STS, 18 de Mayo de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Andalucía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 4 de mayo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 26 de abril de 2007, y por providencia de 4 de julio de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes recurridas, Dª Araceli y otros, y "ASAJA-Sevilla", a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron mediante sendos escritos presentados en fechas respectivas 3 y 14 de septiembre de 2007, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia desestimatoria del recurso de casación, con imposición de costas a la parte contraria.

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Mayo de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 1323/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla) dictó en fecha 8 de septiembre de 2005 y en su recurso contencioso administrativo nº 607/2001, por medio de la cual se estimó el formulado por la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores (ASAJA) de Sevilla, contra la resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de fecha 7 de abril de 2000 (confirmada en alzada por dicha Consejería mediante resolución de 15 de enero de 2001), recaída en materia de deslinde parcial de la vía pecuaria denominada "Cañada Real de Lora a las minas de El Pedroso y Cazalla", en su tramo 2º, en el término municipal de El Pedroso (Sevilla).

Impugnada esa resolución por la Asociación Agraria Jóvenes Agricultores de Sevilla, alegó en su demanda, en lo que aquí importa, la caducidad del expediente administrativo del deslinde, y la Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, aceptó dicho motivo impugnatorio.

La sentencia comienza su razonamiento señalando que " en el supuesto de autos, es de aplicación al procedimiento, considerando que fue iniciado en 1997 (Por Orden de la Consejería de 12 de diciembre de 1997), el art. 42 LRJ-PAC en su redacción originaria (disposición transitoria 2ª Ley 4/1999 ) y el artículo 21 del reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía " (se refiere la sala al Reglamento aprobado por Decreto 155/1998 de 21 de julio ). Recuerda a continuación la sentencia que el inciso final del párrafo 1º de la disposición transitoria 1ª del Reglamento de vías pecuarias ha sido declarado nulo por sentencia del mismo Tribunal de 11 de abril de 2001, y recoge un párrafo de dicha sentencia en el que se decía lo siguiente: " esta conclusión no puede desvirtuarse con el argumento de la demandada de que la norma no se ve afectada por el artículo que se le contrapone toda vez que los expedientes iniciados de oficio en materia de vías pecuarias sí pueden producir efectos favorables para los ciudadanos. Lo hacen en relación con los intereses difusos de los ciudadanos y en concreto con los de los ganaderos y con los representantes de distintas asociaciones interesadas en las actuaciones de la Administración en el medio ambiente. La recta interpretación de la norma ha de entenderse referida a los concretos intereses de los directamente afectados por los procedimientos que generalmente no producirán actos favorables para los interesados ". A continuación, señala que el artículo 21.1 del Reglamento establece que la resolución que ponga fin al procedimiento de deslinde será dictada en plazo no superior a 18 meses contados desde el inicio del expediente; precepto que entiende aplicable al caso examinado de acuerdo con la referida disposición transitoria 1ª (en su contenido no afectado por la nulidad declarada en la sentencia de 11 de abril de 2001 ), a cuyo tenor " los expedientes en tramitación a la entrada en vigor del Decreto adaptarán sus procedimientos a lo previsto en el mismo sin perjuicio de la conservación de los trámites y actos administrativos ya producidos ". Sobre esta base, concluye la Sala que tomando el plazo de 18 meses para resolver, como su cómputo se inició el 12 de diciembre de 2007, dicho procedimiento ya había caducado cuando la Administración autonómica acordó la ampliación del plazo para resolver.

Contra esa sentencia ha formulado la Junta de Andalucía el presente recurso de casación, en el que alega como único motivo de impugnación el siguiente:

"Único. Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa . Por infracción de los artículos 43.4, 63.3 y 92.4 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción originaria antes de la modificación de la Ley 4/1999. Igualmente, por infracción del artículo 132 de la Constitución Española y artículo 2 de la Ley 3/1995, de 23 de Marzo, de Vías Pecuarias . Finalmente, por infracción de la jurisprudencia sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo que citamos en el presente recurso ".

