STS, 25 de Mayo de 2009
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2009:3396 |
| Número de Recurso | 5447/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil nueve
Visto el recurso de casación nº 5447/2006 interpuesto por el Procurador D. Ludovico Moreno Martín, en nombre y representación de Dª Cristina, promovido contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de Las Palmas de Gran Canaria, Sección Segunda, en el recurso contencioso-administrativo nº 1048/2003, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de canarias dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª Cristina se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue admitido mediante providencia de la Sala de instancia de fecha de 2 de octubre de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha de 17 de noviembre de 2006, escrito de interposición en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de julio de 2007 y efectuado traslado del escrito de interposición al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que hizo mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2007 en el que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicita la inadmisión de los motivos primero, segundo, tercero y quinto y subsidiariamente, la desestimación del recurso.
Por providencia de fecha 7 de Mayo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 5447/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sección 2ª) dictó el 16 de junio de 2006 y en su recurso contencioso- administrativo nº 1048/2003, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª Cristina contra resolución del Sr. Director General de Costas de 16 de diciembre de 2002, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Demarcación de Costas de Canarias de 21 de marzo de 2002, en virtud de la cual se acordó recuperar la posesión del dominio público marítimo-terrestre ocupado por una construcción de 135 m2 en Playa de Puerto Rico, municipio de Mogán, así como el levantamiento, demolición y retirada de la construcción, concediendo a la recurrente plazo de un mes para proceder al desalojo y retirada del dominio público marítimo terrestre de las obras realizadas.
La Sala de instancia, desestimó el recurso con base en los argumentos señalados en los Fundamentos de derecho segundo y tercero, cuyo tenor literal es el siguiente:
"La ley de Costas Ley 22/88 de 28 de julio establece, en consonancia con el art. 132.1 de la Constitución, que los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esta Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables, no admitiéndose más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la indicada Ley (art. 7 ), no pudiendo existir terrenos de propiedad privada distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aún en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera (art. 9 ).
La Administración del Estado el derecho y deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre. Se le reconoce la facultad de recuperación posesoria de oficio, en cualquier tiempo, sobre dichos bienes no admitiéndose interdictos contra las resoluciones dictadas por la Administración del Estado en ejercicio de tales competencias-- art. 10 --, contemplándose la utilización del mencionado dominio según requieran o no de obras e instalaciones, precisando en este segundo caso reserva, adscripción, autorización y concesión, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido-- art. 31 --, precisando la ocupación de título habilitante--art. 32 --.
El presente recurso nos enfrenta con un acto en el que la Administración Pública ha hecho ejercicio de la potestad de auto tutela conservativa que el ordenamiento jurídico le confiere para proteger la situación de los bienes de dominio público, protección que tiene su expresión máxima en la potestad para recuperar por sí misma, sin necesidad de acudir a la tutela judicial, la posesión de tales bienes si tal posesión ha sido objeto de perturbación o despojo, potestad que ha sido calificada de interdicto administrativo (interdictum propium), y que como tal potestad y no simple facultad, no es de índole discrecional sino de obligado ejercicio, ejercicio además que carece de límite temporal pues puede efectuarse en cualquier momento -dada la imprescriptibilidad del dominio público- a diferencia de la recuperación administrativa de la posesión de los bienes patrimoniales o privados, que sólo puede ejercerse en el plazo de un año desde la ocupación (art. 8 de la Ley de Patrimonio del Estado )
[....] En cuanto a la caducidad, hemos de señalar que no transcurrieron seis meses durante la tramitación del expediente puesto que este se inició en Resolución de 16 de noviembre de 2001 y la resolución final se dictó el día 21 de marzo de 2002, por lo que no transcurrieron seis meses durante la tramitación.
La segunda cuestión es la ausencia de instructor en el expediente, la Administración lo que ha tramitado es un expediente de recuperación posesoria; y en cualquier caso aún de haberse sido necesaria la designación del instructor no basta alegar un defecto formal sino que es preciso demostrar la indefensión que el mismo le ha provocado; lo que no sucede en el caso que nos ocupa..-
En el expediente administrativo consta el croquis firmado por el Topógrafo de la Demarcación de Costas en el que se hace constar la invasión de dominio público marítimo terrestre entre los vértices 26 y 27 del deslinde vigente aprobado por OM de 16/12/1968. La parte señala que el deslinde no tiene en cuenta las transformaciones que ha sufrido la zona, ni tampoco existen los mojones o hitos que el mismo se señalan, que ha quedado obsoleto Sin embargo, la recuperación de oficio trae causa en el deslinde aprobado en la O.M de 16 de diciembre de 1968, que no es objeto del recurso. Una vez que la Administración cuenta con el deslinde y que los bienes son de su dominio, ha dirigido la potestad recuperatoria contra quien usurpó el mismo. Dada la antigüedad del deslinde hemos de señalar que la Disposición Transitoria Primera del R.D. 1.081/1.980, de 23 de Mayo, por el que se aprobaba el Reglamento para la ejecución de la Ley 28/1.969, de 26 de Abril, sobre Costas, establecía el plazo de un año para que todos los titulares de obras, construcciones e instalaciones efectuadas con anterioridad a la vigencia de dicha norma que no tuvieran concesión o autorización sobre bienes de dominio público pudieran solicitar la legalización de aquellas, le afectaba también a ella, puesto en relación con lo establecido en el art. 7º de la citada ley de Costas de 1969. En este sentido, se pronunció la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de dos mil, rec. 6336/1993. Pte: Trujillo Mamely, Francisco, respecto a una edificación del año 1926. La Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas vigente también disponía que las Obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público.
La alegación de que el deslinde es obsoleto o no responde a la realidad, no puede tener acogida, en tanto que la ley de costas prevé la posibilidad de modificación del deslinde en su artículo 12.6 de la Ley 22/1988 de 28 julio 1988 dispone que "Cuando por cualquier causa se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre, se incoará expediente de deslinde o de modificación del existente, con los efectos previstos en los apartados anteriores." Los trámites del expediente de modificación se encuentran en el artículo 11 y siguientes del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que ser aprueba el Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Si las partes no están conformes con el deslinde practicado pudieron solicitar uno nuevo pero no pretender su inaplicación.
Contra esa sentencia ha formulado el presente recurso de casación Dª Cristina.
En el primer motivo, no acogido expresamente a ninguno de los subapartados del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncian infracciones de diferente naturaleza. En primer lugar, se alega que la falta de notificación de los nombres del Instructor y Secretario del expediente administrativo ha sido causa de indefensión al impedir su posible recusación; en segundo lugar se aduce que la sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre la alegada caducidad del expediente administrativo, y en tercer lugar se alega, como motivo de fondo, esta misma caducidad.
Este motivo no puede ser estimado en el extremo relativo a la falta de notificación de los nombres del instructor y el Secretario, ante todo porque no se dice cuál es la norma que se reputa infringida por tal concepto, con evidente incumplimiento de la carga procesal del artículo 92.1 LJCA. Si esto constituye, de por sí, razón suficiente para el rechazo de la alegación, ocurre además que no se identifica con la mínima claridad exigible cuál es el motivo casacional al amparo del cual se formula, pues, en efecto, partiendo de la base de que no se cita ninguno de los subapartados del artículo 88.1 LJCA, dice la parte actora que ha pedido la subsanación de la falta en la instancia, y cita a tal efecto, el artículo 88.2 de la Ley de la Jurisdicción, con lo que parece referir una infracción "in procedendo", pero lo que realmente parece criticarse no es una infracción de las reglas y garantías procesales, sino una infracción sustantiva acaecida en la tramitación del procedimiento administrativo, por lo que la alusión al mencionado artículo 88.2 carece de sentido.
Tampoco hemos de estimar la alegación relativa a la incongruencia omisiva en que incurrió la sentencia de instancia, a cuyo efecto se cita como infringido el art. 24 CE.
