STS, 11 de Marzo de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Marzo 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de marzo de dos mil nueve
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 3784/2005 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de 5 de mayo de 2005 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (en el recurso contencioso- administrativo 1026/2002).
Siendo parte recurrida el SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE CANARIAS-INTERSINDICAL CANARIA (S.T.E.C.), que no ha comparecido en esta fase de casación, y habiendo intervenido también el MINISTERIO FISCAL.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS:
Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de canarias contra la Orden de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de 14 de octubre de 2002, anulando la misma por no ser conforme a derecho, sin hacer expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte Sentencia por la que, estime los motivos del Recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de contestación a la demanda, declarando expresamente la conformidad a Derecho de los actos objeto del recurso contencioso-administrativo. (...)".
El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene que procede desestimar el presente recurso de casación.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 25 de febrero de 2009, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. NICOLÁS MAURANDI GUILLÉN, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue iniciado por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA ENSEÑANZA DE CANARIAS- INTERSINDICAL CANARIA (S.T.E.C.), mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra la Orden de 14 de octubre de 2002, de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de Canarias, por la que se establecían:
"los servicios mínimos con motivo de la huelga convocada (...), para el personal docente de la enseñanza pública no universitaria, durante los días 17 y 29 de octubre y 21 de noviembre de 2002".
La demanda formalizada en dicho proceso reclamó en el suplico la nulidad de la orden recurrida, invocando en el cuerpo de dicho escrito como "FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN" el derecho fundamental de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución (CE ).
Tras esa inicial invocación, se aducía que esa Orden de 14 de octubre de 2002 atentaba contra dicho derecho fundamental por estas consideraciones: (1) imponer unos servicios mínimos excesivos; (2) vaciar como consecuencia de lo anterior el contenido del derecho de huelga; (3) haber fijado esos servicios "sin la más mínima justificación" (para lo que se invocaba la jurisprudencia sobre el requisito general de motivación y la que específicamente ha exigido la causalización de los de los servicios mínimos establecidos con ocasión del ejercicio del derecho de huelga); y (4) haber provocado con ello un evidente perjuicio al sindicato recurrente, por haber puesto en duda su eficacia como cauce de lucha en las reivindicaciones del profesorado.
La Comunidad Autónoma de Canarias, en su escrito de contestación, suplicó sentencia desestimatoria "por ajustarse a Derecho la Orden recurrida, y no vulnerar el derecho fundamental de huelga" ; y en su posterior escrito de conclusiones pidió "Sentencia de conformidad con lo interesado en nuestro escrito de contestación a la demanda"
La sentencia que aquí se recurre estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución recurrida.
Para justificar ese pronunciamiento transcribió en sus fundamentos los razonamientos de una sentencia anterior dictada sobre la misma orden recurrida; razonamientos que, expuestos aquí en lo esencial, consistieron en considerar que la Orden recurrida no cumplía debidamente con la exigencia de motivación en esa fijación de servicios mínimos que establecía por estas principales causas: no exponía los datos necesarios para exteriorizar la justificación fáctica de las medidas adoptadas; y, a consecuencia de ello, no incluía el juicio de proporcionalidad que siempre debe hacerse conjugando los datos fácticos del caso con los servicios mínimos adoptados.
El actual recurso de casación lo ha interpuesto COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, que esgrime en su apoyo los motivos que más adelante se analizarán.
Esa Orden de 14 de octubre de 2002 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de Canarias que fue impugnada en el proceso de instancia justificaba los servicios mínimos que establecía en estos términos:
"Vistos los Decretos 24/1987, de 13 de marzo, de establecimiento de los servicios mínimos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias y 89/1988, de 13 de mayo, de declaración de servicios esenciales en el Archipiélago Canario en materia de Educación y en centros docentes públicos no universitarios dependientes de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes.
Considerando que el alumnado de los centros educativos, por razón de sus diferentes edades, de 3 a 5 años en Educación Infantil, y de 6 a 12 en Primaria, o que por razón de sus necesidades educativas especiales figura escolarizado en centros específicos de Educación Especial no pude tener el mismo tratamiento en cuanto a la determinación del personal docente necesario para velar por su integridad en las instalaciones durante los citados días.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del mencionado Decreto 89/1988 , y a fin de garantizar el derecho fundamental a la educación contemplado en el artículo 27 de la Constitución española, así como el debido cuidado y tutela del alumnado.