Alega la parte recurrente que el artículo 43.4 de la Ley 30/92 (recuérdese, en su redacción originaria) no es de aplicación al caso toda vez que el deslinde de vía pecuaria podría producir efectos desfavorables para la parte actora, pero ello no impide que pueda producir efectos favorables para otros interesados y más concretamente para el interés general. A continuación, alega que la naturaleza jurídica del procedimiento de deslinde impide apreciar la caducidad del mismo por el transcurso del plazo establecido para su resolución, y apunta, en este sentido, que el Decreto andaluz 137/1993 (aplicable, dice, al caso aunque la sentencia por error aplique el Decreto 155/1998 ) preveía que el efecto del transcurso del plazo para resolver estos procedimientos de deslinde era el "desestimatorio" y no el de caducidad. Cita las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de mayo, 2 de junio y 21 de abril de 2004, y enfatiza que las vías pecuarias son bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que el deslinde, configurado como un procedimiento tendente a la recuperación de esos bienes, nunca puede ser susceptible de caducidad. Añade que la aplicación del mecanismo de la caducidad es contrario a los principios de eficacia de la Administración y seguridad jurídica. Alega en fin, que no tiene sentido declarar la caducidad del expediente cuando, al tratarse de bienes imprescriptibles, la Administración podría reiniciar indefinidamente el expediente.

Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999, mientras que en el concreto litigio aquí examinado la Sala de instancia apuntó que era aplicable al caso la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, como así es, ya que el procedimiento que nos ocupa comenzó el día 12 de Diciembre de 1997.

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009, el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4, de procedimientos iniciados de oficio " no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos ", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras " o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen ", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

Hecha esta salvedad, y entrando, pues, al examen del caso, hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de deslinde aquí concernido era el de 18 meses previsto en el Reglamento andaluz de Vías Pecuarias 155/98, a cuyo tenor " la Resolución del Secretario General Técnico que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente...". Las alusiones de la parte recurrente a la aplicabilidad al caso no de este Decreto sino del precedente 137/1993 son inaceptables, ante todo porque contradicen los propios actos y declaraciones de la misma Junta de Andalucía, que en la resolución desestimatoria del recurso de alzada (folio 202 y ss. del expediente), dijo de forma expresa, y en sentido contrario al que ahora defiende, que " el plazo para la tramitación del procedimiento de deslinde.... iniciado por Orden de esta Consejería de Medio Ambiente de fecha 12 de diciembre de 1997, era de dieciocho meses, de conformidad con lo establecido en el artículo 21.1 del reglamento de vías pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía y en al disposición transitoria primera del Decreto 155/1998 de 21 de julio por el que se aprueba el citado reglamento, dado que a la fecha de entrada en vigor del mismo dicho expediente de deslinde se encontraba aún en tramitación (FJ 3º) ".

Y, ciertamente, esta disposición transitoria primera establece que " los expedientes relativos a vías pecuarias que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor del presente Decreto, adaptarán sus procedimientos a lo previsto en el mismo, sin perjuicio de la conservación de los trámites y actos administrativos ya producidos, computándose los plazos previstos para la resolución de los distintos procedimientos a partir de su entrada en vigor ", debiéndose tener en cuenta que el inciso final, " computándose los plazos previstos para la resolución de los distintos procedimientos a partir de su entrada en vigor ", fue declarado nulo por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 11 de abril de 2001, confirmada en casación, en este punto, por sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2004 (RC 22/2002 ). A la vista de esta disposición transitoria, era clara la aplicación del precitado artículo 21.1 al expediente en curso aquí referido, y de hecho, insistimos, la misma Administración autonómica así lo reconoció, por lo que sorprende que ahora parezca querer defender lo contrario.

