STS, 28 de Julio de 2009

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2009:5138
Número de Recurso319/2005
Fecha de Resolución28 de Julio de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

INNECESARIEDAD DE EVALUACIÓN DE IMPACTO MEDIOAMBIENTAL. NO AFECTACIÓN DE MEDIDA DE SEDIMENTOS ACUMULADOS.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Julio de dos mil nueve

Visto, por la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo (Sección Quinta) el Recurso Contencioso- Administrativo número 319/2005 en el que interviene como demandante la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS RIBEREÑOS DE LOS EMBALSES DE ENTREPEÑAS Y BUENDÍA representada por la Procuradora Dª. Rosa María García Solís y asistida por Letrado, y como Administración demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por el Abogado del Estado, actuando como codemandada la CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA , representada por la Procuradora Dª. Paloma Alonso Muñoz y asistida de Letrado; versando sobre trasvase de agua del Tajo a la Cuenca del Segura, siendo la cuantía del recurso indeterminada, y habiéndose seguido el procedimiento ordinario.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 20 de octubre de 2005, se decidió que "Para el período de 22 de octubre a 31 de diciembre de 2005, se autoriza un trasvase de 18 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, que se destinarán a riego de socorro, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

SEGUNDO

La representación de la actora, en fecha de 21 de noviembre de 2005, interpuso recurso contencioso administrativo contra el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, formalizando demanda, en fecha de 21 de mayo de 2007, con la súplica de que se declare radicalmente nula, o subsidiariamente anular, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2005, por el que se autoriza el trasvase de 18 hectómetros cúbicos para regadío desde la cuenca del Tajo a la del Segura para evitar daños irreparables en el arbolado de la región de Murcia, condenando a la Administración General del Estado al pago de las costas procesales.

TERCERO

La Administración demandada contestó, en fecha de 9 de julio de 2007, a la demanda oponiéndose a ella e interesando una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada, con imposición de costas a la Asociación recurrente.

Por su parte, la parte codemandada, en fecha de 18 de septiembre de 2007 contestó igualmente a la demanda, oponiéndose a ella y solicitando se dictara sentencia desestimatoria del recurso, declarando conforme a derecho el acto administrativo objeto del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Por Auto de fecha 27 de noviembre de 2007 se acordó recibir el procedimiento a prueba, practicándose las que propuestas por las partes fueron declaradas pertinentes, con el resultado que costa en autos.

QUINTO

Las partes formularon conclusiones en las que reiteraron los argumentos y pretensiones de sus respectivos escritos de demanda y contestación.

SEXTO

Aparecen observadas en el presente recurso las formalidades esenciales de tramitación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se cuestiona en el presente recurso la legalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 20 de octubre de 2005, por el que se decidió que "Para el período de 22 de octubre a 31 de diciembre de 2005, se autoriza un trasvase de 18 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, que se destinarán a riego de socorro, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

La parte recurrente comienza realizando un relato histórico de los mencionados Embalses de Entrepeñas y Buendía así como del origen del Trasvase Tajo-Segura, recordando su inicial regulación por la Ley 1/1971, que preveía una cesión de 600 hectómetros cúbicos de agua, así como la contemplada en el Plan Hidrológico del Tajo, que, en síntesis, vino a establecer una reserva mínima de 240 hectómetros cúbicos como límite para la no realización del trasvase. Imputa a los diversos Gobiernos la ignorancia absoluta de los principios constitucionales en materia de medio ambiente así como de las Directivas comunitarias, achacándoles interpretaciones de las mismas en términos estrictamente numéricos y atribuyéndoles continuados desastres ecológicos.

Descendiendo al terreno de lo concreto, y dejando al margen genéricas disquisiciones, de diversa

índole y naturaleza política o medioambiental, la recurrente fundamenta sus pretensiones anulatorias en diversas infracciones legales, que destacamos a continuación:

  1. La exigencia, para llevar a cabo el trasvase autorizado, de una Evaluación de Impacto Ambiental, de conformidad con la Directiva 85/337CEE de 27 de junio de 1985 , el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), y la Ley 5/1999, de 8 de abril, de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha que, imponen ---según manifiesta--- la necesaria tramitación de una Declaración de impacto ambiental y la consiguiente realización de una Evaluación de impacto ambiental, no realizada en el supuesto de autos. Para ello se apoya ---analógicamente--- en el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA) que establece la necesidad de la misma cuando se embalse una cantidad de agua superior a 100.000 metros cúbicos; criterio que, por su carácter proteccionista, para un supuesto ---como el de autos--- de desembalse de 18.000.000 de metros cúbicos.

  2. En segundo término se considera infringido el artículo 38 del Plan Hidrológico del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , y publicado por Orden de 13 de agosto de 1999, que en materia de conservación de suelos dispone que "Con carácter general, la medida de los sedimentos acumulados en cada embalse de regulación y la identificación de las áreas de procedencia de tales sedimentos, se hará, como mínimo, una vez cada uno de los dos horizontes temporales del plan". En relación con tal precepto señala que no consta en el expediente documentación alguna sobre los sedimentos depositados en ambos pantanos.

  3. Y, en tercer lugar, se refiere la demanda como infringido al artículo 33 de la Ley de Aguas 1/2001 , que establece la competencia de la Comisión de Desembalses para deliberar y formular propuestas al Presidente del Organismo sobre el régimen adecuado de llenado y vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca; así como al artículo 98 en el que se hace referencia a los necesarios informes en los supuestos de autorizaciones o concesiones con posibles efectos nocivos para el medio. Propuestas e informes inexistentes en el expediente.

SEGUNDO

Hemos de comenzar con el estudio de esta última cuestión, por ser la de mas calado procedimental y contar las otras dos con características puntuales.

Para resolver la cuestión conviene ---como hemos llevado a cabo en pronunciamientos anteriores---

que hagamos un breve --- pero clarificador--- recorrido por la sucesiva normativa reguladora de los trasvases Tajo-Segura con la finalidad, entre otros extremos, de contrastar la discutida legalidad de la citada reserva excedentaria, con base en las denominadas Reglas de Explotación, debiendo dejarse claro, desde ahora, que, en ningún momento, la normativa que examinamos consagra el "derecho al trasvase":

  1. Así la Ley 21/1971, de 19 de junio, de Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura , dispone en su artículo 1.1 que "De acuerdo con las orientaciones del anteproyecto general de aprovechamiento conjunto de los recurso hidráulicos del Centro y Sudeste de España, y de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos , caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo" .

    Por tanto, si bien se observa, el mandato de la Ley es la establecer una posibilidad ---que no un derecho---, con un límite concreto; la lectura de la Exposición de Motivos de la misma puede explicar la situación al señalarse que "En primer lugar y para mayor garantía de los distintos usuarios de la cuenca del Tajo, que no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, como consecuencia del trasvase, debe confirmarse que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos ...".

  2. Con posterioridad, como sabemos, la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo-Segura vino a establecer, manteniendo el citado nivel de 600 Hm3, unos criterios de distribución de tal montante que, en síntesis, y como hemos expuesto, consistieron en:

    1. La aplicación de 110 Hm3 para el abastecimiento de poblaciones.

    2. La de 400 Hm3 para regadíos (que, a su vez, se distribuían entre diferentes zonas que se señalan de las provincias de Alicante, Murcia y Almería). Y, c) Al sumar tales dotaciones 510 Hm3 se entendía que se calculaban unas pérdidas previsibles, en el dispositivo de dicho trasvase, de 90 Hm3 , quedando, de esta forma, completados los 600 Hm3 , previstos desde la anterior normativa de 1971.

    Por su parte, la Disposición Adicional Novena.1 de la misma Ley dispuso que "La Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo" , añadiendo en su apartado 2 que "el carácter de excedentarias se determinará en el Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo, a cuyo efecto tendrá en cuenta tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren los artículos , y de la Ley 21/1971 , como los que resulten por virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de esta Ley y los que sean consecuencia del desarrollo natural de las provincias de la cuenca del Tajo".

  3. El Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre , sobre el Régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo-Segura , por su parte, atribuye (artículo 1º ) a la Comisión Central de Explotación "la decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase como consecuencia de la explotación del Acueducto Tajo-Segura, previo informe de las Confederaciones Hidrográficas afectadas".

  4. El Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio , aprobó los Planes Hidrológicos de Cuenca, estableciéndose, en su Disposición Final Única, que el Ministerio de Medio Ambiente elaboraría un texto único en el que se recogerían, de forma sistemática y homogénea, las determinaciones de contenido normativo incluidas en los diferentes Planes Hidrológicos.

  5. De conformidad con lo anterior, la Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999 , publicó, en concreto, las determinaciones de contenido normativo (artículo 23 ) del Plan Hidrológico de Cuenca del Tajo. Artículo que dispuso:

    "1. La disposición novena.uno de la vigente Ley 52/1980 ordena a la Administración adoptar las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo, y encomienda al Plan Hidrológico del Tajo la determinación de tales excedentes.

    En cumplimiento de este mandato, y para la determinación de tales volúmenes de aguas excedentarias, se ha tenido en cuenta conforme a la disposición adicional novena . dos de la Ley 52/1980 , el criterio básico de proporcionar la máxima seguridad técnica al suministro de caudales con destino a los usuarios del Tajo, garantizando su atención, sin restricción alguna, con garantía temporal y volumétrica del 100 por 100, y con la adopción de los criterios de seguridad oportunos.

    1. Con estos principios, la regla de explotación que se formula consiste en atender permanentemente las demandas del Tajo, sin limitación alguna, y determinar en cualquier momento el agua excedentaria disponible restando 240 hectómetros cúbicos a las existencias en Entrepeñas y Buendía en ese momento. En consecuencia, no se podrán efectuar trasvases, en ningún caso, cuando las existencias en dichos embalses no superen los 240 hectómetros cúbicos, ni aun en las condiciones hidrológicas excepcionales previstas en el punto siguiente. Tal agua excedentaria puede ser traspasada, comprobando que en ningún caso se excede el total anual acumulado para las cuencas del Segura y Guadiana de 650 hectómetros cúbicos, y con propuesta de programación a cuenta y riesgo del usuario de aguas trasvasadas.

    2. En cuanto a las condiciones hidrológicas excepcionales previstas en el Real Decreto 2530/1985

      para la elevación por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura al Consejo de Ministros de las decisiones de trasvase, se considera que se está en tales condiciones cuando, estando plenamente garantizados los consumos del Tajo sin ninguna restricción, no se pueda garantizar el volumen mínimo necesario para el abastecimiento y riego de socorro en la cuenca del Segura y la derivación para abastecimiento a la cuenca del Guadiana. Técnicamente, esta situación se identificará cuando, a primeros de mes, las existencias embalsadas en el conjunto de la suma de los embalses de Entrepeñas y Buendía (medidas en hectómetros cúbicos) se encuentren por debajo del valor indicado en la tabla adjunta para ese mes.

      CUADRO 22

      Volúmenes límite en el macroembalse Entrepeñas-Buendía, por debajo de los cuales las decisiones de trasvase corresponden al Consejo de Ministros:

      En hectómetros cúbicos Octubre, 456. Noviembre, 467. Diciembre 476. Enero, 493. Febrero, 495. Marzo, 496. Abril, 504.

      Mayo, 541. Junio, 564. Julio 554. Agosto, 514. Y, septiembre 472.

    3. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 1972/1988, establecerá las reglas de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas.

    4. Los volúmenes de existencias indicados en los apartados 2 y 3 anteriores deberán revisarse al alza

      , conforme a lo previsto en el artículo 110 del Real Decreto 927/1988 , si se observase la aparición de circunstancias que así lo aconsejasen. De forma expresa, deberán revisarse inmediatamente cuando la evolución de las demandas del Tajo y Guadiana así lo requieran, prioritariamente en relación a las obras de abastecimiento de la llanura manchega, Ciudad Real y Puertollano, debiendo en todo caso contemplarse a estos efectos tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley 21/1971 , como los que resulten por virtud de lo establecido en la disposición adicional novena de la Ley 52/1980 , y los que resulten del otorgamiento de las correspondientes concesiones con cargo a las reservas para aprovechamientos futuros que, dependientes de recursos regulados en cabecera, se recogen en este Plan Hidrológico".

      Para su mayor claridad, y no obstante la reiteración que implica, de este artículo 23 debemos destacar dos aspectos:

      1. Se señala en su apartado 2 ---de conformidad con los apartados 1 y 2 de la DA 9ª de la citada Ley

      52/1980 --- que, "la regla de explotación que se formula consiste en atender permanentemente las demandas del Tajo, sin limitación alguna, y determinar en cualquier momento el agua excedentaria disponible restando 240 hectómetros cúbicos a las existencias en Entrepeñas y Buendía en este momento. En consecuencia, no se podrán efectuar trasvases, en ningún caso, cuando las existencias de dichos embalses no superen los 240 hectómetros cúbicos ... Tal agua excedentaria puede ser traspasada, comprobado que en ningún caso se excede el total anual acumulado para las cuencas de Segura y Guadiana de 650 hectómetros cúbicos, y con propuesta de programación cuenta y riesgo de aguas trasvasadas ". Y, b) En su apartado 4, por su parte, se señala que "La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 972/1988, establecerá la regla de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas".

  6. Por su parte, la Disposición Adicional Tercera (Trasvase Tajo-Segura) de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , ratificó el expresado límite de las aguas excedentarias en la cuantía de 240 hectómetros cúbicos, al señalar que "En cuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de su Plan Hidrológico de cuenca, se considerarán aguas excedentarias todas aquellas existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superen los 240 hm3. Por debajo de esta cifra no se podrán efectuar trasvases en ningún caso. Este volumen mínimo podrá revisarse en el futuro conforme a las variaciones efectivas que experimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que se garantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que las transferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca" .

TERCERO

Pues bien, debemos comenzar poniendo de manifiesto la existencia de Propuesta por parte de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura.

La misma aparece unida al expediente, siendo anterior al Acuerdo del Consejo de Ministros, y habiendo sido aprobada en la sesión de dicho órgano de 28 de septiembre de 2005. Efectivamente, al folio 127 y siguientes del Expediente Administrativo aparece unida el Acta (nº 07/05) de la reunión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura correspondiente a la reunión celebrada el citado día 28 de septiembre de 2005; reunión, a la que ---entre otros integrantes de la citada Comisión--- asiste como invitado el Director General de Aguas de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha, haciéndolo, igualmente, el Director General de Aguas de la Región de Murcia, al margen de diversos representantes y asesores de las Confederaciones Hidrográficas del Tajo y del Segura. Entre ellos se encuentran, como Vocales de la Comisión, los Directores Técnicos de ambas Confederaciones Hidrográficas que formulan sus correspondientes alegaciones y concretas propuestas.

Del contenido del Acta debe también destacarse que el acuerdo que se adopta en dicha reunión

---dada la situación de "condiciones hidrológicas excepcionales", y, en consecuencia, siendo la competencia del Consejo de Ministros para adoptar decisiones--- es la de no proponer una cifra concreta de trasvase, a la vista del carácter no vinculante de la Propuesta de la Comisión, y con la intención de no coartar la libertad del Consejo de Ministros, dado que el mismo actúa de conformidad con criterios de índole político-social que escapan al conocimiento y las competencias de la Comisión. Por ello, lo mas que hace la Comisión es recordar al Consejo de Ministros que "las aguas a trasvasar sólo serán excedentarias, es decir, que el volumen trasvasado no reducirá las reservas de Entrepeñas y Buendía por debajo de 240 hm3", y, por otra parte, que "el volumen a trasvasar debería destinarse a satisfacer prioritariamente las necesidades de aguas de los abastecimientos urbanos (sin sobrepasar el máximo legal anulado fijado), y el resto para las zonas regables del trasvase".

Aceptado lo anterior, también es cierto que pudiera plantearse que la tal ausencia concreta de Propuesta de trasvase, fue sustituido por un informe de la Dirección General de Aguas, de 29 de septiembre junio de 2005, en el que sí se contienen propuestas concretas sobre volumen y destino de las aguas a trasvasar, las cuales fueron plenamente asumidas en al Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra de Medio Ambiente.

No podemos apreciar por tal actuación nulidad alguna. Se trata de un informe, elaborado por un

órgano administrativo dependiente del Consejo de Ministros ---que es el órgano competente para acordar el trasvase por razón de la situación hidrológica excepcional--- y elaborado en el marco previamente configurado por la Propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura. No se trata, pues, de una sustitución de la citada Comisión por parte de la Dirección General de Aguas, sino de una actuación asesora, de un órgano administrativo competente en la materia, en relación con su superior jerárquico (el Consejo de Ministros), y una vez conocido que ---por las razones que se exponen en el Acta de la reunión--- la Comisión adoptó la decisión, en atención a la situación hidrológica excepcional que concurría, de no hacer propuesta concreta de trasvase.

En consecuencia, ni puede afirmarse que no existiera propuesta de Comisión Central de Explotación, ni que la misma fuera sustituida por una propuesta de la Dirección General de Aguas, ya que (1) el hecho de que en la Propuesta no se concretara una cantidad determinada para el trasvase, no le priva de su condición de auténtica Propuesta de la Comisión, y (2), por otra parte, y desde otra perspectiva, no puede calificarse de propuesta lo que simplemente es un informe de un órgano administrativo para su superior jerárquico.

Por último, hemos de añadir que tampoco podemos deducir ningún aspecto determinante de la nulidad que se pretende con base en que, tanto la reunión de la Comisión Central de Explotación (que tuvo lugar en fecha de 28 de septiembre de 2005), como la propuesta que hemos examinado del Ministerio de Medio Ambiente (del día 29 siguiente), lo fuera exclusivamente en relación con el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005, para proceder a una autorización de trasvase con destino al abastecimiento de las poblaciones, ya que, basta la lectura tanto del Acta de la reunión de la Comisión, como la Propuesta de referencia, para comprobar que, en realidad, se están tomado en consideración ambos ---y distintos--- trasvases. Tal es así que el informe del Director General de Aguas, en vísperas de la reunión del Consejo de Ministros que iba a decidir el trasvase de abastecimientos (30 de septiembre), propone ---a la vista de la situación, y teniendo en cuenta que no se habían producido precipitaciones durante el mes de septiembre--- "adoptar un compás de espera para adoptar la decisión definitiva", ya que ello "permitiría calibrar el año hidrológico que se está iniciando y las características que va a tener", tal y como había acontecido en el año hidrológico 2002/2003. La decisión, como sabemos, se tomaría ---con dichos precedentes--- en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2005 siguiente.

CUARTO

Hemos de proceder, a continuación, a rechazar la referencia puntual a la exigencia de una evaluación de impacto ambiental con carácter previo a la adopción del Acuerdo sobre el trasvase, evaluación que se propone con base en la aplicación analógica del Anexo del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que, en su apartado 10 se refiere a las Grandes Presas (que son aquellas con mas de 15 metros de altura, o bien entre 10 y 15 pero que ---entre otros supuestos--- tengan una "capacidad de embalse superior a 100.000 metros cúbico" ).

Obvio es que la interpretación analógica que se pretende de la citada referencia normativa no puede, en modo alguno, extrapolarse a la situación que nos ocupa que, simplemente es un trasvase llevado a cabo a través de unas infraestructuras plenamente consolidadas en el tiempo.

Igualmente rechazamos la vulneración del artículo 38 del Plan Hidrológico del Tajo que impone la medida de sedimentos acumulados en los embalses, como mínimo una vez en cada uno de los dos horizontes temporales del plan. Ninguna conclusión hemos podido obtener ---como tampoco la recurrente--- del estudio y análisis de la voluminosa documental remitida, a solicitud de la propia recurrente, mas, con independencia de ello, lo cierto es que, en modo alguno han resultado desacreditadas las magnitudes de aguas embalsadas tomadas en consideración por la Administración hidráulica para las decisiones adoptadas; esto es, no hemos podido deducir una supuesta reducción de agua por la mayor existencia de sedimentos en los embalses que era lo que, al parecer, pretendía acreditar la recurrente.

Y, por último, debemos rechazar toda referencia a ausencia de informes sobre posibles efectos nocivos del trasvase sobre el medio ambiente cuando en el expediente constan, además de los ya citados ---a modo de resumen de todo lo actuado--- los del Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura, Consejería de Agricultura y Agua de la Región de Murcia, Agencia Andaluza del Agua, Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de los Consejeros de Infraestructuras y Transportes y Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana.

QUINTO

De lo anterior debemos deducir:

  1. Que, como hemos señalado los trasvases del Tajo al Segura son una posibilidad con un límite anual de 600 Hm3, de los que, solo 400 Hm3 se destinan a regadío.

    (Parámetro irrelevante en el supuesto de autos en el que en modo alguno se alcanzaría dicho límite).

  2. Que el órgano competente para la determinación de los trasvases y, en su caso, volúmenes de los mismos, es la Comisión Central de Explotación, con la excepción de las situaciones en las que se produzcan "condiciones hidrológicas excepcionales", en las que la competencia es asumida por el Consejo de Ministros.

    (Para el mes de septiembre ---Cuadro 22 del artículo 23 de la OM de 13 de agosto de 1999--- el límite mínimo es de 472 hm3, siendo la situación a la citada fecha de 538 hm3 , por lo que la competencia, en el supuesto de autos, del Consejo de Ministros, no ofrece duda).

  3. Que una norma con rango de Ley (DA 9ª de la Ley 52/1980 ) dispone (autorizando, por tanto) que la "Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo". Y, una norma de desarrollo de la anterior ha atribuido tal competencia, relativa a la adopción de las medidas pertinentes, a la citada Comisión Central, la cual "establecerá la regla de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas". Se trata, en síntesis, de la denominada "Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997, y en la que la Comisión se autoimpone ---con la finalidad de garantizar las previsiones de futuro--- unos determinados límites mensuales en función de las existencias embalsadas.

    (En consecuencia, que tal Regla, al margen de su carácter técnico, indicativo y orientativo, cuenta con un evidente respaldo legal y, lo que es mas significativo, ha sido de aplicación al supuesto de autos, funcionando como justificación de la decisión adoptada).

    De todo ello debemos concluir señalando que la actuación del Consejo de Ministros, con base en el informe aprobado por la Dirección General de Aguas y en el marco de la Propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación, es acorde con la compleja normativa que acabamos de exponer, y de la que, en síntesis, podemos deducir:

  4. Que no existe, para la Cuenca del Segura, un derecho al trasvase de toda el aguas que supere el mínimo excedentario de 240 hm3 en los pantanos de Entrepeñas y Buendía.

  5. Que sobre dicho mínimo pueden establecerse otras reservas para garantizar las previsiones de la Cuenca cedente del Tajo, como con reiteración se establece en la normativa de referencia.

  6. Que, obviamente, tales previsiones deben acordarse en un marco de adecuada motivación, para lo que resulta una norma técnicamente correcta, orientativa e indicativa la denominada "Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura", aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997.

    Y a ello, se ha adaptado la decisión del Consejo de Ministros.

    Baste para concluir lo que con reiteración venimos señalando desde la STS de 4 de marzo de 1996 (y que con posterioridad han reproducido, entre otras las SSTS de 28 de abril de 1997, 26 de mayo de 1999, 23 de mayo de 2001, 25 de noviembre de 2002, 16 de mayo de 2003, 14 de diciembre de 2006 y 27 de enero de 2009 ):

    "La Exposición de Motivos de la Ley 21/1971 deja muy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuarios de la cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma «que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de la cabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase, garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellos seiscientos millones de metros cúbicos». Coherente con esta declaración, el artículo 1.º establece que «en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo». Es patente, por tanto, que el propósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aun teniendo este carácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; esto supone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posible jurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasar aguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a ser avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 octubre, sobre Régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, cuyo artículo 1 .º, al determinar las normas de aplicación, se refiere a «la tarifa de conducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas» desde una a otra cuenca, según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 junio ; y en la Disposición Adicional 9.ª.1 , añade que «la Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo». No hay duda, pues, de cuál ha sido la intención del legislador, que con esta última interpretación auténtica ha venido a disipar la incertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria" .

SEXTO

No se aprecian circunstancias determinantes de un especial pronunciamiento en costas, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

FALLAMOS

Por todo lo expuesto, la Sala ha decidido:

PRIMERO

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE

MUNICIPIOS RIBEREÑOS DE LOS EMBALSES DE ENTREPEÑAS Y BUENDÍA contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 20 de octubre de 2005, se decidió que "Para el período de 22 de octubre a 31 de diciembre de 2005, se autoriza un trasvase de 18 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, que se destinarán a riego de socorro, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura".

SEGUNDO

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial enl a publicaciónoficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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