STS, 2 de Junio de 2009

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Daniel Bufala Balmaseda, en nombre y representación de PROMAGA, S.A., contra las desestimaciones presuntas por silencio administrativo de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado dirigidas a los Ministerios de Medio Ambiente y Justicia, y la expresa de éste último Ministerio de 17 de junio de 2003, por la que se estima parcialmente la reclamación formulada, reconociendo como cantidad a abonar la de 6.000 euros, acordamos lo siguiente:

1. ) Declarar la nulidad de desestimación presunta por silencio administrativo del Ministerio de Medio Ambiente a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por no ser ajustada a derecho.

2. ) Reconocer a favor de la sociedad demandante la cantidad de 2.310.643,16 euros (384.458.673 pesetas, más el interés al tipo fijado por las Leyes Presupuestarias de los respectivos ejercicios legal del dinero desde el 11 de mayo de 2000 hasta su completo pago.

3. ) Declarar que la resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003, por la que se estima parcialmente la reclamación formulada, reconociendo como cantidad a abonar la de 6.000 euros, es conforme a derecho.

4. ) Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Promaga, S.A., y El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentaron sendos escritos ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando los recursos de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparados en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, Promaga, S.A., se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... acuerde estimar los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada y estimando el recurso de casación interpuesto conforme se ha interesado en este recurso".

Asimismo el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interpuso recurso de casación en el que suplica a la Sala: "... dictar Sentencia que, revisando la recaída en la instancia, lo desestime en su integridad; en todo caso, reduzca la indemnización en el importe de las partidas aludidas bajo el motivo cuarto; imponiéndole las costas a la recurrida".

Con fecha 24 de marzo de 2006, la representación procesal de Promaga, S.A., presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia de fecha 29 de septiembre de 2004, en el que suplica a la Sala : "... acuerde inadmitir el recurso de casación o, subsidiariamente, desestimar íntegramente los motivos de la casación alegados de contrario".

En fecha 31 de marzo de 2005 El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, presentó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Promaga, S.A., en el que suplica a la Sala:"... desestime íntegramente el recurso, con imposición de costas".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 26 de mayo de 2009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez,.

Los hechos declarados probados por el tribunal a quo son los siguientes.

Con fecha 23 de julio de 1988, el Ayuntamiento de Estepona otorgó licencia para construir treinta y seis viviendas a la empresa Promaga S.A. Esta procedió a iniciar las obras. Algún tiempo más tarde, estando las obras en curso, la Administración del Estado adoptó dos medidas por considerar aquéllas contrarias a la legislación de costas.

Por un lado, inició un procedimiento administrativo sancionador y, dentro del mismo, mediante resolución de la Demarcación de Costas de Málaga de 17 de mayo de 1989 ordenó la suspensión cautelar de las obras. Esta medida no llegó a ser ejecutada. Tras una larga controversia en las vías administrativa y jurisdiccional, fue finalmente anulada en casación por sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1999 ; y ello sobre la base de que, entretanto, se había producido la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 declarando que la competencia en materia de protección de costas no es estatal, sino autonómica.

Por otro lado, el Abogado del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mencionado acuerdo del Ayuntamiento de Estepona de 23 de julio de 1988, solicitando además su suspensión cautelar con base en lo previsto por el art. 66 LBRL ; es decir, por entender que el acto administrativo recurrido menoscababa la competencia estatal en materia de costas. Esta suspensión cautelar fue acordada por auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga de 11 de agosto de 1989, luego confirmada en apelación. Por lo que se refiere al pleito principal, la pretensión del Abogado del Estado fue rechazada por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga de 18 de diciembre de 1992, ya que el Tribunal Constitucional, como se ha visto, había declarado entretanto que la competencia sobre la materia controvertida es autonómica. Recurrida en casación por el Abogado del Estado, fue confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 1999.

La tardanza en resolver ese recurso de casación del Abogado del Estado fue objeto de un recurso de amparo de Promaga S.A., que fue estimado por el Tribunal Constitucional en fecha 29 de noviembre de 1999.

