STS, 25 de Mayo de 2009

La sentencia impugnada estimó en parte el recurso contencioso administrativo promovido por doña Guadalupe contra la resolución adoptada el 22 de noviembre de 2001 por el Jurado Provincial de Expropiación de Alicante, que fijó un justiprecio de 32.757.480 pesetas (196.876,42 euros) por la expropiación de una finca de su propiedad, de 15.598 metros cuadrados de superficie, ubicada en San Vicente del Raspeig e identificada con el número 6 del proyecto de expropiación de la Universidad de Alicante, fase II. En congruencia con tal pronunciamiento, anuló dicha resolución por ser contraria al ordenamiento jurídico y reconoció a la actora el derecho a percibir un justiprecio de 402.419,34 euros, más el premio de afección.

La sentencia identifica el acto recurrido en el primer fundamento y en el siguiente declara probado que:

[...] la finca actora se encontraba en el ámbito de la Fase II expropiatoria destinada a la Universidad de Alicante, estando afectada por el PGOU de San Vicente del Raspeig, aprobado definitivamente por la CTU de Alicante el 5-5-1990, y por el Plan Especial del campus de la Universidad de Alicante, aprobado por el mismo organismo el 29-9-1995, modificado el 27-6-2001.

La parcela litigiosa estaba clasificada como suelo no urbanizable, uso docente universitario.

Pues bien, el Proyecto de expropiación por tasación conjunta fue definitivamente aprobado por la CTU de Alicante el 11 de julio de 2000, siendo notificado a la actora el 30-8-2000, si bien la ocupación de la finca se hizo en virtud del Convenio preliminar con la Universidad de Alicante de fecha 29-11-1995.

Tras rechazar la existencia de determinados vicios de procedimiento y recordar la presunción de acierto y veracidad que adorna a las decisiones valorativas de los jurados de expropiación, razona que, como se indica en la prueba pericial practicada, el suelo de la finca litigiosa, pese a su clasificación de no urbanizable, ha de tasarse como si lo fuera, argumentando en este punto que (fundamento tercero):

[...] el Plan Especial del Campus de la Universidad de Alicante de 29-9-1995, modificado el 27-6-2001, permite entender que se ha modificado el Plan General de San Vicente del Raspeig en aplicación del artículo 12-e) de la LRAU, lo que significa la superación del concepto y naturaleza de suelo no urbanizable para entender que la finca actora cuenta con un valor y aprovechamiento urbanístico propio de un suelo urbanizable, lo que permite realizar su valoración de mercado siguiendo el método del dictamen pericial de autos, que utiliza el método residual, cuyo valor final será el establecido para las Viviendas de Protección Oficial.

Tal determinación es lógica y responde a la reiterada interpretación jurisprudencial de que el precio de una expropiación dentro de un ámbito de actuación urbanística, en el que existe una aprovechamiento lucrativo, debe hacerse a precio de suelo urbano o urbanizable aunque se traten de suelos no urbanizables destinados a dotaciones o sistemas generales, pues ello responde a una exigible distribución equitativa de cargas y beneficios, tal como ya se expuso en la sentencia nº 1573/2003, en la que se revisaba una expropiación urbanística en ejecución de las previsiones del PGOU de Aldaia, afectando a terrenos incluidos en un Plan Especial, lo que permitió una valoración acorde a lo dispuesto en el art. 27.2 de la Ley 6/1998 (suelo urbanizable).

La Universidad de Alicante preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 2 de septiembre de 2005, en el que invocó dos motivos de casación, uno al amparo del artículo 88, apartados 1, letra c), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), y el otro con arreglo al la letra d) del mismo precepto.

En el primero achaca a la sentencia quebrantar las normas que rigen las garantías procesales, en particular las que regulan la prueba. Considera que la pericia de la arquitecto realiza consideraciones jurídicas ajenas a su función y que la Sala de instancia obtiene conclusiones que no se extraen de la misma. En definitiva, estima que se ha producido una indebida valoración de esa prueba, pues en ningún momento la perito indica que se haya producido una reclasificación o transformación del suelo, que sigue siendo no urbanizable tras la aprobación del Plan Especial, si bien destinado a un equipamiento de carácter docente.