(...)".
Su parte dispositiva era del siguiente tenor literal:
"Artículo único: Los servicios mínimos que se han de prestar por el personal de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de Canarias, con motivo de la huelga convocada durante los días 17 y 29 de octubre y 21 de noviembre de 2002, son los siguientes:
CENTROS DE ENSEÑANZA OBLIGATORIA, EDUCACION INFANTIL Y PRIMARIA Y COLECTIVO DE ESCUELAS RURALES:
- El Equipo Directivo
- Un profesor por cada tres unidades
RESIDENCIAS ESCOLARES
- El Equipo Directivo
- El personal necesario para atender a los alumnos internos
RESIDENCIAS ESCOLARES ESPECIFICAS Y CENTROS ESPECIFICOS DE EDUCACION ESPECIAL
- El Equipo Directivo
- El personal necesario para atender a los alumnos internos y externos.
CENTROS DE EDUCACION SECUNDARIA, ESCUELAS OFICIALES DE IDIOMAS, ESCUELAS DE ARTE, CENTROS DE ADULTOS Y CONSERVATORIOS SUPERIORES DE MÚSICA.
- Dos miembros el equipo directivo".
En cuanto a ese Decreto 89/1988 que la Orden litigiosa invocaba, debe destacarse que establecía:
"Artículo 2º
A efectos de lo previsto en el artículo anterior se consideran como servicios esenciales las siguientes actividades:
-
Las necesarias para garantizar el derecho a la formación de los alumnos en los términos a que se refiere el Artículo 3º .
-
Las de Dirección del Centro, que garanticen la realización de la jornada laboral por el personal que no se encuentre en situación de huelga.
-
En las residencias específicas de educación especial con centros anejos y con internado, las necesarias para atender a los alumnos internos durante las horas en que no sean cuidados por otro personal.
En los Centros de Enseñanzas Integradas y en las Residencias Escolares, las que aseguren las debidas condiciones para que los alumnos permanezcan en el internado.
Artículo 3º
Si la situación de huelga se prolongara de forma que afectara grave y persistentemente a la formación de los alumnos, incluida su evaluación para promocionar de cursos, nivel o grado, la Consejería de Educación, Cultura y Deportes podrá establecer servicios mínimos educativos que garanticen el derecho a esa formación".
El recurso de casación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS desarrolla en su apoyo dos grupos de motivos.
El primero de esos dos grupos comprende tres motivos, todo ellos amparados en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional de 1998 -LJCA-, cuyos reproches son estos que siguen.
Uno primero denuncia la infracción por el fallo de la sentencia recurrida del artículo 69.b) de la misma LJCA, en relación con el 7.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC); y lo señalado al respecto es no haberse acreditado debidamente la representación del sindicato recurrente; no haberse aportado sus estatutos; ni tampoco haberse acreditado la adopción de un acuerdo expreso para impugnar los actos recurridos.
Los otros dos motivos pretenden sostener: el segundo, la infracción del artículo 24.1 de la Constitución (CE ), en relación con el artículo 64.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; y el tercero, la infracción también del artículo 24 CE, en relación con el 218.2 LEC. La argumentación de ambos está relacionada, porque lo que censuran es, por un lado, que la sentencia aprecia falta de motivación y exceso en los servicios mínimos de manera global y común para todos los centros afectados por la orden recurrida, pero sin tener en cuenta que había varios tipos de ellos y sin analizar de manera aislada cada uno de esos tipos; y, por otro lado, que establece una anulación total por referencia a una convocatoria anterior pese a reconocer que las circunstancias no son del todo coincidentes.
El segundo grupo comprende dos motivos de casación, uno y otro amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional de 1998 -LJCA-, que dirigen sus críticas hacia la falta de motivación y el exceso que en los controvertidos servicios mínimos apreció la Sala de Tenerife.
Denuncian como infringidos, por lo que hace falta de motivación, los artículos 28.2 CE y 54.1 de la Ley 30/1992 -LRJAP/PAC-; y en cuanto al exceso el artículo 28, en relación con el 27, ambos del texto constitucional.
Carecen de fundamento las infracciones denunciadas, en el primero de los motivos, en relación a la falta de justificación de la representación del sindicato recurrente y de su decisión de plantear la impugnación jurisdiccional que dio lugar al proceso de instancia.
Debe decirse, en primer lugar, que, por un lado, se viene a plantear una inadmisibilidad que no fue solicitada en el suplico del escrito de contestación a la demanda (que sólo pidió la desestimación del recurso contencioso-administrativo); y por otro, que se trata de una cuestión no abordada en la sentencia de instancia cuyo debido planteamiento habría sido una denuncia de incongruencia.
Pero, con independencia de lo anterior, debe significarse que en las actuaciones de instancia consta copia de lo siguiente: los estatutos del sindicato recurrente, en los que aparece que el Secretariado Nacional es el órgano de gestión, representación y decisión entre los Consejos Nacionales; y el acuerdo de ese Secretariado Nacional en el que se decide impugnar la Orden recurrida y encomendar la llevanza de ese asunto a la persona que otorgó la representación a la Procuradora que intervino ante la Sala de instancia.
Lo que plantean los restantes motivos de casación (los de uno y otro grupo) es coincidente con lo que fue decidido por la sentencia de esta Sala y Sección de 11 de mayo de 2007 (Casación 3155/2003 ), que versó también sobre la nulidad de esa misma Orden de 14 de octubre de 2002 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de Canarias.
También ahora, como entonces se hizo, debe partirse, de la doctrina que esta Sala ha venido estableciendo sobre la llamada "causalización" de los servicios mínimos y sobre como debe efectuarse la ponderación de intereses que resulta obligada para que dichos servicios puedan ser considerados constitucionalmente aceptables.
Sobre la "causalización" o motivación de los servicios mínimos, esta Sala viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y los que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores y criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados.
Por lo que hace a la ponderación de intereses, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.
El criterio que acaba de exponerse, reiterando en lo principal lo ya declarado en esa antes mencionada sentencia de 11 de mayo de 2007, no permite considerar que la Orden litigiosa haya cumplido debidamente con el requisito de "causalización".
La pretendida justificación que en ella se incluye se mueve en términos demasiado genéricos, como viene a razonar la sentencia recurrida; y genérico es, así mismo, lo que se dispone en el Decreto 89/1988 que antes fue mencionado.
Es cierto que la Orden identifica el derecho de educación del artículo 27 CE de los niños que resultarían afectados y también el cuidado y tutela de dicho alumnado, como intereses contrapuestos al de los huelguistas. Sin embargo, no razona ni explica por qué establece los servicios mínimos con el concreto alcance y contenido que dispone.
Por lo que se refiere al interés presente en el derecho de educación, no explica por qué una paralización de tan solo tres días, no consecutivos, significa una lesión irreparable o superior a la lesión que experimentarían los huelguistas.
Y en cuanto al cuidado del alumnado (en aquellos Centros donde se valora este interés), tampoco se precisa el número de personas que se dedicará a dicha atención, ni el criterio o circunstancias que deben ser tenidos en cuenta para hacer esa cuantificación (como podrían ser la cifra de alumnos por aula y el número de estas en cada Centro; la "ratio" cuidador/alumno para que la vigilancia pueda desarrollarse satisfactoriamente; las funciones de dirección que deben ser mantenidas; etc.).
Todo ello hace que tengan que fracasar los motivos de casación que ahora se están analizando.
Debe subrayarse una vez más que la motivación y el carácter o no abusivo de los servicios mínimos son cuestiones íntimamente ligadas, y esto hace que, faltando esa motivación, sea inviable emitir un juicio favorable a la validez de los servicios mínimos.
Como también debe señalarse que, en el caso de la Orden aquí litigiosa, la falta de motivación consistente de la falta de los datos fácticos que son inexcusables para hacer el juicio de proporcionalidad se advierte respecto de todos los tipos de centros a que estaban referidos los servicios mínimos. Por lo cual, es acertada la nulidad que la sentencia de instancia declara para la totalidad de la Orden impugnada.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen no hacerlo (artículo 139.2 de la LJCA ).
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- Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS contra la sentencia de 5 de mayo de 2005 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (en el recurso contencioso-administrativo 1026/2002).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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