Promaga S.A. presentó entonces sendas reclamaciones de responsabilidad patrimonial ante los Ministerios de Medio Ambiente y de Justicia, por los daños sufridos como consecuencia de la suspensión de las obras y de las dilaciones indebidas respectivamente. La primera de esas reclamaciones no fue nunca expresamente resuelta y la segunda fue parcialmente estimada, después de iniciado el proceso contencioso-administrativo, por resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003, que otorgó a la reclamante una indemnización de seis mil euros.

Promaga S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo, tanto contra la desestimación presunta por el Ministerio de Medio Ambiente como contra la estimación parcial por el Ministerio de Justicia; recurso contencioso-administrativo que fue resuelto por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 29 de septiembre de 2004.

Por lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la suspensión de las obras, el tribunal a quo consideró que la indemnización de los daños ocasionados por una medida cautelar adoptada con base en el art. 66 LBRL puede pedirse por el proceso contencioso-administrativo ordinario. Rechazaba así que, como sostuvo el Abogado del Estado, dicha indemnización sólo pudiera solicitarse por el incidente regulado en el art. 124 de la antigua LJCA, equivalente del art. 133 de la actual LJCA. La razón dada por el tribunal a quo es que la suspensión prevista en el art. 66 LBRL no es una medida cautelar al alcance de cualquier litigante, sino únicamente del Estado y de las Comunidades Autónomas para la defensa de sus propias competencias frente a las entidades locales. Teniendo en cuenta, además, que dicha medida cautelar se acuerda sin oír a la otra parte y sin necesidad de prestar caución, concluye el tribunal a quo que se trata de un privilegio de las Administraciones estatal o autonómica, por lo que éstas -y no la Administración de Justicia- deben responder de los posibles daños derivados de su ejercicio. Por lo demás, también se tuvo presente el hecho de que, con anterioridad al ejercicio de la facultad prevista en el art. 66 LBRL, se había ya acordado en vía administrativa la paralización de las obras. Con base en todo ello, fue reconocido el derecho de Promaga S.A. a ser indemnizada por los gastos de conservación de las obras paralizadas, con excepción de los relativos a honorarios de abogado y procurador, y por los gastos de ulterior reiniciación de las obras. No se consideraron, en cambio, debidamente acreditados los demás daños que Promaga S.A decía haber sufrido: gastos de ejecución y promoción del complejo urbanístico, intereses de distintos préstamos contraídos para la ejecución de las obras, cantidades relativas a diferentes operaciones bancarias, y lucro cesante.

En cuanto a la responsabilidad patrimonial por dilaciones indebidas, el tribunal a quo entiende que no se ha acreditado ningún daño efectivo que sea consecuencia de la tardanza en resolver, por lo que mantiene la indemnización de seis mil euros otorgada por la resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003.

Contra esta sentencia interponen recurso de casación tanto Promaga S.A. como el Abogado del Estado.

El recurso de casación de Promaga S.A. se basa en tres motivos, articulados todos ellos al amparo del art. 88.1.d) LJCA. En el motivo primero, se alega infracción del art. 106 CE y de los arts. 139 y 141 LRJ-PAC, por haber sido excluidos de la indemnización los honorarios de abogado y procurador. En el motivo segundo, se alega infracción del art. 24 CE y de las reglas de la sana crítica, entendiendo que ha habido una irrazonable valoración de la prueba en punto a la distinción entre gastos anteriores y gastos posteriores a la suspensión cautelar de las obras. En el motivo tercero, se alega infracción del art. 141 LRJ-PAC, en relación con el art. 106 CE y el art. 1106 CC, por no haberse considerado acreditado el lucro cesante.