El segundo motivo consiste en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para decidir la contienda, pues el artículo 25 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (BOE de 14 de abril ) obliga a tasar el suelo conforme a su clasificación, determinación que en el caso debatido impone la valoración de la finca expropiada como no urbanizable. Considera no aplicable la doctrina de esta Sala sobre los terrenos que con esa clasificación se destinan a dotaciones, referida a infraestructuras puramente urbanísticas, condición que no cabe reconocer a un campus universitario, que no está relacionado con el municipio en el que se ubica; se trata de un sistema de ámbito superior, ajeno al desarrollo urbano. Concluye que esta circunstancia, el carácter supramunicipal de la instalación, impide aplicar aquí la doctrina sobre la equidistribución de los beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística cuando se trata de implantar en suelo no urbanizable servicios que contribuyen a «crear ciudad».

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por doña Guadalupe, confirmando la resolución impugnada del Jurado Provincial de Expropiación de Alicante.

Doña Guadalupe se opuso al recurso en escrito registrado el 5 de marzo de 2007, donde pide que se confirme en todos sus extremos la sentencia recurrida.

Empieza su escrito contestando al segundo de los motivos de casación y defendiendo que la valoración llevada a cabo por la Sala de instancia es conforme a derecho y a la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo. Subraya, en primer lugar, que la circunstancia de que nos encontremos ante una infraestructura de relevancia supramunicipal no excluye la condición urbanística de la expropiación, pues el dato relevante radica en saber si tal dotación contribuye, como indica la jurisprudencia, a «crear ciudad». Añade que la afección de los terrenos al campus universitario estaba prevista en el Plan General de Ordenación Urbana de San Vicente del Raspeig y que la jurisprudencia valora como urbanizables los suelos destinados al uso dotacional universitario, aunque no estuviesen clasificados así (trae a colación las sentencias relativas al campus de la Universidad Pública de Navarra). Sentado lo anterior, sostiene que si el fin de los terrenos es el desarrollo urbanístico, resulta evidente que no pueden valorarse como no urbanizables, de hacerse así se vulneraría de forma flagrante el principio que impone el justo reparto de los beneficios y las cargas derivados de la ordenación urbanística.

A continuación aborda el análisis del primer motivo de casación indicando que el informe pericial tasó el suelo conforme a la clasificación de urbanizable, por lo que la apreciación que la Sala territorial ha hecho de tal prueba resulta correcta, sin perjuicio de que en la instancia la Universidad beneficiaria de la expropiación no mostró su disconformidad con el dictamen pericial ni impugnó su resultado por introducirse en unas consideraciones jurídicas que ahora considera improcedentes. En realidad, la perito, antes de proceder a la valoración y como presupuesto de su tarea, reflexiona acerca de la clasificación del suelo. No hay pues, en su opinión, una valoración errónea de dicha prueba por los jueces a quo, sino su decisión de compartir el criterio técnico sobre la condición urbanizable del suelo a efectos valorativos, con independencia de su clasificación. Por lo demás, el concreto método de valoración empleado (el residual, aplicando como precio final el establecido para las viviendas de protección oficial) no ha sido discutido por la Universidad recurrente.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 7 de marzo de 2007, fijándose al efecto el día 20 de mayo de 2009, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco,.

La Universidad de Alicante discute la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en el recurso 271/02, relativo al justiprecio de la finca número 6 del proyecto de expropiación para la ejecución de la segunda fase del campus de dicha Universidad. La Sala de instancia, corrigiendo el criterio seguido por el Jurado de Expropiación, valoró los 15.598 metros cuadrados de la parcela como si de suelo urbanizable se tratase, pese a su clasificación de rústico. En este punto siguió los criterios de dictamen pericial rendido por un arquitecto en la fase probatoria del proceso, asumiendo el método de valoración y los parámetros utilizados por dicho profesional técnico.

La entidad recurrente discrepa de la decisión adoptada por la Sala territorial y considera que ha realizado una inadecuada valoración de esa prueba, que, además, se introduce en un campo vedado al realizar consideraciones de índole jurídico (motivo primero). Estima también que se separa de los criterios fijados en la Ley 6/1998, pues un campus universitario no es una dotación pública que contribuya a crear ciudad, de modo que no resulta aplicable la jurisprudencia relativa a la valoración a efectos expropiatorios de los suelos no urbanizables que se expropian para implantar infraestructuras de relevancia local, coadyuvando a «crear ciudad» (segundo motivo).

Asiste la razón a la recurrida, doña Guadalupe, al afirmar que el análisis del segundo motivo resulta preferente ya que, si se concluye que el suelo de su parcela, pese a su condición de no urbanizable, debe tasarse como si lo fuera por quedar afecto a un sistema general que se integra en la trama urbana, coadyuvando al desarrollo de la localidad, carece de toda relevancia la circunstancia de que la perito haya realizado en su dictamen apreciaciones jurídicas extrañas al encargo que recibió o que la Sala de instancia le atribuya, en ese terreno jurídico, unas conclusiones que no realiza, porque, en cualquier caso, la determinación de si los terrenos litigiosos han de tasarse de una u otra forma es, en efecto, una tarea que pertenece al ejercicio de la potestad jurisdiccional.

Sentado lo anterior, hemos de rechazar, por equívoca, una afirmación que se desliza en ese segundo motivo, consistente en sostener que la construcción de un campus universitario, en la medida en que tiene como vocación servir a un interés que trasciende los estrictamente municipales, por definición carece de dimensión urbana, pues no está relacionada con el desarrollo de la ciudad en la que se ubica. Esta afirmación desconoce que los planes de ordenación urbana, en particular los generales, constituyen un dibujo de la ciudad, que integra todos los elementos, tanto los exclusivamente locales como los que los trascienden, con la finalidad de diseñar la estructura general y orgánica del territorio [véase, por ejemplo, los artículos 11 y 12 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (BOE de 16 y 17 de junio )]. El que un servicio o una dotación sirva a intereses de dimensión superior a la local no implica que dé la espalda al desarrollo urbano, ya que puede perfectamente integrarse en la trama urbana y contribuir a «crear ciudad». Por esta circunstancia hemos indicado [sentencias de 1 de diciembre de 2008 (casación 5033/05, FJ 1º); 9 de diciembre de 2008 (casación 4994/05, FJ 3º); y 23 de marzo de 2009 (casación 342/06, FJ 4º )] que la previsión de una dotación de trascendencia supralocal en un plan general de ordenación urbana es consecuencia de un principio de gran calado en nuestro sistema jurídico, como es el de coordinación, resultando irrelevante para apreciar si contribuye al desarrollo urbano, ya que puede tratarse de un sistema que rebase claramente los intereses municipales y que, sin embargo, tal y como se implante «cree ciudad» [un caso prototípico es el de las autopistas radiales en Madrid, a las que hemos aludido en la sentencia de 17 de noviembre de 2008 (casación 5709/07, FF JJ 8º y 9º ), algunos de cuyos tramos hemos considerado integrados en la maya urbana de la conurbación madrileña].

Así pues, el dato de que un campus universitario proporcione una utilidad que rebase el marco municipal no quiere decir que viva al margen de la ciudad y que no coadyuve a su desarrollo. Ya es un elemento que abona su condición ciudadana la circunstancia de que se encuentre previsto en el Plan General de Ordenación Urbana, elemento que, si bien no decisivo, constituye un indicio relevante. La clave de bóveda se sitúa, sin embargo, en su efectiva inclusión en el entramado urbano, que ayuda a articular y ordenar, porque, como hemos indicado en la citada sentencia de 17 de noviembre del pasado año (FJ 8º), cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable [por todas, véanse las sentencias de 29 de enero de 1994 (apelación 892/91, FJ 2º), 29 de mayo de 1999 (casación 1346/95, FJ 3º), 29 de abril de 2004 (casación 5134/99, FJ 1º) y 6 de febrero de 2008 (casación 9131/04, FJ 4º )]. El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998, y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14 ), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2 ). Esta doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad» (expresión que ha hecho fortuna en la jurisprudencia), discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no valorarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