Cuestión distinta es el efecto jurídico del transcurso sin resolver de ese plazo de dieciocho meses. La Sala de instancia consideró aplicable al caso la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en su redacción originaria, y aunque la sentencia menciona el artículo 42 de dicha Ley, el precepto verdaderamente relevante para apreciar la caducidad del expediente no podía ser más que el artículo 43.4, donde se establecía, en lo que ahora interesa, que " cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el propio órgano competente para dictar la resolución, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que debió ser dictada ". Así lo entiende la Administración recurrente, bien que para alegar que dicho precepto no es de aplicación al caso atendida la naturaleza, objeto y finalidad del procedimiento administrativo concernido, pues, según dice, no nos hallamos ante un procedimiento no susceptible de producir efectos favorables para los ciudadanos.

Ciertamente, el artículo 43.4 de la redacción originaria de la LRJ-PAC, es el aplicable al caso porque la Ley 4/1999, de modificación de la LRJ-PAC, entró en vigor el 14 de abril de 1999, antes, pues, de la conclusión del procedimiento de deslinde que nos ocupa, pero esta misma Ley, en su Disposición Transitoria Segunda, párrafo primero, señaló que "A los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

Partiendo, pues, de esta base, es claro que la propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, en cuanto a través del mismo se procura la exacta identificación del dominio público, promueve y defiende intereses generales que revierten en beneficio de los ciudadanos, y esta constatación es la que nos lleva a excluir la aplicabilidad del tan citado artículo 43.4 al caso (así nos hemos pronunciado en numerosas sentencias en cuanto a los deslindes regulados en la Ley de Costas, y también en otros ámbitos, como v.gr, respecto de la delimitación del dominio público ferroviario, en STS de 12 de diciembre de 2007, RC 583/2005 ).

En consecuencia, hemos de estimar el motivo casacional, pues la Sala de instancia aplicó indebidamente el tantas veces mencionado artículo 43.4 LRJ-PAC en su redacción originaria.

(No ignoramos que el antes mencionado Decreto autonómico 137/93 establecía en su artículo único, apartado 2º, que " cuando se trate de procedimientos relacionados en el anexo II de este Decreto iniciados de oficio y no susceptibles de producir efectos favorables para el interesado, se entenderán caducados a solicitud de aquel o de oficio en el plazo de 30 días desde el vencimiento del plazo para resolver para cada uno de ellos ", recogiéndose en ese anexo II, epígrafe 6º, el procedimiento de clasificación de vías pecuarias, con un plazo máximo de resolución de un año y con el efecto de caducidad del expediente en caso de sobrepasarse. Ahora bien, este dato no da pie para rectificar el criterio que acabamos de exponer, por las siguientes razones: primero, porque ya hemos dicho que esta previsión reglamentaria no es de aplicación al caso; segundo, porque el epígrafe aludido se refiere a la clasificación y no al deslinde, que, por cierto, estaba recogido en el anexo I, atribuyéndose al transcurso del plazo sin resolver efectos desestimatorios, que no de caducidad; y tercero, porque en todo caso esa previsión contenida en el anexo II sobre la caducidad del expediente de clasificación no es acorde con el texto del artículo 43.4 LRJ-PAC ).

La estimación del motivo por esta razón nos obliga a examinar la totalidad de las alegaciones impugnatorias esgrimidas por la parte demandante, toda vez que la Sala de instancia, en su sentencia, se limitó a a acoger la caducidad sin extender su juicio al resto de las cuestiones suscitadas en la demanda.

Señalemos, no obstante, que en el proceso comparecieron como codemandados Dª Araceli y demás litisconsortes antes relacionados, pero, en manifiesta contradicción con su posición procesal, no lo hicieron para defender la legalidad del acto impugnado sino para adherirse a los planteamientos de la actora y esgrimir motivos añadidos de nulidad. Tal forma de comparecer y actuar en el proceso implica una evidente equivocación de postura procesal que hace improcedente el estudio de sus alegaciones.

Realmente, los argumentos impugnatorios desplegados en su demanda por la Asociación recurrente no van dirigidos a criticar el deslinde aquí concernido sino más bien la previa clasificación de la que trae causa. Pero esa clasificación, realizada en 1958, esto es, hace más de cincuenta años, es un acto firme cuya legalidad no cabe discutir a estas alturas, sin que sea obstáculo a estos efectos la alegada falta de notificación del expediente que culminó con aquel Acuerdo de clasificación, pues partiendo de la base de que, como consta en el expediente, dicha clasificación fue publicada en el BOE de 26 de septiembre de 1958 y en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla de 4 de noviembre de 1958 (indicándose en el texto publicado que el procedimiento se había tramitado con la colaboración de las autoridades locales y había venido precedido de una exposición pública en el Ayuntamiento del El Pedroso), hemos de repetir lo que dijimos en STS de 20 de febrero de 2008 (RC 1205/2006 ), también en relación con la impugnación de un deslinde remoto en el tiempo: que la seguridad jurídica es un valor fundamental del ordenamiento jurídico, tanto desde el punto de vista constitucional (artículo 9.3 de la C.E.) como desde el punto de vista legal (v.g. artículo 106 de la Ley 30/92, que, aunque referido a las facultades de revisión, expresa sin duda un valor general); se trata de un valor social, y no puramente individual, de forma que es la colectividad misma la que está involucrada en ella, y no sólo los intereses particulares; y los Jueces y Tribunales, que tienen encomendada la tutela judicial efectiva, también han de salvaguardar la seguridad jurídica a fin de que no se pongan en tela de juicio situaciones jurídicas consolidadas por el transcurso del tiempo, las cuales, en otro caso, podrían ser cuestionadas "ad eternum"; en la tensión dialéctica entre tutela judicial y seguridad jurídica, los Jueces y Tribunales no pueden, como pretende la parte recurrente, atender sólo a la primera con olvido manifiesto de la seguridad.

Situados en esta perspectiva, el expediente unido a las actuaciones contiene numerosas actuaciones administrativas a lo largo de los años subsiguientes a la clasificación de la vía pecuaria aquí concernida, que permiten concluir, sin temor a errar, que la existencia de la vía y de su clasificación eran generalmente conocidas en la zona. Así las cosas, que quien ha tenido conocimiento privado de esa clasificación deje transcurrir decenas de años sin impugnarla, implica una pasividad en la defensa de sus intereses que justifica que no pueda invocar la jurisprudencia sobre notificaciones defectuosas, porque esta jurisprudencia no ha nacido para amparar impugnaciones tan manifiestamente extemporáneas. Dicha doctrina, a cuyo tenor el plazo para que los interesados impugnen un acto administrativo no comienza a correr sino hasta que ha sido notificado, es válida en el tráfico administrativo ordinario, pero no cuando lo impugnado son actos administrativos tan remotos.

No pudiéndose discutir, pues, la efectiva existencia y el contenido de aquel Acuerdo de clasificación, esta constatación priva de fundamento a las alegaciones de la parte demandante. Por lo demás, llama la atención que esta, en su demanda, pidió mediante "otrosí" el recibimiento a prueba del proceso para acreditar extremos como la actuación en vía de hecho de la Administración (por no haberse demostrado la real existencia de la vía pecuaria), la falta de motivación del deslinde (por lo arbitrario de las conclusiones alcanzadas en el expediente de deslinde) y la prescripción adquisitiva de los terrenos afectados, pero habiendo denegado la Sala ese recibimiento a prueba mediante auto de 21 de abril de 2004, la parte actora se conformó con la negativa y no la impugnó en súplica, por lo que sus alegaciones sobre la extensión fáctica del deslinde y sus supuestos errores, excesos e imprecisiones, o sobre la eventual prescripción de los terrenos, han quedado huérfanas del menor sustrato probatorio.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), ni existen razones de temeridad o mala fe que impongan hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.