STS, 22 de Mayo de 2009

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Tercera, dictó Sentencia, el dieciséis de enero de dos mil siete, en el Recurso número 99 de 2004, en cuya parte dispositiva se establecía: "Debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Gandía contra el acto del Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis- Vernissa", pronunciado a 18-11-2003, por el que se disponen a favor del referido Ayuntamiento 60.000 euros en concepto de subvenciones del Programa operativo para el desarrollo y diversificación de las zonas rurales (PRODER-2). Declaramos nulo dicho acto por ser contrario a Derecho. Contra esta Sentencia cabe recurso de casación. Sin costas".

En escrito de veintitrés de marzo de dos mil siete, la Abogada de la Generalitat, en la representación que ostenta, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha dieciséis de enero de dos mil siete.

La Sala de Instancia, por Providencia de diez de abril de dos mil siete, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintiocho de junio de dos mil siete, la Abogada de la Generalitat, en la representación que ostenta, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de veintinueve de octubre de dos mil siete.

En escrito de veinticuatro de enero de dos mil ocho, el Procurador Don Antonio Ramón Rueda López, en nombre y representación del Ayuntamiento de Palma de Gandía (Valencia), manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día trece de mayo de dos mil nueve, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

Se impugna en este recurso de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma Valenciana, Sección Tercera, de dieciséis de enero de dos mil siete, pronunciada en el recurso contencioso administrativo núm. 99/2004, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Palma de Gandia contra el Acuerdo del Presidente del Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa pronunciado a 18-11-2003, por el que se disponen a favor del Ayuntamiento de Palma de Gandía 60.000 euros en concepto de subvenciones del Programa operativo para el desarrollo y diversificación de las zonas rurales (PRODER-2), lo que supone un 27,80 % de la cantidad solicitada por dicho Ayuntamiento y que ha de destinarse a la actuación "mejora de instalaciones del polideportivo municipal".

La Sentencia estimó el recurso mencionado y anuló el acto del Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis- Vernissa", pronunciado a 18-11-2003, por el que se disponen a favor del referido Ayuntamiento 60.000 euros en concepto de subvenciones del Programa operativo para el desarrollo y diversificación de las zonas rurales (PRODER-2).

La razón de decidir de la Sentencia fue la falta de motivación de la cantidad otorgada a la Corporación como subvención. Así resulta del fundamento de Derecho quinto en el que expuso la Sala que: "Sin embargo, ni del informe antecedente ni del acto impugnado pueden deducirse cuáles pueden ser las razones fácticas o jurídicas por las que, de una solicitud de subvención de 215.817,21 euros para "mejora de instalaciones del polideportivo municipal", finalmente son concedidos 60.000. Se ha infringido, por lo tanto, el art. 54.1 de la LRJAP y PAC, con el resultado de indefensión material para el interesado, pues la falta de motivación sobre un aspecto tan trascendental como el reseñado priva al Ayuntamiento de la posibilidad de promover eficazmente, ante los Tribunales de Justicia, sus intereses relativos a la subvención parcialmente denegada".

La Sentencia en el fundamento de Derecho segundo expresa que: "opone la Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa, (...) "...la inexistencia de acto administrativo", toda vez que el acto impugnado se habría emitido por una asociación de derecho privado que somete a dicha rama del Ordenamiento sus relaciones con terceros. En definitiva, la asociación codemandada viene a alegar la falta de jurisdicción del Orden Contencioso-administrativo (art. 69 a ) LJCA.

A los fines de resolver sobre la alegación hay de indagar sobre el régimen jurídico que disciplina tanto la actividad de la referida codemandada como la de la subvención que el Ayuntamiento demandante hubo interesado. Así, la subvención se enmarca dentro de la iniciativa comunitaria "Leader Plus" y los programas de desarrollo endógeno de grupos de acción local, incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los Programas de Desarrollo Rural (PRODER). Para el desarrollo de dichos programas se dictan medidas como las contempladas en el Capítulo II del RD 2/2002, de 11 de enero, cuyo preámbulo señala que "...están cofinanciadas con fondos de la Unión Europea y de las Administraciones nacionales, por lo que se establece en la presente disposición el sistema de ayudas para la ejecución por parte de Grupos de Acción Local de programas comarcales de desarrollo endógeno". Si bien según el art. 16 del Real Decreto citado los beneficiarios de las ayudas son también -en lo que ahora interesa- los Grupos de Acción Local que las gestionan (apartado núm. 1 a), "...los perceptores finales de las ayudas serán los titulares de los proyectos que resulten seleccionados por los Grupos de Acción Local" (apartado núm. 2).

El art. 28 del RD 2/2002 proclama el "carácter público de los fondos" estableciendo dicho precepto reglamentario, en su apartado núm. 1, que " con independencia de la forma jurídica que adopten los Grupos de Acción Local que se seleccionen y de su consideración como beneficiarios, los fondos concedidos para la ejecución de sus programas comarcales no perderán su carácter público en su aplicación posterior por parte de aquéllos. En consecuencia, procederá la aplicación supletoria del Real Decreto 2.225/1.993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas"; y en su apartado núm. 2 que " la resolución de los recursos que puedan plantearse contra las decisiones de los Grupos de Acción Local en la selección de los proyectos, corresponderá (...) En relación con el PRODER, a las Comunidades Autónomas, en su calidad de Autoridades Regionales de Gestión de los programas de desarrollo rural en regiones de fuera de Objetivo 1 y en su calidad de Órganos ejecutores de las medidas de desarrollo endógeno en regiones de Objetivo 1" (letra c).

Por su lado, el art. 29, relativo al control y reintegro de las ayudas, establece en sus apartados 1 y 2 que " tanto los gestores de las ayudas, como los perceptores finales, quedan sujetos a las disposiciones comunitarias de control establecidas en los arts. 38 y 39 del Reglamento (CE) 1.260/1.999 " y que " los Grupos de Acción Local estarán sometidos al control y verificación, en cuanto a la gestión de las ayudas, de la Comisión Europea y del Organismo intermediario, así como al control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado y a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, así como de los órganos fiscalizadores de la Comunidad Autónoma".

Recapitulando, tratamos de fondos públicos de naturaleza subvencional, fondos cuya gestión, si bien puede ser encomendada a determinadas entidades, los Grupos de Acción Local que pueden adoptar las formas propias de Derecho Privado, como ocurre con la "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa", tal gestión queda disciplinada por normas de Derecho Público de modo que las decisiones adoptadas al respecto son susceptibles de ser impugnadas ante las Administraciones Públicas, por lo que no cabe duda que tratamos de que la decisión cuestionada en la presente litis, en última instancia, debió traducirse en un acto de la Administración sujeto a Derecho Administrativo, cuya revisión jurisdiccional está encomendada a los órganos de este Orden Jurisdiccional (art. 1 LJCA y 9.4 LOPJ ).

Ciertamente, la decisión de la Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa que se cuestiona por la actora no fue impugnada por ésta ni, por lo tanto, supervisada por la Generalitat Valenciana. Pero si no se agotó la vía administrativa fue por causa imputable a la propia Asociación, al no indicarse al Ayuntamiento interesado, en la correspondiente notificación, la posibilidad de recurrir ante la Administración Autonómica, inobservándose así lo establecido en el art. 89.3 de la LRJAP y PAC, sin que desde la óptica del derecho de acceso a la jurisdicción del art. 24.1 CE -que excepcionalmente ostentan las personas jurídico públicas como es la actora (vid. STC 175/2001 )- quepa una solución de inadmisión judicial del recurso contencioso-administrativo con base a la falta de agotamiento de la vía administrativa, pues dicha solución cercenaría el derecho de la parte actora a una decisión sobre el fondo de sus pretensiones primando la defectuosa actuación de la Administración demandada y su delegado, el Grupo de Acción Local.

En definitiva, rechazamos la causa de inadmisibilidad propuesta por la "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa", a la que hacíamos referencia al comienzo de este Fundamento".

El recurso de la Generalidad Valenciana plantea dos motivos de casación ambos al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la jurisdicción por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de ellos se desarrolla afirmando que cree la Administración recurrente: "que la sentencia incurre en infracción de lo previsto en el art. 69 c) de la ley jurisdiccional en relación con el artículo 25 de la misma, y ello por entender que la Sala ha actuado, al dictar su Sentencia, con infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la Jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en los términos que procede a desarrollar.

Entiende esta parte que se ha producido la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y en concreto del art. 69 c) de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, en relación con lo previsto en el art. 1 de la misma Ley jurisdiccional, por cuanto el escrito que se recurre es una comunicación del presidente de una Asociación sin ánimo de lucro, de un acuerdo adoptado en su Junta Directiva, que no puede considerarse en ningún caso un acto administrativo, desprendiéndose que las relaciones entre las asociaciones Leader y Proder y los promotores a los que otorga cofinanciación a fondo perdido son de derecho civil, aunque se vean sometidas a una normativa emanada de las Administraciones Públicas de las que proceden en última instancia los fondos públicos, pero la intervención de la Consellería se limita en cuanto a la concesión concreta de la subvención, a la emisión del preceptivo informe técnico de la subvencionalidad (RD 2/2.002) en el que nada se dice respecto de la cuantía de las posibles ayudas a conceder y que sólo es vinculante si es desfavorable.

Los razonamientos expuestos conducen a estimar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad alegada por la Consellería y por la Asociación codemandada, por inexistencia de acto administrativo susceptible de impugnación, de conformidad con lo establecido en el art. 25 de la LJCA, en relación con el art. 69 c) de dicha norma.

Así ha sido resuelto en otros casos, que citamos posteriormente (Procedimiento Ordinario 374/2005, Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Valencia) resolviendo la inadmisibilidad del recurso presentado por la misma parte actora contra otra comunicación similar, considerando el juzgado que no se ha producido acto administrativo alguno susceptible de impugnación. La decisión adoptada por el GAL es autónoma y la Administración no participa en la misma, ni en la cuantía fijada para la actuación subvencionable".

Se opone de contrario al primero de los motivos que: "ya está perfectamente resuelto en la sentencia recurrida, limitándose las alegaciones del recurso a la simple discrepancia de la Generalidad Valenciana con lo resuelto por aquella resolución judicial de forma clara y contundente, sin que se aporten argumentos legales o jurisprudenciales nuevos que autoricen la casación que se pide.

En definitiva como afirma la sentencia recurrida, tratándose en este caso de fondos públicos de naturaleza subvencional (circunstancia que no se niega de adverso y consta acreditada), aunque su gestión se haya encomendado a una entidad o asociación privada, es evidente que tal gestión queda sujeta a las normas del Derecho Público y que la revisión jurisdiccional de la misma solo puede corresponder a los órganos de esta jurisdicción".

El motivo no puede prosperar. Se funda en la declaración de inadmisión del proceso que debió declarar la Sala de instancia atendidas las circunstancias concurrentes en el recurso de acuerdo con lo previsto en los artículos 25 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de julio de 1.998. Según esos preceptos "la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso (...) en los casos siguientes: c) Que tuviera por objeto (...) actos (...) no susceptibles de impugnación", art. 69.c) y sólo son susceptibles de recurso o impugnación, art. 25 de la Ley "(...) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite". Y como en este supuesto el acto objeto del recurso es el Acuerdo del Presidente del Grupo de Acción Local "Asociación para el desarrollo y diversificación de la economía en el Serpis-Vernissa", que no tiene la condición de Administración Pública es claro que el proceso debió ser objeto por la Sala de una decisión de inadmisión.

Esa cuestión ya fue resuelta en la instancia por la Sala rechazándola, y ahora en el recurso de casación se reproduce en idénticos términos. Bastaría para convencerse de lo anterior con volver a recordar el fundamento segundo de la Sentencia que hemos reproducido más arriba, y siendo ello así sería motivo bastante para rechazar sin más el motivo.

Pero pese a ello haremos algún razonamiento en línea similar con la Sentencia de instancia para alcanzar igual solución. En primer término decir como hizo la Sentencia que si no existió agotamiento de la vía administrativa previa fue no por culpa de la Administración Local recurrente sino por la inactividad del Grupo de Acción Local que debió rechazar la reacción del Ayuntamiento y elevar su impugnación para que la misma fuera conocida por la Administración de la Generalidad. Y, sobre todo, porque su decisión no era inmune al control administrativo y jurisdiccional porque así resulta del Real Decreto 2/2.002, de 11 de enero, que reguló la aplicación de la iniciativa comunitaria «Leader Plus» y los programas de desarrollo endógeno de grupos de acción local, incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los Programas de Desarrollo Rural (PRODER) y que en las disposiciones comunes de su capítulo III, relativas a ambos programas Leader Plus y Proder, otorga carácter público a los fondos que se destinan a esas actividades cualquiera que sea la forma jurídica que adopten los Grupos de Acción Local en la aplicación que hagan de aquellos y en consecuencia le son de aplicación supletoria las normas del entonces vigente Real Decreto 2.225/1.993, de 17 de diciembre, que regulaba el procedimiento para la concesión de ayudas y subvenciones públicas. Y ese mismo precepto en su número 2 dispone los recursos procedentes sobre las decisiones que adopten los Grupos de Acción Local que en relación con los Proder se residencian en las Comunidades Autónomas.

El segundo de los motivos se mantiene con igual amparo que el anterior, y en el se alega "el abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción, según lo previsto en el art. 88.1.a), por cuanto se impugna un acuerdo de una asociación de naturaleza civil, sujeta a lo dispuesto en la LO 1/02, de 22 de marzo, que de conformidad con el art. 40 de la referida ley de asociaciones las pretensiones referidas a acuerdos de la misma se conocerán por la jurisdicción civil.

La sentencia referenciada, contradictoria con una anterior sentencia (Procedimiento Ordinario 374/2005, Juzgado de lo Contencioso Administrativo Nº 1 de Valencia ) en recurso formulado por el mismo recurrente, ante acto de la misma asociación Serpis-Vernissa, fundamentado en idénticas alegaciones, establece un precedente que puede ser altamente pernicioso para los intereses de la Administración, no sólo para los de la Generalitat, sino también para los del resto de comunidades autónomas que gestionan ayudas PRODER y, asimismo, los intereses de la Administración del Estado, por ser el Ministerio de Agricultura el redactor de la normativa básica PRODER y el cofinanciador, junto con las comunidades autónomas y la Unión Europea (fondos FEOGA) de estos programas de ayuda al desarrollo rural.

La base de la solicitud de casación es la no aceptación de que un acto de una asociación privada beneficiaria de ayudas públicas pueda ser considerado como acto administrativo susceptible de recurso contencioso.

El hecho indiscutible de que la gestión de los Grupos de Acción Local quede disciplinada por normas de derecho público no significa que sus actos sea de derecho administrativo, de igual forma acontece con los colegios profesionales pues aun cuando su configuración viene realizada por normas de derecho público sus actos lo son en la esfera del derecho privado con carácter general.

La esencia privada de las actuaciones de los Grupos de Acción Local (GAL) LEADER y PRODER está en la base de toda la filosofia de este sistema de ayudas, promovido desde Bruselas.

La aceptación de que los GAL son una especie de "para-Administración" supondría una quiebra del sistema y podría tener múltiples consecuencias en las relaciones de la Consellería con los miles de preceptores finales de las ayudas.

A los efectos correspondientes tenemos que resaltar las especiales características de estas ayudas, de forma que la asociación beneficiaria no es la destinataria última de las mismas, es la asociación gestora de los fondos la que decide qué proyectos de los promotores individuales va a apoyar con los fondos y en qué cuantía. La Administración no participa sino con la emisión del informe de subvencionalidad para acreditar que los proyectos cumplen con los requisitos exigidos. La conveniencia para la comarca del proyecto y el porcentaje a subvencionar lo decide la asociación y no la Administración. La estrategia de desarrollo para la zona tiene su origen en la Comunicación de la Comisión Europea a los Estados miembros, conformando así un grupo multisectorial, Grupo de Acción Local, como entidad que representa conjuntamente a los agentes públicos y privados y que gestiona las ayudas procedentes de los fondos europeos. De esta manera se promueve la inversión en la comarca y el empleo. Los GAL cuando gestionan los fondos LEADER y PRODER no se ven sometidos en su gestión ni a la ley de contratación que rige en las administraciones públicas, ni a la ley de procedimiento administrativo, ni a ninguna ley de función pública. Por otra parte las administraciones autonómicas no tienen ninguna relación con los promotores que son los últimos destinatarios de las ayudas. Es un contrato privado sometido al derecho civil el que rige la relación entre la Asociación (GAL) y el promotor público o privado".

Al oponerse al segundo motivo afirma la Corporación recurrente que el "motivo no es más que reproducción del primero, pero planteado desde una óptica distinta. Mientras que en el primer motivo del recurso se niega la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa respecto del acto impugnado, en este segundo se afirma que la competencia objetiva corresponde a la jurisdicción civil".

Efectivamente el planteamiento de la Corporación Local recurrida es exacto. Los argumentos del anterior motivo son trasladables al presente mutando las circunstancias de los mismos, puesto que el fondo de la cuestión es idéntico en ambos supuestos.

Para su desestimación por tanto sirven los mismos argumentos que en el anterior. El Real Decreto 2/2.002 en el artículo 28 deja claro que "con independencia de la forma jurídica que adopten los Grupos de Acción Local que se seleccionen y de su consideración como beneficiarios, los fondos concedidos para la ejecución de sus programas comarcales no perderán su carácter público en su aplicación posterior por parte de aquéllos". Es obvio que de ese precepto se deduce sin género de duda que la disposición o el uso que los Grupos de Acción Local hagan de los fondos públicos no queda exento de los controles de todo tipo a que esos fondos se someten y de los que son responsables quienes los perciben y quienes previamente los adjudican y disponen de ellos, controles que alcanzan hasta el conocimiento de su gestión por el Tribunal de Cuentas, de modo que como también se desprende de ese art. 28 del Real Decreto 2/2.002, que es plenamente conforme a Derecho puesto que en momento alguno se ha cuestionado el mismo, las decisiones de los Grupos de Acción Local eran recurribles ante la Comunidad Autónoma como en este caso resolvió la Sentencia de instancia.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €)

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN