STS, 29 de Julio de 2009
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2009:5137 |
| Número de Recurso | 2294/2005 |
| Fecha de Resolución | 29 de Julio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Julio de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 2294 de 2005, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 2 de febrero de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso- administrativo nº 872 de 2002, sostenido por la representación procesal de Don Agapito contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 21 de mayo de 2002, por la que se decide el recurso de reposición planteado contra la Orden Ministerial de 25 de julio de 2001, por la que se otorga una concesión para ocupar 1.721 metros cuadrados de terreno de dominio público marítimo-terrestre en la Playa de Mazagón, en el término municipal de Palos de la Frontera (Huelva).
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, Don Agapito , representado por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 2 de febrero de 2005 , sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 872 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Agapito contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de 21 de mayo de 2002, debemos declarar la expresada resolución no conforme con el ordenamiento jurídico, y en consecuencia: 1. Se anula la cláusula 2ª del pliego de condiciones particulares y prescripciones, únicamente en lo referente al inicio del plazo de vigencia de la concesión, que será el 8 de marzo de 1995. 2. Se anula la cláusula 33 del pliego de condiciones generales, únicamente respecto de los criterios de aplicación en caso de rescate de la concesión, que deberán adaptarse al caso, teniéndose en cuenta el plazo de vigencia de la concesión. Sin imposición de costas procesales».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «En primer lugar, sostiene la parte recurrente que el plazo de concesión previsto en la DT 1ª (treinta años prorrogables por otros treinta) debe contarse desde que se otorga la concesión, esto es, a partir del 25 de julio de 2001 y no desde la aprobación del deslinde, el 15 de julio de 1991, apoyando en esencia su petición en el artículo 57 de la Ley 30/1992 (en adelante, LPC ). Por su parte, la Administración del Estado aduce que el inicio del plazo de vigencia de la concesión debe ser el de la aprobación del deslinde, argumentando en síntesis que aquí no resulta de aplicación la regla general de irretroactividad de los actos administrativos. Por obvios motivos de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y respeto al derecho a la igualdad en la aplicación de la ley ( art. 14 CE ), esta Sala debe partir, para resolver la primera cuestión suscitada en el presente recurso, de lo ya resuelto por las Sentencias de 19 de abril de 2002 (núm. de recurso 738/2000), 24 de septiembre de 2003 (núm. de recurso 1155/2001), 18 de febrero de 2004 (núm. de recurso 2068/2001) y 19 de mayo de 2004 (núm. de recurso 1129/2000 ). En efecto, en todas estas resoluciones la Sala consideró que el dies a quo del cómputo del plazo de los treinta años de las concesiones de la DT 1ª debía ser la fecha del otorgamiento de la concesión. Sin embargo, en todos los supuestos analizados en las sentencias referidas se dio una circunstancia que no aparece ahora: el interesado instó en el plazo legal del año el reconocimiento de la concesión administrativa sustitutoria de su derecho de propiedad y la Administración demoró sin justificación dicho reconocimiento. Como decíamos en la resolución que abrió nuestra doctrina sobre el particular, la Sentencia de 19 de abril de 2002 , "la demora en la resolución de la solicitud de concesión no puede perjudicar a quien la ha solicitado dentro del plazo legal de un año. Téngase en cuenta que la función que [la concesión] está llamada a cumplir es [...] compensatoria del detrimento patrimonial sufrido, por lo que la celeridad que debe mediar entre ese quebranto patrimonial y su compensación debe ser inmediata, para no desvirtuar dicha naturaleza". Parece evidente que las circunstancias a tener en cuenta son ahora distintas y, por tanto, distinto ha de ser también nuestro razonamiento jurídico. De entrada, debemos dar la razón al representante de la Administración cuando afirma que la DT 1ª "impone a los propietarios [...] la carga de solicitar la concesión en el plazo de un año desde la vigencia del deslinde" y que "el retraso en solicitar la concesión es imputable al recurrente y no puede depararle ninguna ventaja jurídica". Sin embargo, hay un núcleo de nuestra doctrina precedente que debe ser mantenido en el supuesto de autos. Llegados a este punto, debe traerse a colación el principio de irretroactividad de los actos administrativos, que doctrina y jurisprudencia deducen del artículo 57.3 LPC . Ciertamente, el concepto de retroactividad es complejo y no hay acuerdo unánime sobre su significado. Por ello, la doctrina acostumbra a hablar de grados de retroactividad o, si se quiere, de acepciones amplia y estricta de la misma. En sentido estricto, en el caso concreto que aquí debemos analizar no habría, propiamente, retroactividad, sino mera limitación del plazo de vigencia de una concesión. Sin embargo, en el sentido amplio del término (precisamente, el que hacíamos nuestro en las ya citadas Sentencias de 19 de abril de 2002, 24 de septiembre de 2003, 18 de febrero de 2004 y 19 de mayo de 2004 ) sí la habría, por cuanto la Administración dota de efectos jurídicos a un acto acaecido antes de la adopción de aquel cuya retroactividad se discute. Pues bien, precisamente en relación con el principio de irretroactividad de los actos administrativos la doctrina y la jurisprudencia han puesto de manifiesto que la posibilidad de que el acto tenga eficacia retroactiva depende, entre otros factores de que no se infrinjan los principios generales que informan el ordenamiento jurídico administrativo y la actuación administrativa, siendo en todo caso necesaria una ponderación de los intereses en juego. En esta dirección, el Tribunal Supremo ha destacado que en esta materia "será preciso siempre ponderar los intereses en juego, pues lo que favorece al destinatario de un acto puede perjudicar a terceros" ( STS de 26 de julio de 1986 ). Pues bien, la única forma de ponderar, en el supuesto de autos, por un lado, los principios de justicia material ( art. 1.1 CE ) e interés general ( art. 103.1 CE ), que imponen no otorgar ventajas a quien no solicitó la concesión en el plazo legalmente fijado para ello; y, por otro, el de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), concretado aquí en el artículo 57.3 LPC , parece ser la siguiente: el dies a quo de la concesión debe ser el de la fecha de su otorgamiento (el 25 de julio de 2001), descontando la tardanza del interesado en solicitarla, tras la finalización del plazo legal (un año) conforme a las previsiones de la DT 1ª (seis años, cuatro meses y diecisiete días). Por tanto, el día de inicio del plazo de treinta años de la concesión debe ser el 8 de marzo de 1995».
