STS, 1 de Junio de 2009
| Ponente | JOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO |
| ECLI | ES:TS:2009:3443 |
| Número de Recurso | 11161/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Junio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de junio de dos mil nueve
La Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación número 11161/04, interpuesto por el procurador don Jesús González Díez, en nombre de ACEITES MENCIA, S.L., contra la sentencia dictada el 10 de noviembre de 2004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 77/03, sobre responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, que ha intervenido como parte recurrida
La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso administrativo promovido por la sociedad de responsabilidad limitada Aceites Mencia contra la resolución aprobada por el Ministerio de Sanidad y Consumo el 2 de marzo de 2004, que rechazó la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración que dicha compañía había deducido el 2 de julio de 2002.
El objeto de esa reclamación consistía en la reparación de los perjuicios derivados de la resolución adoptada el 3 de julio de 2001 por la Dirección General de Salud Pública y Consumo, acordando la inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se destinasen al consumidor final bajo las denominaciones de «aceite de orujo refinado y de oliva» y «aceite de orujo de oliva», por considerar que la alerta confidencial así decretada fue la causa del hundimiento del mercado de ese tipo de aceite.
La Sala de instancia no da por acreditada la existencia de un daño derivado de la actuación de la Administración sanitaria que la empresa recurrente no tuviera el deber jurídico de soportar, pues el impacto que la medida de alerta tuvo sobre el mercado del aceite de orujo y su particular repercusión sobre el patrimonio de la reclamante no constituyen una lesión antijurídica.
Aceites Mencia preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 24 de enero de 2005, en el que invocó dos motivos de casación, al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).
En ambos motivos sostiene que la alerta alimentaria realizada el 3 de julio de 2001 en relación con los aceites de orujo de aceituna es contraria al ordenamiento jurídico. En el primero porque no tiene en cuenta los artículos 26 y 28 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (BOE de 29 de abril). En el segundo, por el contrario, considera indebidamente aplicados el artículo 106 de la Constitución Española y los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (BOE de 27 de noviembre), así como la jurisprudencia que los interpreta.
Termina interesando el pronunciamiento de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, «declare nula y sin efecto alguno, o en su caso ilegal, la resolución dictada por el Ministerio de sanidad el 3 de julio de 2001 sobre alerta alimentaria en aceites de oliva de orujo y en su consecuencia reconozca el derecho [...] a ser indemnizado en la suma de 1.081.849,76 euros o, subsidiariamente, en la suma que la Sala entendiera, a cargo del Ministerio de Sanidad y Consumo, como consecuencia del daño económico, patrimonial, moral, de buena imagen y demás producidos por dicha alerta alimentaria.»
El abogado del Estado se opuso al recurso en escrito registrado el 24 de octubre de 2006, en el que solicitó su desestimación. Frente a primer motivo defiende la corrección jurídica de la alerta alimentaria decretada por el Ministerio de Sanidad en julio de 2001, entendiendo, en lo que respecta al segundo, que, como razona la Sala de instancia, la empresa recurrente tenía el deber jurídico de soportar el daño que padeció.
Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en providencia de 24 de noviembre de 2006, fijándose al efecto el día 27 de mayo de 2009, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco,.
Aceites Mencia discute la sentencia pronunciada el 10 de noviembre de 2004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Dicha sentencia, desestimando el recurso contencioso-administrativo 77/03, confirmó la resolución aprobada por el Ministro de Sanidad y Consumo el 2 de marzo de 2004, que rechazó la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial que había deducido el 2 de julio de 2002 para resarcirse de los daños y perjuicios que, según dice, se le irrogaron como consecuencia de la resolución adoptada el 3 de julio de 2001 por la Dirección General de Salud Pública y Consumo, acordando la inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones de «aceite de orujo refinado y de oliva» y «aceite de orujo de oliva».
En apoyo de su pretensión casacional argumenta que la decisión de 3 de julio de 2001 infringe el ordenamiento jurídico (primer motivo), infracción de la que también adolece la negativa a reconocerle el derecho a ser indemnizada con fundamento en los artículos 106, apartado 2, de la Constitución y 139 de la Ley 30/1992 (segundo motivo). Este esquema se refleja en la pretensión que articula en esta sede, que, pasando por la anulación de la sentencia impugnada, se bifurca en dos senderos. Uno tiene por objetivo la nulidad de la repetida resolución de 3 de julio de 2001 (sería la meta del primer motivo), mientras que el otro aspira al reconocimiento de su derecho a ser reparada en la cantidad que señala (designio del segundo).