El recurso de casación del Abogado del Estado, por su parte, se basa en cuatro motivos, todos ellos articulados también al amparo del art. 88.1.d) LJCA. En el motivo primero, se alega infracción del art. 124 de la antigua LJCA, por entender que el proceso contencioso-administrativo ordinario no es idóneo para reclamar la indemnización por daños derivados de una medida cautelar acordada por el órgano judicial. En el motivo segundo, se alega infracción de los arts. 14 y 24 CE, sosteniendo que el tribunal a quo se ha separado inmotivadamente del criterio seguido por él mismo con anterioridad, consistente precisamente en afirmar que los daños ocasionados por una medida cautelar acordada por el órgano judicial deben ser reclamados por el incidente regulado en el art. 124 de la antigua LJCA. En el motivo tercero, se alega infracción del art. 139 LRJ-PAC, sosteniendo que no concurren los requisitos de causalidad y antijuridicidad necesarios para que haya responsabilidad patrimonial de la Administración, desde el momento en que la suspensión cautelar fue judicialmente acordada. En el motivo cuarto, en fin, se alega infracción del art. 139 LRJ-PAC, sosteniendo que en ningún caso cabría la indemnización por la reiniciación de las obras y por los intereses del préstamo hipotecario contraído.

Conviene comenzar examinando el recurso de casación del Abogado del Estado, ya que afirma que los daños ocasionados por una medida cautelar adoptada por el órgano judicial no dan lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración. Es claro que, si ello prosperase, no sería necesario abordar ninguna otra cuestión ni, por supuesto, analizar el recurso de casación de Promaga S.A., todos cuyos motivos son incompatibles con los del Abogado del Estado.

Pues bien, en el motivo primero del recurso de casación del Abogado del Estado se alega incompetencia e inadecuación del procedimiento, sosteniendo que la indemnización por daños derivados de una suspensión cautelar judicialmente acordada debe ser pedida por el incidente regulado en el art. 124 de la antigua LJCA, no por el proceso contencioso-administrativo ordinario. Este motivo no está correctamente formulado, pues la incompetencia o la inadecuación de procedimiento deben fundarse en la letra b) del art. 88.1 LJCA ; y no, como ha hecho el Abogado del Estado, en la letra d) de dicho precepto legal. Por ello, este motivo primero no puede prosperar.

Es importante observar que esto no es un puro formalismo, ya que las consecuencias de estimar un recurso de casación con base en uno u otro de los mencionados apartados son distintas, según se desprende de la simple lectura del art. 95 LJCA. Más en concreto, mientras que la estimación del recurso de casación con base en un motivo de la letra d) conduce a esta Sala a resolver el fondo del litigio poniéndose en la posición del órgano judicial de instancia, ello no es posible cuando la estimación del recurso de casación se basa en un motivo de la letra b).

Conviene aclarar, asimismo, que este motivo primero debería ser desestimado incluso si se entendiese que el Abogado del Estado quería decir que el proceso contencioso-administrativo ordinario era inadecuado porque los daños derivados de una suspensión cautelar judicialmente acordada no son imputables a la Administración. Si lo alegado es esto, ciertamente el problema es sustantivo -no procesal- y, por consiguiente, hizo bien el Abogado del Estado al formularlo con base en la letra d); pero, precisamente por tratarse de un problema sustantivo, la norma infringida no pudo ser nunca el art. 124 de la antigua LJCA tal como sostiene el Abogado del Estado. Así, cualquiera que sea la lectura que se haga de este motivo primero, es claro que no puede prosperar.

Distinta suerte deben correr los motivos segundo y tercero del recurso de casación del Abogado del Estado. Tiene éste razón cuando afirma que el tribunal a quo se separó inmotivadamente del criterio seguido en casos similares anteriores, citando a este respecto la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 24 de septiembre de 2003. Esta sentencia, que había sido ya invocada en la instancia, efectivamente consideró que no hay responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños derivados de la suspensión cautelar de una licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento de Estepona, que fue solicitada por el Abogado del Estado con base en el art. 66 LBRL y fue acordada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga. Se trataba también de un caso que, como éste, se vio afectado por el hecho de que, estando pendiente, fue dictada la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, que declaró que la competencia en materia de protección de costas es autonómica. Así las cosas, es indiscutible que concurren las condiciones que una constante jurisprudencia del Tribunal Constitucional viene exigiendo para apreciar vulneración del principio de igualdad en la aplicación judicial de la ley: identidad del órgano judicial, similitud de los supuestos comparados, y falta de motivación del cambio de criterio en la interpretación de la norma aplicada.