También se declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «En segundo lugar, la representación procesal de D. Agapito sostiene la ilegalidad de la aplicación del artículo 89 de la Ley de Costas en caso de rescate de la concesión (cláusula 33 del pliego de condiciones generales), pues debería estarse al valor real del suelo y de la edificación. Pues bien, reiterando lo afirmado en nuestra ya citada Sentencia de 24 de septiembre de 2003 , el expresado artículo 89 establece como criterio de valoración de la indemnización a satisfacer en caso de rescate de la concesión "el valor de las obras no amortizadas, incluidas en el acta de reconocimiento de la concesión, suponiendo una amortización lineal para el período de duración de aquella, actualizando los precios del proyecto, incluso honorarios del mismo y dirección de obras, con arreglo a las normas oficiales y considerando el estado de las obras". La simple lectura de este precepto revela que no resulta aplicable íntegramente al caso concreto, pues en el supuesto de autos no existe proyecto, no se realizan obras y por tanto se puede aludirse a la amortización de una obra que no se está realizando. Además, la lectura de la citada cláusula 33 revela que se están haciendo unas previsiones que no guardan relación alguna con el caso examinado».
Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 7 de marzo de 2005 , en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don Agapito , representado por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, y, una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado, y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el aludido plazo, lo que llevó a cabo con fecha 22 de junio de 2005, alegando dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 12 y Disposición Transitoria Primera , apartado 1, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , así como del artículo 7.1 del Código civil , debido a que por la elemental exigencia de los principios de responsabilidad y de buena fe, recogidos en este último precepto, cada uno debe soportar las consecuencias, ya favorables ya desfavorables, de sus propias acciones y omisiones, por lo que carece de justificación que, de la inobservancia de un mandato legal, cual es no haber solicitado la concesión en el plazo de un año a partir del deslinde, se derive un beneficio para quien lo incumplió y un perjuicio para el interés común y general, al prorrogar una concesión por más tiempo del legalmente establecido; y el segundo por haber vulnerado dicha Sala sentenciadora el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 de la Constitución, al haber inaplicado lo establecido en el artículo 89 de la Ley de Costas para los supuestos de rescate, ya que tal inaplicación perjudica al propio concesionario y a quien pueda sucederle en la concesión ya sea ínter vivos o mortis causa, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida, y se desestime el recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 21 de mayo de 2002 , por ser ésta conforme a derecho.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 11 de enero de 2007, alegando que, conforme a la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Costas , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , si en el plazo de un año no se hubiese solicitado la concesión , la Administración la debe otorgar de oficio salvo renuncia expresa del interesado, de modo que el beneficiario de la concesión no tiene deber alguno de solicitarla, por lo que el plazo para computarla no se puede retrotraer a la fecha del deslinde sino que lo debe ser desde que se ha otorgado la concesión, dado que el ahora recurrido no podía asumir el uso y aprovechamiento de los terrenos sitos en el dominio público mientras la Administración no se lo encomendase a través de la correspondiente concesión, y, por tanto, es lógico que el cómputo de treinta años comience cuando el particular se subroga en el ejercicio de la potestad administrativa, por lo que el primer motivo de casación no puede prosperar, como tampoco debe ser estimado el segundo, dado que el artículo 89 de la Ley de Costas sólo contempla los supuestos de concesiones ordinarias y no para regular las situaciones creadas por los efectos de un deslinde que ha afectado a titulares dominicales inscritos en el Registro de la Propiedad, cuyos derechos le han sido reconocidos por la jurisdicción civil y han sido convertidos en concesionales, a los que, a la hora del rescate, en el caso de no haberse agotado los treinta años y su prórroga por otros treinta, será la jurisdicción contencioso- administrativa la que deba determinar cuál sea el precio del mismo, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 15 de julio de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
En el primer motivo de casación el Abogado del Estado reprocha a la Sala de instancia la infracción que ha cometido en la sentencia recurrida de lo dispuesto en el artículo 12 y en la Disposición Transitoria Primera , apartado 1, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y el artículo 7.1 del Código civil , por cuanto la demora del interesado en pedir la concesión no puede redundar en perjuicio del interés común, respecto del dominio público marítimo terrestre, prolongando el plazo de la concesión.