Este planteamiento, al que curiosamente el abogado del Estado no formula tacha alguna, resulta rechazable en lo que se refiere al propósito inicial, que incurre en una evidente desviación procesal. En efecto, con su articulación se pretende obtener la anulación en casación de un acto administrativo que no fue impugnado en la primera instancia, buscando una declaración que no se pidió a la Sala territorial. Esta simple constatación nos obliga a preterir esa pretensión y a dejar de lado el primer motivo en la medida en que se considere que tiene como finalidad su satisfacción.
En efecto, como acabamos de afirmar para un caso igual [sentencia de 13 de mayo de 2009 (casación 11473/04, FJ 2º )], Aceites Mencia desconoce el objeto del proceso seguido ante la Audiencia Nacional, que se centraba en la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuya existencia se rechazó por entender que estaba obligada a soportar el supuesto daño padecido. No se trataba en las actuaciones de instancia de cuestionar la legalidad de la alerta alimentaria, sino de determinar si la actuación administrativa había originado alguna lesión que la entidad recurrente no estuviera obligada a soportar.
La irrelevancia del motivo se pone aún más de manifiesta si se repara en que la alerta alimentaria en cuestión, desencadenada el 3 de julio de 2001, fue declarada nula por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentencia de 20 de octubre de 2004 (recurso 912/02), confirmada por este Tribunal Supremo en otra de 27 de junio de 2007 (casación 10820/04).
Queda, pues, únicamente en pie el segundo motivo de casación, pertinente en la medida en que denuncia la infracción de las normas y de la jurisprudencia que disciplinan la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
La cuestión ha sido ya resuelta en la sentencia citada del pasado 13 de mayo, que sigue la estela de otras dos anteriores, pronunciadas el día 4 de marzo de 2009, en los recursos de casación 9520/04 y 9528/04. En los fundamentos jurídicos cuarto de estas dos sentencias, reproducido en el quinto de aquella primera, dijimos que, sin obviar el hecho de la declaración de nulidad de la resolución de 3 de julio de 2001, el daño sufrido por las entonces recurrentes, que ostentaban la misma posición que la empresa que ahora acciona, no era antijurídico. A tal efecto, decíamos, «han de tomarse en consideración dos especiales circunstancias referidas, la primera, al hecho de que cuando se produce la alerta el 3 de julio de 2001 existían ya informes anteriores a nivel internacional que ponían de manifiesto los posibles riesgos existentes para la salud, así como que la citada alerta se produjo, no como consecuencia de una simple actuación de oficio de las autoridades sanitarias españolas, sino provocada por la difusión en medios de comunicación de la República Checa sobre el peligro del consumo de aceite procedente de España al ser susceptible a largo plazo de producir células carcinógenas, a la vista de lo cual se procedió a la práctica de análisis aleatorios que fueron llevados a cabo por el Laboratorio Arbitral Agroalimentario y que confirmaron la contaminación, habiéndose confirmado por los técnicos del Instituto de Salud Carlos III la validez de la metodología empleada y de los resultados obtenidos, lo que motivó la alerta alimentaria que contenía, a fin de prevenir posibles daños para la salud, una recomendación de inmovilización, con carácter cautelar y transitorio, de los productos comercializados para el consumidor final bajo las denominaciones de "aceite de orujo refinado y de oliva" y "aceite de orujo de oliva", condicionándose dicha medida cautelar a la ausencia de detección de estos compuestos por un método analítico adecuadamente validado y con un límite de determinación que en ningún caso sea mayor que un ppb.»
Añadimos entonces y lo hacemos ahora que, «con carácter inmediato, mediante Orden del Ministerio de la Presidencia de 25 de julio de 2001, se procedió a establecer los límites máximos tolerables de hidrocarburos aromáticos policíclicos en el aceite de orujo de oliva, así como los criterios aplicables al método analítico utilizable para el control del cumplimiento de lo así establecido, habiéndose procedido, a solicitud de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Islas Baleares, Navarra, Castilla-La Mancha, Madrid, Murcia y Valencia, por el Centro Nacional de Alimentación a la práctica de informes analíticos sobre muestras de aceite de orujo de oliva recibidas en dicho centro entre los meses de junio de 2001 y abril de 2002, dando como resultado que el contenido de benzo(a)pireno en las muestras excedía, en muchos casos, del límite establecido como máximo tolerable en la orden ministerial de 25 de julio de 2001. La inmediatez entre la alerta y la Orden Ministerial, 22 días, durante los que se realizaron los análisis descritos y se fijaron las bases para la orden de referencia, demuestra la diligencia de la Administración y la no antijuricidad del daño.».
