STS, 1 de Junio de 2009

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 3 de diciembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo 638/2001 ) cuya parte dispositiva establece:

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FALLO

Que debemos rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por los codemandados y desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad mercantil "FITURBA, S.L." contra la desestimación presunta de la alzada interpuesta ante la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña contra el acuerdo de 20 de junio de 2001 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona aprobando definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Gualba, rechazando los pedimentos de la demanda. Sin costas>>.

Según se explica en el fundamento segundo de la sentencia recurrida, tramitada por el Ayuntamiento de Gualba la elaboración de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del citado término municipal, la Comisión de Urbanismo de Barcelona en sesión de 26 de julio de 1.995 suspendió su aprobación definitiva para que por la citada Corporación municipal se incorporasen, mediante texto refundido, determinadas prescripciones afectantes al Sector "Can Puig", que habría de clasificarse como suelo no urbanizable tal y como figuraba en la aprobación inicial. Una vez elaborado el mencionado texto refundido, conforme a la prescripción interesada, fue remitido a la Comisión de Urbanismo de Barcelona, que otorgó la aprobación definitiva por acuerdo de 20 de junio de 2.001.

La sentencia recurrida, después de rechazar en su fundamento tercero una causa de inadmisibilidad del recurso que había sido planteada -cuestión sobre la que no se suscita controversia ahora en casación- aborda los distintos argumentos de impugnación aducidos por la demandante haciendo la Sala de instancia las siguientes consideraciones:

<< (...)

El primer motivo alegado versa sobre una supuesta adquisición por silencio positivo de una prórroga del Plan de Etapas del Plan Parcial de Ordenación "Can Puig" aprobado el 20 de septiembre de 1.980. Se trata de una cuestión ajena al acto impugnado en esta litis y por tanto no puede ser objeto de este recurso. De la prueba practicada se deduce que la entidad "Fiturba, S.L." adquirió de la anterior titular la finca "Can Puig" el 28 de enero de 1999 cuando se encontraba clasificada como suelo urbanizable programado y que había intentado, por dos veces, que se concediera una prórroga del Plan de Etapas que fueron ignoradas por el Ayuntamiento; sin embargo, costa en autos que tales solicitudes fueron expresamente desestimados el 10 de febrero de 2000 y recurridos jurisdiccionalmente ante esta Sección que pronunció sentencia firme el 17 de julio de 2003 (R. 162/00 ) desestimando la demanda, por lo que ni a efectos dialécticos puede tener objeto el motivo invocado, como bien sabe la actora.

La pretensión que la actora deduce en su demanda es que la finca de su propiedad se clasifique como suelo urbanizable. Para ello, alega la falta de justificación del cambio de clasificación que como urbanizable programado había adquirido el terreno en el anterior planeamiento. Para fundar tal pretensión manifiesta que en la aprobación provisional de las Normas Subsidiarias de Planeamiento el Ayuntamiento acordó el 30 de diciembre de 1.994 la posibilidad de que una superficie de 12 hectáreas en "Can Puig" se pudieran edificar 120 parcelas condicionándose la clasificación del suelo a la cesión gratuita del resto de la finca, decisión que se frustró cuando la C.U.B. suspendió el 28 de junio de 2000 la aprobación definitiva para introducir mediante Texto Refundido que la finca "Can Puig" se clasificara como suelo no urbanizable, que es en definitiva la clasificación contenida en la resolución de 20 de junio de 2001, impugnada en esta litis.

Es sobradamente conocido que el problema planteado por la actora incide plenamente en la denominada discrecionalidad técnica del planificador urbano, discrecionalidad no enteramente enjuiciable jurisdiccionalmente, ámbito en el que únicamente cabe examinar la existencia de un desacomodamiento legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o una arbitrariedad o irracionalidad de la solución propuesta por el Plan, ya que en lo demás goza aquél de una entera libertad para elegir la forma en la que el territorio ha de quedar ordenado, motivo por el que se impone para desechar ésta la presencia de una argumentación o prueba que demuestre la concurrencia de los supuestos de excepción. El Ayuntamiento justifica en la Memoria el cambio de clasificación con respecto al ordenamiento anterior, basándose en la cualidad del medio ambiental de los terrenos por estar incluidos, en gran parte, dentro del ámbito del "Parc Natural del Montseny", y, aunque la finca "Can Puig" no lo esté conforma el natural espacio de protección del parque, destinando la mayoría de su superficie a bosque mediterráneo con valores paisajísticos, por lo que las determinaciones de un Plan Parcial que nunca se ejecutó, se consideran ahora incompatibles con el nuevo ordenamiento y se rectifican en función del "ius variandi"; criterios que hay que acoger al no existir prueba alguna que demuestre que tal determinación es arbitraria o irracional ni pueda estimarse que con tal clasificación del terreno cuestionado se hayan vulnerado las prescripciones del T.R. de 1.990 o que se haga aplicable el abuso de derecho o la equidad de los artículos 3 y 7 del Código Civil.

Aduce la actora que la legislación aplicable al supuesto de autos es la Ley 6/98 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que permiten seguir tramitando el planeamiento sin adaptar sus clasificaciones en los supuestos de revisión.- Tal cuestión es irrelevante: por un lado, porque la conversión o revisión del P.G.O. del Ayuntamiento de Gualba en Normas Subsidiarias se aprobaron el 28 de junio de 2000 pero con su ejecutividad suspendida y porque las clasificaciones de suelo en Cataluña son cuestiones del planeamiento y no del régimen del suelo.- Estas cuestiones se rigen por el T.R. de 1.990, en cuyo planeamiento no operó modificación alguna referida a la Ley 6/98, por la sencilla razón que nada establece dicha Ley respecto al planeamiento por lo que resultan incaplicables las transitorias referidas al régimen del suelo, y, en segundo lugar, por no existir obligación legal alguna para renunciar en el presente supuesto a la potestad urbanística del "ius variandi", que es el principio en que se basa la nueva ordenación...>>.

Por todo ello la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de Fiturba, S.L. preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 8 de marzo de 2005 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción, por inaplicación, del artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones la Ley 6/1998, puesto en relación con el artículo 7.1 del Código Civil. El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se revoque la sentencia impugnada y se declare parcialmente nulo el acto de aprobación de las Normas Subsidiarias de Gualba y, en consecuencia, se reconozca el derecho de la recurrente a que la finca de su propiedad sea declarada suelo urbanizable con el contenido que se derive de la legislación estatal aplicable en el momento de dictarse en el acto impugnado; todo ello con expresa imposición de las costas a las partes contrarias.

La representación del Ayuntamiento de Gualba se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 15 de diciembre de 2006 en el que, tras exponer sus razones frente a los argumentos aducidos en el recurso de casación, termina solicitando la desestimación del recurso con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

También la Generalitat de Cataluña se opuso al recurso de casación y lo hizo mediante escrito presentado el 4 de enero de 2008 en el que termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 26 de mayo de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de Fiturba, S.L. contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 3 de diciembre de 2004 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 638/2001) dirigido contra la desestimación presunta de la alzada interpuesta ante la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña contra el acuerdo de 20 de junio de 2001 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona que aprueba definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Gualba.

Puesto que ya hemos dejado reseñados el contenido de la parte dispositiva de la sentencia recurrida (antecedente primero) y las razones que expone la Sala de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede que pasemos a examinar el único motivo de casación que aduce la entidad recurrente, cuyo enunciado hemos expuesto en el antecedente tercero, quedando desde ahora anticipado que el motivo de casación no podrá ser acogido.

Como hemos explicado en el antecedente segundo, el Ayuntamiento de Gualba tramitó la elaboración de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del citado término municipal y la Comisión de Urbanismo de Barcelona, en sesión de 26 de julio de 1.995, suspendió su aprobación definitiva para que por el citado Ayuntamiento se incorporasen, mediante texto refundido, determinadas prescripciones referidas al Sector "Can Puig"; en particular, para que dicho sector se clasificase como suelo no urbanizable tal y como figuraba en la aprobación inicial. El Ayuntamiento elaboró el texto refundido de acuerdo con la prescripción señalada por la Comisión de Urbanismo, siendo esta determinación relativa a la calificación del terreno como suelo no urbanizable la que fue objeto de controversia en el proceso de instancia, y también ahora en casación.

Así delimitado el núcleo del debate, tiene razón la recurrente cuando afirma que es plenamente aplicable al caso lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, pues aunque la sentencia recurrida atiende para resolver la controversia a lo dispuesto en el texto refundido de la legislación urbanística de Cataluña de 1990, es indudable que, dada la fecha en que se produjo la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento, 20 de junio de 2001, el mencionado artículo 9 de la Ley 6/1998, en tanto que norma de carácter básico (disposición final única de la propia Ley 6/1998 ), no puede ser ignorado.

Cosa distinta es que, como señala la representación de la Generalitat de Cataluña en su escrito de oposición al recurso de casación, la regulación contenida en el artículo 117 del texto refundido catalán aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, al que parece atenerse la Sala de instancia, sea sustancialmente coincidente con la que resulta del artículo 9.2 de la Ley 6/1998.

La recurrente no comparte esta apreciación sobre la coincidencia sustancial de ambas regulaciones pues, a su entender, la redacción que se dio por Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, al artículo 9.2 de la Ley 6/1998 vino a modificar significativamente el sentido del precepto, quedando sensiblemente recortada la discrecionalidad de los autores del planeamiento en cuanto a la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. Y este es el punto que seguidamente pasamos a examinar.

Como acabamos de señalar, la recurrente sostiene que artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, tras la redacción dada por Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, elimina cualquier margen de discrecionalidad en la categorización del suelo no urbanizable.

Este planteamiento de la recurrente nos lleva a examinar el alcance de la modificación que en ese precepto introdujo el citado Decreto Ley 4/2000 ; y lo haremos reiterando aquí algunas de las consideraciones que hicimos en nuestras sentencias de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03) y 21 de julio de 2008 (casación 5380/04 ). De la primera de ellas extraemos los siguientes párrafos:

<<...>

(...) conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:

(1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano ".

(2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales ". Y

(3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos " que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística ".

Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso " así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano ", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:

1. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo, a los que nos remitimos. De esa doctrina, y fijándonos ahora en lo que realmente importa para la cuestión que nos ocupa, puede extraerse sin especial dificultad que aquellos títulos competenciales estatales no habilitan hasta el punto de que los productos normativos surgidos a su amparo puedan sustraer a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales -a cada una en el ejercicio de sus respectivas competencias- las potestades que directa y meramente sirven para plasmar la configuración de un determinado modelo territorial y urbanístico y, más en concreto, de un determinado modelo de ciudad. A través de aquellas competencias estatales y de sus productos normativos no cabe privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de definir donde y cuando pueden y deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos. Pueden condicionar ese modelo, pero no privar de la opción para configurar un modelo propio. En consecuencia, siendo esa la doctrina constitucional, difícil será interpretar la supresión de aquel inciso en el sentido de que su espíritu y finalidad (elemento, éste, al que fundamentalmente ha de atenderse en la labor de interpretación de las normas jurídicas, según ordena el artículo 3.1 del Código Civil ) fuera privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de optar por un modelo que, por razones de carácter territorial o urbanístico, no por otras, considere en un momento dado que determinados suelos son inadecuados para el desarrollo urbano.

2. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998, que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio, especialmente en su fundamento jurídico 14. En ella, en la que de nuevo es de ver una repetida llamada de atención a que los títulos competenciales del Estado y sus productos normativos no pueden llegar a imponer un determinado modelo urbanístico, y en la que se tiene presente la supresión de aquel inciso llevada a cabo por el repetido Real Decreto-Ley, pero en la que se enjuicia la constitucionalidad de aquel artículo 9 en su redacción originaria, hay consideraciones que a nuestro juicio son muy significativas para decidir sobre la cuestión que nos ocupa. Así, y en lo que ahora importa, se lee al inicio del párrafo tercero de aquel fundamento jurídico 14 que el precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Se añade en el mismo párrafo, y ello ya parece tener ese valor significativo al que antes nos referíamos, una consideración según la cual debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el artículo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del artículo 9 LRSV. Y en la misma línea, con ese mismo valor, y precisamente al ocuparse del criterio de clasificación referido a la inadecuación para un desarrollo urbano, termina el razonamiento del Tribunal Constitucional expresando que es la concurrencia de los dos criterios del artículo 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998 , lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad. De nuevo, por tanto, parece imponerse como lógica la conclusión que expresamos en el último inciso de la letra anterior. Y

3. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. Como tal, no parece que podamos considerar aquella que habla de la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable, pues una referencia idéntica no deja de contenerse, también, en la exposición de motivos de la Ley 10/2003 que, sin embargo, vuelve a introducir como criterio apto para la clasificación de un suelo como no urbanizable el de la inadecuación para el desarrollo urbano. Junto a ello, aquel preámbulo tampoco se refiere a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, pese a que en ella, en el párrafo primero de su número 2, y sin duda para explicitar las razones hábiles para preservar un suelo y excluirlo del proceso urbanizador, incluyó explícitamente la de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano. Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional . Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998, la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano, sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000, resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable, y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística...>>.

Estos párrafos que acabamos de transcribir, tomados de la sentencia de 11 de mayo de 2007 (casación 7007/03 ), llevan necesariamente a la conclusión de que la interpretación del artículo 9.2 de la Ley 6/1998 que propugna la recurrente no puede ser aceptada pues no es cierto, según hemos visto, que la redacción que dio al precepto el Real Decreto-Ley 4/2000 eliminase cualquier margen de discrecionalidad o de apreciación en la clasificación del suelo no urbanizable.

Establecido lo anterior, es claro que la clasificación del terreno a que se refiere el litigio como suelo no urbanizable no responde a una decisión irracional o arbitraria. Muy por el contrario, la sentencia recurrida explica en su fundamento sexto el origen y razón de ser de tal decisión: << (...) El Ayuntamiento justifica en la Memoria el cambio de clasificación con respecto al ordenamiento anterior, basándose en la cualidad del medio ambiental de los terrenos por estar incluidos, en gran parte, dentro del ámbito del "Parc Natural del Montseny", y, aunque la finca "Can Puig" no lo esté conforma el natural espacio de protección del parque, destinando la mayoría de su superficie a bosque mediterráneo con valores paisajísticos, por lo que las determinaciones de un Plan Parcial que nunca se ejecutó, se consideran ahora incompatibles con el nuevo ordenamiento y se rectifican en función del "ius variandi"; criterios que hay que acoger al no existir prueba alguna que demuestre que tal determinación es arbitraria o irracional...>>.

En fin, carece de toda consistencia la alegación que hace la recurrente en el sentido de que la clasificación aprobada "constituye una flagrante trasgresión del principio de autonomía local". El alegato se funda en que el cambio de clasificación vino prescrito por la Comisión de Urbanismo de Barcelona, lo que determinó que el Ayuntamiento de Gualba elaborase el texto refundido recogiéndola. Ahora bien, sin necesidad de exponer aquí la jurisprudencia que delimita los supuestos (ejercicio del control de legalidad, concurrencia de intereses supralocales,...) en los que la Administración autonómica puede incidir en el contenido de las determinaciones del planeamiento urbanístico, basta la lectura del escrito del Ayuntamiento de Gualba oponiéndose al recurso de casación para concluir que no puede ser acogida la alegación sobre vulneración de la autonomía municipal. En efecto, la representación del Ayuntamiento no sólo ha rechazado la interpretación jurídica de los preceptos propugnada por la recurrente sino que ha manifestado de forma clara e inequívoca que considera plenamente justificada y conforme a derecho a derecho la clasificación de los terrenos del sector "Can Puig" como suelo no urbanizable.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las Administraciones personadas como parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por el concepto de honorarios de Abogado de cada una de las partes recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.