Es cierto, como se declara en la sentencia recurrida, que esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 25 de mayo de 2005 (recurso de casación 4297/2002), 28 de mayo de 2008 (recurso de casación 3641/2004) y 10 de diciembre de 2008 (recurso de casación 6570/2004 ), que el inicio del cómputo de la concesión, prevista en la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas 22/1988 , y Disposición Transitoria primera de su Reglamento , aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , debe hacerse a partir del momento del otorgamiento de la concesión por la Administración, pero no es menos cierto que en esas mismas Sentencias hemos declarado que tal cómputo -fecha del otorgamiento de la concesión- procede cuando se ha solicitado la concesión en el plazo de un año establecido en las mentadas Disposiciones Transitorias, precisándose en la primera de las citadas sentencias que «la demora en la resolución de la solicitud de la concesión no puede perjudicar a quien lo ha solicitado dentro del plazo legal de un año».
En el caso enjuiciado, la sentencia recurrida declara probado que el interesado se demoró en solicitar la concesión seis años, cuatro meses y diecisiete días, de manera que no es aplicable al computo inicial de la concesión la referida doctrina jurisprudencial.
Tampoco es atendible el argumento, esgrimido por el comparecido como recurrido, acerca del deber de la Administración de otorgar de oficio la concesión ex párrafo segundo del apartado primero de la Disposición Transitoria primera del Reglamento citado, ya que lo cierto es que el interesado, que se demoró en pedir la concesión más de cinco años, no se vio privado del uso y disfrute del terreno en cuestión y de lo sobre él edificado, situación de hecho que, como apunta el Abogado del Estado, supondría prolongar indebidamente la concesión en perjuicio del interés general, de modo que el otorgamiento de oficio, a que se refiere el indicado precepto del Reglamento de Costas, no exonera al interesado del deber de solicitar en plazo la concesión (un año a partir del deslinde), pues, de lo contrario, la demora en resolver no es imputable a la Administración de Costas sino al propio interesado, quien por ello debe soportar las consecuencias desfavorables de su inactividad, conforme a los principios de responsabilidad y buena fe recogidos en el artículo 7.1 del Código civil , y, por consiguiente, este primer motivo de casación, alegado por el Abogado del Estado, debe ser estimado.
En el segundo motivo se denuncia por el Abogado del Estado la inaplicación en la sentencia recurrida de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de Costas como criterio legal de valoración de las concesiones en caso de rescate total o parcial.
La Sala de instancia no lo consideró aplicable debido al carácter indemnizatorio que la concesión en cuestión tiene, por lo que no es un supuesto encuadrable o contemplado en el citado precepto de la Ley de Costas y ha resuelto ahora igual que ya lo hiciese en otros casos precedentes, como los resueltos en sus Sentencias de fechas 19 de abril de 2002 (recurso contencioso-administrativo nº 738/2000) y 24 de septiembre de 2003 .
Pues bien, examinando nosotros en nuestra Sentencia, antes citada, de fecha 25 de mayo de 2005
(recurso de casación 4297/2002 ) la corrección jurídica de dicha tesis, mantenida por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la consideramos acertada en cuanto fijó como criterio de valoración el plazo de duración de la concesión que esté pendiente en el momento del rescate, al igual que se ha pronunciado la aquí recurrida, sin que existan razones para alterar dicho criterio, dado que, como admitimos entonces, la lectura del precepto contenido en el mencionado artículo 89 de la Ley de Costas revela que éste no resulta aplicable a un supuesto, como el aquí enjuiciado, en que no existe proyecto alguno sino que la vivienda estaba construída con anterioridad al deslinde, y, en consecuencia, este segundo motivo de casación debe ser rechazado.
La estimación de uno de los motivos alegados con la consiguiente declaración de haber lugar al recurso, no autoriza a condenar al recurrente a pagar las costas procesales causadas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, según disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .
Que, con estimación del primer motivo de casación y desestimando el segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada con fecha 2 de febrero de 2005, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 872 de 2002, de la que, por consiguiente, anulamos exclusivamente su primer pronunciamiento, al ser la cláusula segunda del pliego de condiciones particulares y prescripciones, incluído el plazo de vigencia de la concesión, ajustada a derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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