En su demanda, la actora alegó que el expediente administrativo de recuperación posesoria del demanio había caducado, y en el "petitum" solicitó a la Sala que, con estimación del recurso, " declare la caducidad del expediente administrativo o en su caso la nulidad del acto objeto de este recurso ". Cierto es que la argumentación que utilizó para justificar esta petición fue parca e incluso errónea, pues se limitó a decir (al inicio de la exposición de los "fundamentos de derecho" sobre el fondo del asunto, pág. 11 de su demanda), con alusión a la reforma de la Ley 30/92 por la Ley 4/99, que el expediente había caducado porque había transcurrido el plazo máximo de "seis meses" para resolver el procedimiento (anticipemos que, por las razones que luego se expondrán, ese plazo es realmente de tres meses). Empero, por encima de la concisión del argumento, correspondía a la Sala dar una respuesta fundada en Derecho, esto es, jurídicamente razonada (por aplicación del conocido principio "iura novit curia"), sobre tal cuestión, que había sido planteada al fin y a la postre por la demandante, e incorporada al "petitum" de la demanda.
Pues bien, la Sala de instancia dio una respuesta al motivo, breve pero suficiente, pues dijo que " en cuanto a la caducidad, hemos de señalar que no transcurrieron seis meses durante la tramitación del expediente puesto que este se inició en resolución de 16 de noviembre de 2001 y la resolución se dictó el 21 de marzo de 2002, por lo que no transcurrieron seis meses durante la tramitación ". Así que no es cierto que la Sala se olvidara de este motivo de impugnación, sino que lo trató y, aceptando el plazo de caducidad de seis meses que la parte actora había expuesto en su demanda, expresó con fecha concretas que ese plazo no había transcurrido.
No existe, por lo tanto, la incongruencia alegada.
En cambió, debemos estimar ese mismo motivo de casación, en cuanto en él se cita como infringido el artículo 42.3 de la Ley 30/92, que establece un plazo de caducidad del procedimiento de tres meses.
Nuestro razonamiento debe comenzar por constatar que, ciertamente, el expediente aquí examinado se inició por Acuerdo de fecha 16 de noviembre de 2001, y culminó por resolución de 21 de marzo de 2002, notificada a la aquí recurrente el día 4 de abril inmediato siguiente. De este modo, entre el inicio del expediente y su culminación transcurrieron más de cuatro meses.
Partiendo de este dato, ha de tenerse en cuenta que a la vista de la fecha de inicio del expediente, le era de aplicación el artículo 42 de la Ley 30/1992 (en la redacción dada por Ley 4/1999 ), cuyo párrafo 2º establece que " el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea "; añadiendo el párrafo 3º que " cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación [...] ".
Y en este caso, ni el Sr. Abogado del Estado en sus sucesivos escritos procesales, ni la misma Sala de instancia han referido ninguna norma reguladora del concreto procedimiento aquí concernido (recuperación posesoria de oficio del dominio público marítimo-terrestre) que establezca un plazo superior a ese de tres meses, ni esta Sala ha localizado una norma que contenga una previsión de esa índole; por lo que no cabe sino concluir que el procedimiento concernido tiene un plazo máximo de tramitación y resolución que es el general de tres meses.
Y como quiera que en el caso examinado ese plazo se sobrepasó, la única conclusión que cabe extraer es que ha de estimarse el recurso contencioso-administrativo (lo que determina la improcedencia de examinar el resto de los motivos suscitados en el recurso de casación, que coinciden con la exposición de la demanda).
La caducidad que aquí se declara no impide en absoluto que la Administración inicie otro expediente de recuperación del dominio público, a la vista de que éste es imprescriptible. (Artículo 132.1 de la CE y 7 de la Ley 22/88, de Costas ).
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede realizar condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J.), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 5447/06, interpuesto por Dª Cristina contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de Las Palmas de Gran Canaria, Sección Segunda, en el recurso contencioso-administrativo nº 1048/2003, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 1048/2003, interpuesto por Dª Cristina contra la resolución del Sr. Director General de Costas de 16 de diciembre de 2002, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Demarcación de Costas de Canarias de 21 de marzo de 2002; descritos ambos en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia.
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- Declaramos dichos acuerdos disconformes a Derecho, y los anulamos, con los efectos dichos en el fundamento de Derecho quinto.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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