Pues bien, en el caso debatido el campus de la Universidad de Alicante no sólo estaba previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de San Vicente del Raspeig, como ya hemos indicado, sino que fue desarrollado por un plan especial en el que se atribuye a los terrenos un aprovechamiento urbanístico lucrativo. Este hecho, declarado probado por la sentencia de instancia y no discutido adecuadamente en esta sede, pone de manifiesto que la zona donde se ubica el campus universitario se integra en la malla urbana, pues, de otro modo, no disfrutaría de ese aprovechamiento, de manera que si no se la valorara como urbanizable con la edificabilidad prevista en ese plan especial (0,399 m2/m2) se desconocería el referido principio de equitativa distribución de las cargas y de los beneficios derivados de la ordenación urbana, sacrificándose a la recurrente en beneficio de los propietarios de terrenos ubicados en la zona y que no siendo expropiados se ven beneficiados por la incorporación de su propiedad inmobiliaria al proceso de desarrollo urbano.

La solución a la que llegamos coincide con la adoptada por esta Sala para un caso semejante, el de la construcción del campus de la Universidad Pública de Navarra, en el que también consideramos correcta la decisión de tasarlos como urbanizables pese a su clasificación de no urbanizables [sentencias de 28 de junio de 2000 (casación 1185/96, FJ 3º); 14 de septiembre de 2000 (casación 1948/96, FJ 3º); 12 de diciembre de 2000 (casación 2519/96, FJ 3º); 16 de enero de 2001 (casación 3263/06, FJ 3º); y 10 de febrero de 2001 (casación 288/96, FJ 3º )].

Los razonamientos hasta aquí expuestos evidencian la corrección de la decisión de la Sala de instancia, aun cuando acuda a una versión del artículo 25 de la Ley 6/1998 inaplicable al caso debatido, esto es, la derivada de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y desorden social (BOE de 31 de diciembre ). Dada las fechas en que se produjo la expropiación litigiosa, el texto a considerar era el de la redacción originaria del precepto, limitado a decir que «el suelo se valorará según su clase y situación, en la forma establecida en los artículos siguientes».

Las reflexiones anteriores hacen inútil el primer motivo de casación, porque, en realidad, la perito judicial no se ha introducido en terreno vedado, limitándose a constatar un hecho: la aprobación del plan especial y la atribución de un aprovechamiento lucrativo a los terrenos expropiados, del que obtiene unas consecuencias que coinciden con las conclusiones de los jueces a quo. El dato decisivo consiste en que, fuera como fuese, la arquitecto informante tasó el suelo, como correspondía, atribuyéndole la condición de urbanizable y utilizando un método y unos parámetros que la Universidad recurrente no discutió en la instancia ni pone en cuestión en esta sede casacional, por lo que ninguna tacha puede hacerse al valor asignado al suelo expropiado por la sentencia impugnada.

De todas formas, el motivo se encuentra deficientemente articulado, porque la Universidad de Alicante pretende discutir la valoración de la prueba por cauce inadecuado [debió ampararse en la letra d) del artículo 88, apartado 1, de la Ley de esta jurisdicción] y, aunque en un exceso de antiformalismo entendiéramos que pese a la invocación de la letra c) quería hacer valer aquella d), no podríamos atender su queja pues no cita los preceptos legales que, disciplinando la valoración de las pruebas, considera infringidos, ni estima que las inferencias obtenidas por la Sala a quo resulten ilógicas o arbitrarias, limitándose a invocar una «indebida apreciación de la prueba practicada».

Las anteriores consideraciones conducen a la desestimación de este recurso de casación, procediendo, en virtud del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, imponer las costas a la parte recurrente, con el límite de tres mil euros para los honorarios del abogado que ha asistido a doña Guadalupe.