En dichas sentencias entendimos también (fundamentos quinto de las tres) que «el Real Decreto 44/1996, de 19 de enero, regula en su artículo 3º las obligaciones de productores y distribuidores, imponiéndoles el cumplimiento de la obligación de comercializar únicamente productos seguros, y obligando a los productores a tomar medidas apropiadas para mantener informados a los consumidores de los riesgos que los productos que comercialicen podrían presentar, estando obligados los mismos, en función de lo dispuesto en el artículo 4º, en ausencia de disposiciones comunitarias o españolas, a tomar en consideración los códigos de buena conducta en materia de sanidad y seguridad vigentes en ese sector o bien la situación de la práctica y de la técnica, así como de la seguridad que razonablemente los consumidores puedan esperar.
Y es que, en definitiva, y al margen de las facultades de las autoridades sanitarias españolas, tanto nacionales como autonómicas, no pueden los productores prescindir de la adopción de las medidas correspondientes en relación con la comercialización para el consumo humano de un producto susceptible de entrañar riesgos y que se estaba comercializando con un nivel superior a los 70 microgramos por kilo, como resulta de las pruebas analíticas realizadas sobre muestras antes de la adopción de la alerta, y ello con mayor motivo cuando en su fundamento de derecho sexto, la sentencia recurrida pone de manifiesto que la contaminación del aceite de orujo de oliva por benzopireno se produce en el proceso industrial de obtención del producto, y no porque previamente existan niveles de HAPs en la materia prima, sino porque los mismos, al parecer, son resultado de un proceso de combustión tendente a evitar la humedad del producto, y sobre todo porque existía, y existe, la posibilidad de reducir los niveles de contaminación mediante la aplicación de técnicas de filtrado de los aceites refinados con carbono activo, combinando tiempos, temperatura y presiones, como igualmente pone de manifiesto el Tribunal de instancia, afirmando que las técnicas de filtrado de los aceites refinados con carbono activo posibilita reducir los niveles de contaminación, llegándose a la práctica eliminación de estos compuestos, especialmente del benzopireno o, al menos, su reducción a menos de 1 microgramo/Kg, conociendo las industrias elaboradoras de este producto industrial, por tradicional, esta técnica, y estando las mismas en condiciones de incorporarlas rápidamente al proceso industrial tecnológico, según rotundamente afirma la sentencia recurrida.
En definitiva, constituía obligación de las propias empresas la aplicación de los medios tecnológicos que la situación de la técnica permitía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo. 4º del Real Decreto 44/1996, de 19 de enero, al objeto de reducir, y prácticamente eliminar, el benzopireno existente en el producto, sin que por las mismas se haya puesto en práctica medida alguna tendente a la reducción, al menos, del benzopireno que, por otro lado, resultaba obligado a partir de lo dispuesto en la Orden de 25 de julio de 2001 por la que se redujo el nivel de benzopireno y se determinó la fórmula analítica para su determinación.
Es necesario igualmente destacar que no consta acreditado que la entidad recurrente haya sufrido, en el período que media entre la aplicación a la misma de la alerta y la publicación el 26 de julio del mismo año de la Orden antes mencionada, daños sustanciales objeto de reparación, por lo que decae la argumentación de la misma en la que, con fundamento en un informe pericial practicado a su instancia, pretende ser indemnizada por la reducción de la venta del aceite de orujo, que achaca exclusivamente a la alerta, mas sin precisar en qué forma influyó en el daño que se dice ocasionado lo dispuesto en la Orden de 25 de julio de 2001 que establecía un porcentaje reducidísimo de benzopireno en el aceite de orujo; Orden que, por lo demás, la recurrente no cuestiona.»
En definitiva, debemos concluir, como en los tres casos anteriores, que, según explica la Sala de instancia, la empresa recurrente no ha acreditado que sufriera un daño que no estuviera obligada a soportar, por lo que no concurría la antijuricidad en la lesión que dice producida, lo que constituyó el motivo determinante del pronunciamiento desestimatorio del Tribunal de instancia, que, por lo mismo, ha de ser confirmado sin que quepa apreciar las alegadas vulneraciones del ordenamiento y de la jurisprudencia.
En aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de tres mil euros para los honorarios del abogado del Estado
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de ACEITES MENCIA, S.L., contra la sentencia dictada el 10 de noviembre de 2004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 77/03, condenando en costas a la empresa recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho cuarto.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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