También tiene razón el Abogado del Estado cuando afirma que en el presente caso no se dan los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, establecidos en el art. 139 LRJ-PAC. Esta Sala nunca ha admitido que los daños derivados de una suspensión cautelar judicialmente acordada con fundamento en el art. 66 LBRL puedan dar lugar a indemnización con arreglo al art. 139 LRJ-PAC. Antes bien, en supuestos similares -algunos de ellos también relativos a paralizaciones de obras en el Ayuntamiento de Estepona- ha sostenido precisamente lo contrario: no cabe reclamar indemnización a la Administración General del Estado por las lesiones económicas derivadas de la suspensión cautelar pedida por el Abogado del Estado con base en que el acto de la entidad local impugnado menoscaba las competencias estatales y acordada por un órgano judicial; y ello porque el acto que origina esa lesión económica no es imputable a la Administración General del Estado, sino al órgano judicial. Esta es actualmente la doctrina jurisprudencial en la materia. Véanse, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de diciembre de 2007, 18 de junio de 2008 y 7 de octubre de 2008. Esta última, por lo demás, va acompañada de un voto particular que mantiene un punto de vista próximo al expresado por el tribunal a quo en el presente caso.

Por todo lo anterior, los motivos segundo y tercero del recurso de casación del Abogado del Estado, que con razonamientos diferentes sostienen un mismo argumento, deben ser estimados; lo que conduce a casar la sentencia impugnada. No es necesario examinar el cuarto y último motivo del recurso de casación del Abogado del Estado, referido a un concreto concepto indemnizatorio, que desaparece desde el momento en que se declara que no hay responsabilidad patrimonial de la Administración; y tampoco es necesario examinar el recurso de casación de Promaga S.A., todos cuyos motivos son incompatibles con el recurso de casación del Abogado del Estado y, por tanto, no podrían ser estimados una vez que aquél ha prosperado.

La anulación de la sentencia impugnada conduce a deber resolver el fondo del litigio en los términos en que quedó planteado en la instancia, tal como ordena el art. 95.2.d) LJCA. Es claro, a la vista de cuanto se ha dicho, que la pretensión de indemnización por la suspensión de las obras no puede ser estimada, ya que el evento lesivo no puede considerarse en ningún caso imputable a la Administración General del Estado. Sería ocioso reiterar ahora lo explicado poco más arriba acerca de la jurisprudencia relativa a daños derivados de suspensiones cautelares judicialmente acordadas.

Por lo que se refiere, en cambio, a la pretensión de indemnización por dilaciones indebidas, no ha sido objeto de debate en este recurso de casación, por lo que debe mantenerse la indemnización de seis mil euros otorgada por la resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003. Dado que, como bien señala el tribunal a quo, no ha sido acreditado que dichas dilaciones indebidas causaran ninguna lesión económica específica, no procede incrementar la cuantía de la indemnización reconocida en vía administrativa.

Así, el recurso contencioso-administrativo dirigido por Promaga S.A. contra la desestimación presunta de su reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ministerio de Medio Ambiente debe ser desestimado, quedando confirmada, en cambio, la resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003, que otorgó a la actora una indemnización de seis mil euros.

Con arreglo al art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas del recurso de casación, ya que no ha habido ocasión de examinar los motivos de Promaga S.A.; y, en cuanto a las costas de la instancia, no cabe apreciar temeridad o mala fe que justifiquen una condena al pago de las mismas.

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 29 de septiembre de 2004, que anulamos.

En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo de Promaga S.A. contra la desestimación presunta de su reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ministerio de Medio Ambiente, quedando confirmada, sin embargo, la resolución del Ministerio de Justicia de 17 de junio de 2003, que otorgó a la actora una indemnización de seis mil euros por dilaciones indebidas.

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos