística prevalezca sobre la declaración de demanialidad de los terrenos. Si la Dirección General de Costa emitió informes favorables a la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, lo efectuó antes de practicarse el deslinde en cuestión, por lo que emitió dicho informe sin tener en cuenta el referido deslinde, mas lo que no se puede tomar en consideración, en ningún caso, es que los planeamientos urbanísticos prevalezcan sobre la delimitación del dominio público marítimo terrestre.

    En línea con lo anterior, y de acuerdo con esta naturaleza de los bienes de dominio público marítimo-terrestre y con la actividad administrativa de deslinde, no puede ser estimada la pretensión asimismo ejercitada por la parte recurrente en orden a que le sea indemnizada la declaración de pertenencia al demanio costero de los terrenos de su propiedad, como viene declarando esta Sala de forma constante y reiterada.

    El derecho a percibir una indemnización compensatoria por el menoscabo sufrido en la transformación del título de propiedad en concesional, en su caso, no nace o se produce por la Orden Ministerial aprobatoria del acto de deslinde, que se circunscribe a definir materialmente los límites de unas pertenencias demaniales que lo son por su propia naturaleza. Por ello, ni muchos menos, el deslinde puede ser asimilado a un acto expropiatorio, porque no hay privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales.

    En este sentido se pronuncia STC 149/1991, de 4 de julio , que no considera vulnerado el artículo 33.3 de la Constitución por la falta de previsión específica en la Ley 22/1988 de 28 julio, de Costas , sobre indemnizaciones por la privación de las propiedades privadas existentes, cuando dichas propiedades reúnen las características físicas legalmente establecidas como bienes pertenecientes al demanio costero. En todo caso, la compensación se produce mediante la conversión de los derechos privados en derechos concesionales sobre dominio público.

    Por lo demás, la aplicación al caso de lo dispuesto en la disposición transitoria primera , apartado cuarto, de la Ley de Costas , que la recurrente aduce en su escrito de demanda con petición expresa en el suplico de la misma, tampoco puede ser acogida por esta Sala, pues no podemos pronunciarnos sobre la legalidad del otorgamiento o denegación de una concesión que no ha sido solicitada ante la Administración. La parte dispositiva de la Orden recurrida otorga además, un plazo de un año para que puedan solicitar la concesión prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas , a "aquellos titulares de terrenos que pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados" en dicha Disposición Transitoria, por lo que si la recurrente manifesta su deseo expreso de que le sea otorgada una concesión administrativa, puede solicitar dicha concesión para la ocupación de los terrenos de dominio público marítimo-terrestre prevista en la referida Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas , ante la Administración, para que ésta se pronuncie sobre su otorgamiento o denegación, solicitud que deberá presentar, en su caso, en el plazo de un año a partir de la notificación de la presente sentencia.

    Igual pronunciamiento desestimatorio ha de merecer la vulneración del principio de igualdad que, por último, se aduce también en la demanda. De un lado porque según constante y reiterada doctrina de esta Sala, y conforme a lo razonado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de marzo de 2002 (RJ 2002/1870 ). "no cabe invocar la igualdad ante la ilegalidad". Doctrina reiterada, entre otras, en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 2000 (Rec. 500/1997 ), en la que razonamos que: "No podemos admitir tal argumento pues se pretende la igualdad en la ilegalidad, pues una ilegalidad no puede ser subsanada por otra", y en la de 26 de octubre de 2001 (Rec. 332/1998 ). Conviene además remarcar en que el recurrente no pretende la inclusión en el dominio público de los terrenos excluidos, sino la exclusión de los suyos, es decir, la igualdad en la ilegalidad. Y ha de tenerse en cuenta, a mayor abundamiento que, tal y como señala el Abogado del Estado en la contestación, la parte totalmente rellena de la repetida parcela NUM000, según se desprende con claridad del plano de deslinde, ha sido excluida por tal deslinde, por lo que si nos referimos a la parte afectada por él no puede compararse con zonas del todo rellenas ya que se trata de una zona con estructura salinera degradada en mayor o menor medida, tal y como resulta de las fotografías".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime un total de diez motivos de impugnación que se articulan ---sin concreción--- a través del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio (LRJCA ), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte; así como, a través del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

De una forma genérica, y con carácter previo al desarrollo individualizado de los motivos, señala que todos ellos tienen su base en los artículos 9, 14, 24.1 y 103 y 106 de la Constitución Española, en relación con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional; no estamos, obviamente, ante un ejemplo de absoluta correcta formulación de un recurso de casación, pero las deficiencias que, sin duda, apreciamos y que el Abogado del Estado denuncia, no se nos presentan como de entidad suficiente para declarar la inadmisión del recurso.

CUARTO

En el primer motivo, los recurrentes denuncian lo que califican de defectos formales de la sentencia, que concreta --- de una parte--- en la falta de congruencia de la misma, por ausencia en la sentencia de "hechos probados", considerando vulnerado el artículo 248.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ); y, de otra, en la ausencia de motivación (con vulneración de los artículos 120 de la Constitución Española y 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ---LEC ---).

La crítica a la sentencia en estos aspectos aparece recogida anteriormente, en el Antecedente de Hecho VI del escrito de interposición del recurso de casación, que podríamos concretar en la omisión de cita de otras SSTS que se pronuncian en sentido contrario, en la ausencia de análisis y valoración de algunos informes técnicos, y la defectuosa interpretación de la pretensión indemnizatoria (que lo era por la revocación del anterior deslinde) y la basada en el principio de igualdad (ya que lo pretendido era, justamente, un trato igual al mantenido en otros deslindes afines).

El motivo no puede prosperar por cuanto para la aplicación de los preceptos clave invocados para la resolución del litigio ---3.1.a) de la LC y 6.2 del RC--- la misma sentencia describe la situación fáctica en la que se va a proceder a la aplicación del mismo, sin que, en consecuencia, se trate de una aplicación en el vacío, aislada de la realidad o sin soporte fáctico suficiente, por cuanto de la lectura de la propia sentencia podemos deducir la situación de hecho a la que se aplican los preceptos de referencia, que no es otra que la de unas salinas que se consideran naturalmente inundables.

La situación, pues, la conocemos, considerando la sentencia de instancia que la misma ---en los términos en los que se describe--- es perfectamente identificable y encuadrable en el ámbito de los preceptos de referencia. Como recientemente señalábamos en la STS de 26 de noviembre de 2008 "Por tanto, no falta la narración fáctica que se reclama, cuando, además, la exigencia del requisito de los "hechos probados" --- contemplado en el artículo 248.3 de la LOPJ --- no se nos presenta como imprescindible en este orden jurisdiccional, pues, a diferencia de lo que ocurre en las sentencias procedentes de órganos encuadrados en otras jurisdicciones, en las que se dictan por los del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no está legalmente exigida la referencia a hechos probados, admitiéndose una valoración conjunta de la prueba implícitamente deducible de las argumentaciones que se hacen en la fundamentación de la sentencia.

Así en la STS de 28 de marzo de 2000 ya dijimos que "es patente que aquel precepto, según se desprende de su lectura, no impone la inclusión de un relato de hechos probados en las sentencias de todos los órdenes jurisdiccionales, sino sólo "en su caso", lo que remite a las leyes procesales reguladoras de las "fórmulas" de las sentencias en cada uno de dichos órdenes y lo que implica que sólo en las sentencias del orden jurisdiccional penal y del orden jurisdiccional social ha de recogerse tal relato, pues así está impuesto en las leyes procesales referidas a dichas jurisdicciones, y de ello se desprende que en el orden jurisdiccional contencioso administrativo es innecesario, y que su omisión no constituye infracción de ninguna norma procesal en las sentencias que recaigan en un proceso contencioso administrativo, como ocurre con la aquí recurrida que se ajusta al "formato" requerido en el precepto de referencia, argumentos éstos que ya se recogieron en sentencia de esta Sala de 7 de Octubre de 1.999 ".

Y más recientemente, STS de 3 de junio de 2008 , hemos puesto de manifiesto que "el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial exige la expresión de los hechos probados "en su caso", es decir, cuando la legislación procesal lo impone (v.g. la penal o laboral), cosa que no ocurre en la civil (artículo 209 de la L.E.C. 1/00 ), que vuelve a exigirlo sólo "en su caso") ni en la contencioso administrativa, siempre que (como aquí) se deduzcan suficientemente de la sentencia cuáles son los supuestos fácticos de los que arranca la decisión".

Tampoco desde la perspectiva de la falta de motivación el motivo puede prosperar. como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre, "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3; 66/1996, de 16 de abril, F. 5; 115/1996, de 25 de junio, F. 2; 116/1998, de 2 de junio, F. 3; 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3 )" ; añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio, que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre, F. 3 )".

Partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con las también concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente tanto en relación con la pretensión relativa a la indemnización o a la vulneración del principio de igualdad. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.

QUINTO

En el segundo motivo se proclama la infracción de los artículos 3.1 y 4.5 de la LC así como 5.5 del RC; el recurrente considera acreditado que las marismas se transformaron en salinas, habiendo perdido sus características naturales, y puesto que no estaban previamente deslindados los terrenos al entrar en vigor la LC los mismos siguen siendo propiedad del particular y no pueden considerarse de dominio público marítimo terrestre.

Este motivo debe ser rechazado. En realidad lo que se denuncia en el motivo es la aplicación retroactiva de la LC, debiendo, en tal sentido, recordarse que la forma en que sus preceptos han de aplicarse en el tiempo está regulada en sus propias Disposiciones Transitorias, que fueron declaradas constitucionales por la STC 149/91, de 4 de Julio.

A mayor abundamiento, debemos dejar igualmente constancia de que la valoración fáctica llevada a cabo por la sentencia de instancia se refiere a la actual situación de las salinas afectadas por el deslinde, siendo a ella a la que se refieren los informes obrantes en el expediente y en las actuaciones, sin perjuicio de su referencia a tiempos pasados. En consecuencia, debe también desde esta perspectiva rechazarse el motivo alegado, debiendo reiterarse lo que ya dijimos ---entre otras--- en nuestras SSTS de 17 de febrero de 2004 y 25 de mayo de 2005, que, a su vez, se remiten a las anteriores SSTS de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ):

"... la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento . Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00 ), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

"La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

(Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).

Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:

  1. - El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

  2. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.

  3. - Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley , pretendiendo beneficiarse de ella.

Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".

SEXTO

En el tercer motivo, la parte recurrente parece argumentar en torno a la idea de que los Planeamientos Urbanísticos han de primar frente a la delimitación de dominio público marítimo terrestre, y, en concreto que el deslinde aprobado por la Orden impugnada implica una degradación jurídica del Plan General de Ordenación Urbana de San Fernando.

Tampoco este motivo puede ser atendido.

Como hemos expuesto recientemente, en Recurso de Casación formulado por el Ayuntamiento de San Fernando (STS de 11 de febrero de 2009, Recurso de Casación 8391/2004 ) desde una perspectiva constitucional, como es de sobra conocido, la STC 149/1991, de 14 de julio, se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que nos ocupa, señalando al respecto, con cita de precedentes, que "es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido (SSTC 77/1984, FJ 3.º, 227/1988, FJ 14, y 103/1989, FJ 6 .º.a), la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad. Tal doctrina no significa, sin embargo, que la Constitución no establezca con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y que atribuya al Estado la titularidad del mismo, como ya se declaró en la STC 227/1988 (fundamento jurídico 14 ). Según allí se demuestra no sólo resulta, en efecto, del análisis del art. 132 C. E . la conclusión de que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del art. 149 .

Esta facultad del legislador estatal para definir el dominio público estatal (art. 132.2 C.E .) y para establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran, está constitucionalmente sujeta a condicionamientos que la propia Constitución establece de modo explícito o que implícita, pero necesariamente, resultan de la interpretación sistemática de la Norma fundamental. Como en el presente caso el contenido del dominio público, el género de bienes que lo integran, está establecido por la propia Constitución, el legislador se limita, al definirlo, a ejecutar un mandato constitucional y se excusan otras consideraciones respecto del condicionamiento que a la facultad para incluir en el dominio público, genéricamente, los bienes de otra naturaleza o clase, impone la misma Constitución. Si resulta necesario recordar que, en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no sólo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. Ciertamente esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural cuya titularidad corresponde al Estado de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad se impone como necesidad lógica en todo caso, y así lo declaramos, en lo que concierne a las aguas, en la ya citada STC 227/1988 (fundamento jurídico 18 ). En el caso del dominio público marítimo-terrestre se trata además, sin embargo, de una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues como es obvio, el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aun reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo-terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas".

Partiendo de la naturaleza y características de la zona marítimo-terrestre y tras reiterar las funciones sociales de la misma que la Carta Europea del Litoral resume, la STC señala que, para servir a las mismas, el legislador estatal no sólo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos, añadiendo que "estas finalidades que ampara el art. 45 C. E . no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo".

Por otra parte, en la STS de 19 de octubre de 2004 hemos expuesto que en relación con las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, problema que se aborda en las transitorias de esa Ley de 1988, que "los efectos del deslinde de la zona marítimo-terrestre son distintos en la Ley de 1969 y en la vigente: En la Ley de Costas de 1969 ---como en la Ley de Montes de 21 de noviembre del 2003 (art. 21 )--- el deslinde declaraba únicamente el estado posesorio (cfr. artículo 6,3, inciso segundo ), mientras que conforme al artículo 13 de la Ley de Costas de 1988 , sobre el que el Abogado del Estado hace pivotar su argumentación, el deslinde "declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado".

Y precisamente porque los efectos son distintos en una y otra Ley, el aludido inciso del artículo 6.3 de la Ley de 1969 , después de decir que: "La atribución de posesión, consecuencia del deslinde....", añadía que esa atribución de posesión "no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria ; aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes".

A esto se debe que, la sentencia impugnada ---teniendo por sobreentendido que todo esto es algo sabido--- dijo en su fundamento cuarto, inciso final, para sostener la temporaneidad de la acción, "que, en tanto no se rectifique la titularidad registral, el asiento está protegido y su titular puede defenderlo como un derecho permanente".

Quizá debió ser más elocuente la Sala de instancia pero ---si se tiene presente--- que los efectos del deslinde son distintos en la Ley de Costas de 1969 ---el deslinde atribuye sólo la posesión--- y en la Ley de 1988 ---el deslinde atribuye la propiedad--- la que dice se hace claro".

Igualmente esta Sala, en sentencias de 10, 12 y 17 de febrero de 2004 ha declarado que "la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio , no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo- terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C. E .).

Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera núm. 3 , que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, núm. 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de diciembre , remite a la Disposición Transitoria Cuarta, núm. 1 , que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas.

Es más, el núm. 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento .

Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª-4 no sea tan explícita.

Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde".

Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de diciembre de 2003 (casación núm. 2666/00 ), que se remite a la de 20 de octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente: "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo- terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

Igualmente en la STS de 31 de diciembre de 2003 se expone que "aunque fuera cierto, y ello se dice ahora con el valor de mera hipótesis, que los documentos de fechas 20 y 30 de septiembre de 1954 y 26 de junio de 1986 hubieran reconocido que los terrenos en cuestión eran de propiedad privada, no por ello sería disconforme a Derecho el deslinde practicado, pues es del mandato posterior de esa Ley 22/1988 , y no de un actuar ilícito, por contrario al principio que prohíbe ir contra los actos propios (que es lo que denuncia el quinto de los motivos de casación), del que deriva hoy, obligadamente, la inclusión de aquellos terrenos en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, basta lo dicho por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 17 y 18 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1245 de 1999 y 6397 de 2000, para afirmar la corrección de aquel pasaje de la sentencia recurrida en el que se lee; "(...) sin que puedan admitirse enclaves de carácter privado en la zona marítimo-terrestre, de modo que las propiedades privadas existentes desaparecen mediante la conversión en derechos concesionales sobre el dominio público (...)".

SEPTIMO

El motivo cuarto, en el que se alega sobre la irretroactividad de la LC, y se afirma que, según ésta, los deslindes han de practicarse ateniéndose a las características actuales de los bienes, debe de ser rechazado con los razonamientos que acabamos de exponer en los motivos anteriores.

OCTAVO

En el quinto motivo se alega sobre la falta de justificación del nuevo deslinde, pues existía un deslinde anterior de 1990, ajustado a la Ley de Costas; y sin existir justificación para la revocación del anterior deslinde por parte de este nuevo, ello supone desigualdad de trato, con vulneración de los artículos 9 y 14 de la Constitución Española, pues sólo afecta a esta salina y no a otras, e incluso podría existir delito de prevaricación.

Tampoco desde esta perspectiva el recurso de casación puede acogerse, y este motivo de casación tampoco puede prosperar porque se basa en un erróneo significado del deslinde, que no puede confundirse con los actos administrativos firmes declarativos de derechos, ya que aquél no es sino un procedimiento para constatar las características físicas, relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, determinantes de la condición, definida legalmente, de dominio público marítimo- terrestre de unos terrenos, por lo que, de concurrir aquéllas, procede incoar dicho procedimiento de deslinde cualquiera que sea el momento en que se hubiese practicado el anterior y aunque no se hubiera producido alteración física o morfológica determinante del cambio de su configuración ni modificaciones legislativas en la definición de los bienes de dominio público sino meros errores u omisiones en los ya realizados.

Como hemos declarado en las Sentencias de fechas 14, 22 y 29 de julio de 2003 (recursos de casación 4665/98, fundamento jurídico quinto, 5297/98, fundamento jurídico tercero y 8106/98, fundamento jurídico quinto), interpretando lo dispuesto en el artículo 12.6 de la vigente Ley de Costas, "el procedimiento de deslinde puede incoarse de oficio o a petición de los interesados no sólo cuando por cualquier causa, física o jurídica, se haya alterado la configuración del dominio público marítimo-terrestre, sino cuando aparezcan datos o circunstancias de los que se pueda deducir que el deslinde realizado no refleja con exactitud las características físicas de los bienes, ya sea para incluirlos en el dominio público marítimo-terrestre o para excluirlos de él, sin que para ello se precise una previa declaración de lesividad ni acudir al procedimiento de revisión de oficio de los actos de la Administración, según la regulación contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992 , ya que el deslinde es un procedimiento especial para revisar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la delimitación del dominio público marítimo-terrestre, y por ello el artículo 11 de la Ley de Costas establece que «para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la presente Ley ».

En definitiva, cualquier circunstancia que genere dudas acerca de si está o no correctamente delimitado el dominio público marítimo-terrestre permite a la Administración del Estado incoar de oficio un procedimiento de deslinde o a las personas con interés legítimo (artículo 12.1 de la Ley de Costas ) pedir que se inicie y tramite, existiendo un específico y concreto deber para aquélla de incoarlo cuando por cualquier causa se haya alterado la configuración de dicho domino (artículo 12.6 de la propia Ley de Costas )".

NOVENO

En el sexto motivo, por su parte, se alega en torno al derecho de todos a valerse de los medios de prueba pertinentes (artículo 24 de la Constitución Española), lícitamente obtenidos y respetando el principio de contradicción, añadiendo que la carga de la prueba corresponde a la Administración, que promovió el expediente de deslinde y quien ejercitó la acción de demanialidad marítima (1214 del Código Civil y 217 y 218 de la L).

Como hemos señalado con reiteración (por todas SSTS de 15 de marzo, 4 y 16 de abril, y 4 de junio de 2003 ), el artículo 57 de la LRJPA no invierte la carga procesal de la prueba, sino que impone al demandante la carga de impugnar judicialmente el acto administrativo. Sin embargo, ya en el proceso judicial, cada parte tiene sus obligaciones probatorias, como en cualquier proceso, y sobre la Administración recae la de acreditar que se dan las circunstancias de hecho que constituyen requisitos para el ejercicio de sus competencias. Y ello es lo que ha ocurrido en el supuesto de autos.

El motivo debe de ser rechazado pues la sentencia de instancia parte del análisis del contenido de la Resolución y de la Memoria del deslinde, en la que se justifica la realización del deslinde practicado, incidiendo en sus elementos fácticos determinantes (cota de los terrenos e inundabilidad de las salinas); circunstancias que se ven avaladas por reportaje fotográfico así como por diversos informes y documentos técnicos que la acompañan (tales como el Estudio de zonas húmedas de la Bahía de Cádiz, el documento "Cádiz y su Bahía", la Guía del Litoral de la Diputación Provincial o el denominado Estudio de Mareas). En consecuencia, ninguna realidad física necesitaba contrastar la Sala contando con la prueba citada, y, por otra parte, el contenido de los informes han sido suficientemente valorados por la Sala, como antes hemos puesto de manifiesto. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que los terrenos ocupados por las salinas de referencia reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que pueden ser calificados de marismas, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación de dichos terrenos a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por la entidad demandante como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción no ha quedado destruida como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.

La interpretación de los preceptos, en concreto, invocados por esta Sala es también sobradamente conocido; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que "compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto " la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi"".

Pues bien, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, y ello nos obliga a la desestimación del motivo esgrimido.

Si bien se observa, cuando la recurrente denuncia a la Sala de instancia porque en su sentencia "no ha tenido en cuenta ni uno solo de los documentos adjuntos a la demanda, así como ninguna de las pruebas practicadas a instancia de esta parte", en realidad, de lo que está discrepando es de las conclusiones probatorias alcanzadas en la citada sentencia, pero sin citar como infringido ---en dicho proceso de valoración probatoria--- ningún precepto legal concreto y sin tachar las conclusiones alcanzadas de ilógicas o arbitrarias. Tampoco hace referencia a ninguna prueba concreta que no haya podido practicarse, ni las causas, en su caso, de ello, ni, en fin, las diversas consecuencias que pudieran haberse derivado de tal circunstancia.

Esto es, no se imputa a la Sala de instancia que la valoración probatoria se haya realizado de un modo arbitrario o irrazonable o que haya conducido a resultados inverosímiles. Desde otro punto de vista, no se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, o la realización de valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, o bien la comisión de errores de este tipo jurídico en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, pudieran transformarse en infracciones del Ordenamiento jurídico. Y, en fin, tampoco se nos proporcionan datos con los que, en su caso, poder proceder a integrar la relación de hechos efectuada por la Sala de instancia, supuesto en el que, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, resultaría posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla y que tuviere el carácter de relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia.

Ante tal situación, estamos, pues, impedidos, en esta sede casacional de proceder a la revisión del tema probatorio que se nos formula, y que la propia recurrente no conecta con la existencia de indefensión alguna.

DECIMO

En el séptimo motivo se alega la infracción de la doctrina de los actos propios (que conecta con el principio de seguridad jurídica, artículo 9.3 Constitución Española y buena fe) y afirma que la administración no puede ir en contra de sus propios actos so pena de incurrir en arbitrariedad.

Para rechazar el motivo basta con que nos ratifiquemos en lo que antes expusimos en relación con el motivo quinto.

DECIMO PRIMERO

En el desarrollo del octavo motivo se denuncia infracción del principio de igualdad por incluir a la salina "Belén" en el demanio marítimo, considerando en supuesto como muy peculiar puesto que en zonas próximas la administración ha fijado el deslinde en la "vuelta afuera" de las salinas.

Tampoco este motivo debe ser estimado.

De una escueta frase de la sentencia (que corresponde, además, a otra anterior), y de otra del Estudio de Mareas según la cual " los muros de vuelta afuera (y no todos), zonas de acequias, saleros, edificaciones y caminos se encuentran a cota ligeramente por encima de las pleamares máximas medidas ", no puede extraerse la conclusión de que existen "terrenos" que no son inundables a los efectos que ahora interesa, porque si no lo son es por la acción del hombre, que ha realizado el muro de vuelta afuera, los saleros, las edificaciones, etc., todo ello en terrenos marismeños.

En realidad, en el desarrollo del motivo lo que se discute es la valoración que de la prueba ha hecho el Tribunal de instancia. Este, tal como hemos dicho, después de valorar la prueba, llega a la necesaria conclusión de confirmar las afirmaciones de la decisión administrativa, en el sentido que ya hemos expuesto, debiendo reiterarse que las salinas objeto de autos "son terrenos bajos que se inundan por el flujo y reflujo de las mareas", así como que "se considera acreditado que las salinas en cuestión están por debajo de la cota de pleamar, siendo naturalmente inundables"; y este, es un hecho que no puede ser discutido en casación, como no sea, que no lo es, que aquella valoración sea contradictoria, ilógica o irracional, o que viole alguno de los preceptos que otorgan fuerza probatoria especial a ciertos medios de prueba.

De ese hecho (a saber, inundación de los terrenos por el flujo y reflujo de las mareas) se deduce su inequívoca naturaleza demanial (artículo 3-1 -a) de la Ley 22/88 y de su Reglamento 1471/89, de 1 de Diciembre ).

Como dijimos en nuestra STS de 18 de noviembre de 2003 (Recurso de Casación 4547/1999 ):

"... cuando un terreno, por cualquier causa resulta invadido o inundado por el mar se incorpora al dominio público marítimo terrestre, según lo establecido en el citado artículo 4.3 de la Ley de Costas , reiterado por el artículo 5.3 de su Reglamento y desarrollado por el artículo 43.6 de éste, aunque con anterioridad a las obras no perteneciese al dominio público marítimo- terrestre, como señala expresamente este último precepto en exacta correspondencia con la previsión legal anterior, que dispone la incorporación al dominio público marítimo terrestre de los terrenos invadidos por el mar debido a cualquier causa, lo que se corrobora con lo establecido también por los artículos 6.2 de la propia Ley de Costas y 9.2 de su Reglamento.

En cuanto a las zonas emergentes, se trata meramente de aterramientos o acumulación de materiales, realizados artificialmente para permitir el paso entre las balsas y facilitar el cultivo de las especies marinas, pero tales pasillos no permiten afirmar que el terreno en cuestión no haya sido invadido por el mar, lo que se ha provocado con el aludido fin de cultivar dichas especies".

DECIMO SEGUNDO

En el noveno motivo se denuncia desviación de poder en la actuación de la Administración, considerando que solo ha existido una invocación del interés general, pero sin tomar en consideración otros intereses protegidos y actuando con ausencia de objetividad.

Tampoco por esta vía el recurso de casación puede ser acogido.

Entre otras muchas sentencias de esta Sala, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que "La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

  1. El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.

  2. La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984 .

  3. Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la Sentencia de 8 de noviembre de 1978 .

  4. La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

  5. En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .

  6. La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

  7. Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992, 25 de febrero de 1993, 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1 , precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine".

Pues bien, aplicando la doctrina jurisprudencial precedente en el caso examinado, podemos llegar a la conclusión de que en modo alguno se ha acreditado suficientemente que la actuación de la Dirección General de Costas o de la Demarcación Territorial haya estado investida, en el momento de la aprobación del deslinde marítimo terrestre discutido en autos, de manifiesta desviación de poder, en los términos en los que la hemos definido y jurisprudencialmente configurado mas arriba, acomodando la referida actuación a fines distintos de los perseguidos por la norma. Esto es, en el supuesto de autos no se ha producido, por parte de la Administración estatal citada, el ejercicio de una potestad administrativa para alcanzar un fin distinto, generando, así, una conducta de desviación de poder, introduciendo elementos extraños que posibilitaran la arbitrariedad en la actuación administrativa, sin que, en consecuencia, se advierta que se haya producido una actitud manifiestamente encubridora de una situación generadora de desviación de poder o de apartamiento teleológico manifiesto del fin previsto de interés público que se persigue con el seguimiento procedimental previsto para el deslinde marítimo terrestre.

Una reiterada jurisprudencia comunitaria, de la que es representativa la STJUE de 14 de julio de 2006 (Endesa, S.A. contra Comisión), ha sintetizado el anterior concepto de desviación de poder, señalando al efecto que la misma concurre "cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1984, Lux/Tribunal de Cuentas, C-69/83, Rec. pg. 2447, apartado 30; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. pg. I-4023, apartado 24; de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-156/93, Rec. pg. I-2019, apartado 31; de 14 de mayo de 1998, Windpark Groothusen/Comisión, C-48/96 P, Rec. pg. I-2873, apartado 52 , y de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C-110/97, Rec. pg. I-8763, apartado 137)".

Debemos advertir, por otra parte (como entre otras hemos puesto de manifiesto en la STS de 21 de marzo de 2000 ) que no encontramos obstáculo para revisar en casación ---como estamos haciendo--- la conclusión a que el Tribunal de instancia ha llegado sobre la inexistencia de la arbitrariedad denunciada ---que la desviación de poder implica--- en la decisión administrativa impugnada, pues, si bien es cierto que en casación no pueden ser revisados los hechos declarados probados por el Tribunal de instancia (a salvo la posible infracción de preceptos sobre valoración tasada de la prueba), también lo es que la arbitrariedad no es un hecho, sino una valoración jurídica de unos hechos, y la decisión arbitraria es aquella que procede sólo de la voluntad o del capricho y no de los criterios establecidos por el ordenamiento jurídico, y para afirmarla o negarla hay que partir de unos hechos. Pues bien, éstos son intocables en casación, pero su evaluación es una operación exclusivamente jurídica, y, como tal, susceptible de revisión en este momento.

DECIMO TERCERO

Se alega, por último, en el décimo motivo, que la pérdida de propiedad de sus bienes como consecuencia del deslinde es una auténtica expropiación que se compensa con el otorgamiento de una concesión, que se debe otorgar de oficio, y no estableciendo la necesidad de su solicitud, como ha hecho la Administración en el presente caso.

Entre otras, en la STS de 28 de mayo de 2008 hemos respondido a esta cuestión inemnizatoria, expresamente prevista por el legislador en la Disposición Transitoria Primera de la LC: "Sin duda alguna, la característica esencial de este peculiar tipo de concesión administrativa es la de su sentido indemnizatorio, debiendo deducirse del mismo una conclusión distinta de la obtenida por la Administración en su resolución y defendida por su representación procesal en el recurso de casación que analizamos.

No debe olvidarse, pues, que la concesión a que en el presente supuesto se hace referencia es de las contempladas en el Disposición Transitoria (apartado 1, por remisión del 4 ) de la citada LC; se trata, pues, de una indemnización o compensación, específicamente establecida en la mencionada Disposición para (ap. 1 ) "los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieren sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley", y también para (ap. 4 ) los titulares de terrenos situados entre la línea de un antiguo deslinde anterior a la vigente LC, y la línea resultante del deslinde efectuado tras la vigencia de la misma, como acontece con las recurrentes.

Tal indemnización o compensación, como la misma Disposición dispone y ya hemos expresado, consistió en el otorgamiento, por un período de treinta años, prorrogables por otros treinta, de la concesión "de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre". El carácter indemnizatorio de esta concesión ya se deduce de la propia Disposición Transitoria, al no contar esta peculiar concesión con la obligación, también antes puesta de manifiesto, de abonar canon alguno; se confirma el mismo en la correspondiente Disposición Transitoria del RC, y así, además, de forma expresa, lo reconoció la STC 149/1991, de 4 de julio : "si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de otra, no aparecían tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición Transitoria Primera, 2 del Reglamento General )... vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efecto, no de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la Ley misma la que fija el quantum de la indemnización...".

Pues bien tal montante indemnizatorio ---consistente, insistimos, en el "derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre" por un período prorrogable de treinta años--- solo puede comenzar a computarse desde el momento de su otorgamiento por la Administración, en el caso de haber sido el mismo solicitado en el plazo de un año establecido en la propia ley; ha sido, pues, el propio legislador el que, una vez reconocida esta peculiar y genuina técnica indemnizatoria para quienes eran titulares del dominio público con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 , impuso, a continuación, para los mismos titulares el requisito de su previa solicitud en un plazo determinado ---pudiendo haber optado por el sistema del otorgamiento ope legis---.

Por ello, desde esta perspectiva, solo desde el momento del otorgamiento de la concesión puede comenzar a computarse el expresado plazo de treinta años sin que, como se mantiene de contrario, a estos efectos, deba tomarse en consideración el anterior período de tiempo transcurrido desde el deslinde, ya que solo con la firmeza de este acto previo, determinante y condicionante de la ocupación del dominio público, puede producirse la transformación de la anterior titularidad en la expresada ocupación concesional por un período de treinta años; ocupación, pues, derivada y consecuencia de la antigua titularidad que ha de ser expresamente declarada por la Administración sin eficacia retroactiva alguna".

El motivo, pues, debe rechazarse.

DECIMO CUARTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 723/2005, interpuesto por D. Ambrosio y la entidad URBANIZACIÓN PINAR DE DON JESÚS, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 17 de noviembre de 2004, en su Recurso Contencioso- administrativo 143 de 2002, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.