STS, 17 de Marzo de 2009

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 8 de octubre de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1000 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que acogiendo la causa invocada por la parte demandada y codemandada, debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del presente recurso deducido contra la resolución recogida en el primer fundamento jurídico de esta. Con imposición de las costas al recurrente».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Las partes demandada y codemandada, en su contestación a la demanda, plantean la inadmisibilidad del recurso articulado al amparo de lo previsto en el art. 69.b) de la Ley de la Jurisdicción, cuestión sobre la que, como es lógico, procede pronunciarse con carácter previo en cuanto su estimación obstaría una resolución sobre el fondo. A tal respecto, han de ponerse de relieve determinados extremos resultantes de lo actuado, y, así, 1.- El escrito de interposición del recurso lo encabeza la Procuradora Sra. Marín Hortelano, actuando en nombre y representación de Don Fidel, quien, a tales efectos, había otorgado poder de representación a la misma. 2.- En el escrito de formalización de la demanda, hecho primero, se dice que el actor, esto es, el Sr. Fidel, como "Abogados de un grupo mayoritario de propietarios..... redactó en su día un escrito de alegaciones.... en el cual se exponían las razones fundamentales que motivaban la oposición de sus representados a la aprobación del Plana General de Lucena....". Se explica igualmente que dicho escrito de alegaciones no ha sido aportado al expediente administrativo, si bien lo une a la demanda en fotocopia simple como documento número 1. 3.- Examinado el citado escrito de alegaciones, se encabeza el mismo por D. Adriano, D. Enrique, D. Marcelino y D. Carlos Manuel, éste último, se dice, en representación de la mercantil SANMA, S.A., con la asistencia del Letrado D. Fidel, hoy actor. Sin embargo, no es que, como parece dar a entender la parte, ese escrito de alegaciones no figure en el expediente administrativo por una omisión de la propia Administración, sino que, como reconoce el actor en el escrito presentado en esta Sala en fecha 25 de marzo de 2003, el mismo no fue siquiera presentado ante el Ayuntamiento. 4.- En este mismo escrito últimamente citado, el Sr. Enrique afirma que de esos cuatro clientes a los "prestó asesoramiento jurídico" únicamente dos "decidieron interponer el recurso contencioso, concretamente, D. Adriano y D. Enrique, por lo que ni Moises (debe referirse a SANMA, S.A.) ni los Hermanos Marcelino (debe referirse a D. Marcelino ) están ahora defendidos por el compareciente. Sin embargo -añade- y en representación de Promociones Pablo Hurtado, S.L., por la imposibilidad de otorgar documento público de apoderamiento, éstos últimos decidieron apoderar verbalmente al compareciente para su defensa jurídica en este procedimiento......". 5.- Contradiciendo lo manifestado por el Letrado actor, en fase probatoria declaró como testigo D. Adriano, quien dijo ser cierto que no había encargado a profesional alguno la iniciación de procedimiento contra la aprobación definitiva del PGOU de Lucena, mientras que, de otra parte, el Sr. Enrique dijo que sí había realizado tan encargo, si bien no había otorgado poder».

La Sala de instancia declara en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: «Así las cosas, se está en el caso de decretar la inadmisibilidad del recurso denunciada de contrario, ex art 69.b), que no puede salvarse ni siquiera con la consideración que hace el actor a la existencia de la acción pública en materia urbanística. Conforme a lo expuesto, es evidente que el Sr. Fidel ejercita una acción en interés de terceras personas que no le han conferido no ya poder para ello, sino ni siquiera el encargo al efecto. Las contradicciones en ese particular del Letrado actor son manifiestas y se deducen de cuanto anteriormente se ha expuesto: primero dijo actuar en nombre y representación de cuatro personas, luego que no eran cuatro sino dos, desmintiéndose posteriormente por una de éstas tal extremo. En definitiva, la Procuradora Sra. Marín Hortelano es la apoderada del Sr. Fidel, actor en este recurso, que dice defender los intereses de una serie de personas, mas sólo una admite haberle confiado su defensa, sin haber otorgado el poder de representación oportuno. Y desde el momento en que se admite por el actor que defiende intereses privados, y no el interés de la legalidad, no cabe cobijarse bajo el manto de la acción pública».

En cuanto al pago de las costas, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia, la Sala de instancia justifica su imposición al demandante con el siguiente argumento: «Las anteriores circunstancias revelan, además, que el Sr. Fidel ha litigado de forma temeraria, actuando en su propio nombre y derecho pero defendiendo intereses ajenos que, salvo en un caso, y no en forma legal, ni siquiera le habían sido confiados, por lo que se hace acreedor de la imposición de las costas, a tenor del art. 139.1 de la LJ de 1998 ».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante Don Fidel presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 26 de noviembre de 2004, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Lucena, representado por la Procuradora Doña María Soledad Ruiz Bullido, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y, como recurrente, Don Fidel, representado por el Procurador Don Saturnino Estevez Rodríguez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992 y la jurisprudencia que lo interpreta, así como los artículos 9, 23 y 125 de la Constitución, dado que la acción pública se extiende en materia de urbanismo a la impugnación de los Planes Generales y ello sin tener que acreditar un especial interés personal en el fondo de la cuestión, sino que, en el legítimo ejercicio de la indicada acción pública, se esgrimieron los motivos por los que se entendía que el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena era contrario a la legalidad, y la Sala de instancia, en lugar de entrar a conocer sobre las cuestiones de fondo planteadas, le niega al demandante la legitimación para hacerlo, sin pasar, por consiguiente, al análisis de aquéllas, a pesar de lo establecido en el citado artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, llegando a imponerle las costas por considerar temerario ese ejercicio de la acción pública, dando a entender que se ha sostenido por mero capricho y abusando de los derechos procesales que la ley concede, sin haber tenido la posibilidad que el citado precepto, en relación con los artículos 9.2, 23.1y 125 de la Constitución, confiere a cualquier ciudadano para acudir a esta jurisdicción impugnando instrumentos de planeamiento general sin necesidad de ostentar derecho o interés material y sustantivo alguno, únicamente porque una norma permite «exigir la observancia de la legalidad urbanística y de los planes, proyectos, normas y ordenanzas», sin necesidad de invocar la lesión de sus derechos o intereses, como declaró la sentencia de esta Sala de fecha 31 de mayo de 1985, que en la posterior de fecha 21 de enero de 2002 expresó que la «finalidad prevalente y fundamental del artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 es la de perseguir y conseguir por encima de cualquier otra consideración la observancia en todo caso de la legislación urbanística y del planeamiento urbanístico, por lo que la naturaleza de las causas que hayan inducido al que ejercita tal acción son irrelevantes frente a los fines prevalentes de protección y observancia del ordenamiento urbanísticos, en su concreta aplicación», de manera que se trata de obtener una sentencia justa sobre el fondo de las cuestiones planteadas y pasar al estudio de las razones de fondo que aspiran a conseguir la observancia de la legislación urbanística en los planes, por lo que, de estimarse este motivo de casación, el Tribunal Supremo deberá entrar a resolver las cuestiones de fondo planteadas en la instancia, que ahora se dan íntegramente por reproducidas; y el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia el derecho a la tutela judicial efectiva, al no haber examinado las cuestiones de fondo planteadas por haber apreciado indebidamente la falta de legitimación activa, con lo que ha causado indefensión al recurrente, quebrando así la garantía procesal del derecho a una sentencia sobre el fondo, que no puede ser limitado por una interpretación incorrecta del artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, terminando con la súplica que se anule la sentencia recurrida y, entrando en el fondo de la cuestión, se estime el recurso formulado contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba, de fecha 26 de abril de 2001, declarándolo contrario a derecho de conformidad con los pedimentos de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo común de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que efectuó la del Ayuntamiento de Lucena con fecha 3 de noviembre de 2006, aduciendo que, como se deduce de los escritos presentados en la instancia, el recurrente nunca ejercitó la acción pública sino que manifestó defender los intereses de unos particulares y así lo expresa claramente la Sala sentenciadora, y ello lo demuestra el que la acción se ejercita por una drástica reducción del aprovechamiento atribuido a los propietarios del sector Oeste, y por consiguiente el lucro personal no se corresponde con el ejercicio de una acción pública, de manera que el recurrente ha realizado un uso abusivo del derecho a ejercitar una acción ante los tribunales, pues lo que realmente se ha promovido es un pleito, en nombre de quienes no deseaban recurrir, bajo el pretexto de ejercitar una acción pública, sin que, en cualquier caso, esta Sala del Tribunal Supremo pueda entrar a resolver sobre la conformidad a derecho del planeamiento municipal por tratarse de derecho autonómico, sin que el recurrente tenga razón en cuanto al fondo, viniéndose a repetir en el segundo motivo lo alegado en el primero aunque al amparo del quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, que no se ha producido, pues las acciones judiciales deben ser inadmitidas cuando hay razón para ello y en este caso así lo explica el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida de forma razonada y razonable sin sombra de arbitrariedad ni error notorio y sin vulnerarse el principio pro actione, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó su escrito de oposición al recurso de casación con fecha 8 de noviembre de 2006, aduciendo que ambos motivos de casación, aunque esgrimidos al amparo de distinto apartado, d) y c), del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, pueden ser reconducidos a uno solo, relativo al reproche que se hace a la sentencia por haber apreciado la falta de legitimación del actor para impugnar ante los tribunales el planeamiento general del municipio, en contra de lo establecido en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, por lo que dicho recurso de casación debe ser desestimado pues la sentencia recurrida realiza una correcta interpretación del interés exigido legalmente para que proceda la acción pública urbanística contemplada en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992, ejercicio que viene limitado por los principios de buena fe y defensa de los intereses colectivos o difusos en el efectivo cumplimiento de la legalidad urbanística, de modo que existe abuso del derecho cuando no está en juego el interés colectivo sino únicamente la defensa de intereses particulares, para lo que la ley exige, al menos, un interés legítimo, pues lo que la ley no permite es accionar en defensa de la legalidad mediante la acción pública urbanística para defender realmente intereses que no son propios sino de tercero, del que no se tiene representación ni autorización para ello, habiendo quedado acreditado en la instancia que el recurrente no defendía una genérica legalidad urbanística sino los intereses de unos terceros de quienes no ostentaba representación alguna, apreciándose también mala fe y abuso del derecho por cuanto a lo largo de todo el proceso se intenta ostentar la representación de terceras personas, que incluso se la niegan, llegando a ejercitar pretensiones de plena jurisdicción a favor de aquéllas, y cuando se le ha negado legitimación activa y se le imponen las costas, viene a la casación manifestando que ejercitó la acción pública, sin que esta Sala pueda convertirse en Tribunal de instancia, dado que el Tribunal "a quo" no examinó el fondo de la cuestión y ello porque hay que atender a la naturaleza de la pretendida infracción, que es de naturaleza autonómica y requiere una valoración con la inmediación que sólo puede deparar el Tribunal de instancia, de modo que, en el supuesto de estimarse el recurso de casación, procedería remitir las actuaciones para que sea la Sala de instancia la que pronuncie una sentencia sobre el fondo, sobre el que se reproduce lo alegado en representación de la Junta de Andalucía, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendiente de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 10 de marzo de 2009, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,

El recurrente alega dos motivos de casación, el primero al amparo del apartado d) del artículos 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado c) del mismo precepto, aunque en ambos se plantea que la Sala de instancia, al negarle legitimación activa para impugnar concretas determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, ha vulnerado el derecho que reconoce a cualquier ciudadano el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 para ejercitar la acción pública urbanística, y con ello la doctrina jurisprudencial que lo interpreta y lo dispuesto también en los artículos 9.2, 23.1 y 125 de la Constitución, que consagran el derecho de los ciudadanos a participar en la vida política, económica, social y cultural y concretamente al ejercicio de la acción popular, de manera que, al no haber entrado a examinar y decidir las cuestiones de fondo, planteadas en su demanda, se le ha negado la tutela judicial efectiva, causándole manifiesta indefensión.

La Sala de instancia, por el contrario, entendió que procedía declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por carecer de legitimación activa, dado que el demandante no estaba ejercitando la acción pública urbanística sino una acción en interés de terceras personas, que no sólo no le habían conferido poder para ello sino ni siquiera un encargo al efecto, de manera que llega a considerar que tal actuación en su propio nombre y derecho, pero defendiendo intereses ajenos, es temeraria y, por tanto, acreedora de la imposición de costas.

Las Administraciones comparecidas como recurridas sostienen la conformidad a derecho de la decisión jurisdiccional recurrida, abundando en razones para llegar a esa conclusión de inadmisibilidad e imposición de costas, entre otras porque ni al interponer el recurso contencioso-administrativo ni al redactar la demanda se aludió al ejercicio de la acción pública sino que se refirió a una actuación como abogado de terceros, en cuyo nombre ejercitó no sólo una acción de nulidad sino también de plena jurisdicción para reivindicar derechos de aprovechamiento urbanístico en favor de quienes no le había apoderado para ello.

Nosotros no compartimos la tesis de la Sala sentenciadora ni de las Administraciones demandadas, ahora comparecidas como recurridas, por ser contraria a la doctrina jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo interpretativa del significado y alcance de la acción pública, recogida, entre otras, en las Sentencias de fechas 21 de enero de 2002 (recurso de casación 8961/1997) y 11 de junio de 2003 (recurso de casación 7547/1999 ), que descartan los móviles que hayan propiciado ese ejercicio siempre que éste tenga la finalidad legítima de que se cumpla la legalidad urbanística, como consideramos que en este caso ha sucedido, aunque el demandante, ahora recurrente en casación, hubiese conocido la tramitación y aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, que ha impugnado, por haber asesorado como abogado a unos propietarios de suelo afectados por aquél, que no llegaron a conferirle el cometido específico de accionar en su nombre, pues lo cierto es que, aun sin hacer mención de ello, el demandante otorgó poder, en su propio nombre y derecho, a una Procuradora, presentó el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y después la demanda, que fueron firmados, en su calidad de abogado, por el propio demandante, hecho que se comunicó al Colegio de Abogados de Sevilla.

En contra de lo apreciado por la Sala de instancia y alegado por las Administraciones recurridas, el demandante no ha ejercitado una acción de plena jurisdicción en interés de terceras personas sino una acción de nulidad de concretas determinaciones de un instrumento de ordenación urbanística, cual es el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, por entender que son contrarias a la legislación urbanística, tanto autonómica como estatal, de manera que, efectivamente, como aduce el recurrente, la Sala sentenciadora ha vulnerado lo dispuesto por el artículo 304.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, expresamente declarado vigente por la Disposición Derogatoria única de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, y, como consecuencia de ello, el derecho del demandante, ahora recurrente en casación, a obtener una sentencia sobre el fondo de las cuestiones planteadas en la instancia.

La estimación de ambos motivos de casación alegados comporta nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 c) y d) de la Ley de esta Jurisdicción, sin que proceda, en contra de lo alegado por las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas, remitir las actuaciones a la Sala de instancia por tratarse del control jurisdiccional de un Plan General de Ordenación Urbana aprobado definitivamente por la Administración autonómica, ya que los motivos de impugnación, según hemos indicado, son tanto la infracción de normas autonómicas, Ley 1/1997, de 18 de junio, del Parlamento andaluz, cuyo artículo único incorporó al ordenamiento urbanístico de Andalucía el contenido anulado por el Tribunal Constitucional del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1992, como preceptos de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, lo que hace necesario su análisis conjunto por esta Sala del Tribunal Supremo, que es, conforme a los artículos 123.1 y 152.1 de la Constitución, el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes con jurisdicción en toda España, no sin antes admitir que una razonable interpretación de la acción pública habría evitado la incorrecta inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo declarada por la Sala de instancia, quien debería haber entrado a examinar el fondo de las cuestiones planteadas por el demandante y frente a su decisión jurisdiccional las partes hubieran podido hacer uso de su derecho a recurrir en casación, si bien la vigente regulación de ésta, como hemos indicado, nos impone el deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según nos pide el recurrente.

Antes de entrar a examinar los concretos motivos de impugnación de las diferentes determinaciones, objeto de la acción de nulidad esgrimida por el demandante, conviene recordar que la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lucena, comparecida como demandada, se limitó en su contestación a la demanda a denunciar la falta de legitimación activa del demandante y la necesidad de traer al pleito a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que fue quien aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan General impugnado, a quien atribuyó el deber de justificar la conformidad a derecho de las determinaciones cuestionadas por ser ella quien las fiscalizó en virtud de sus competencias, siendo el propio demandante quien, a través de un recurso de súplica, logró que la Sala de instancia emplazase a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía para que compareciese como demandada, lo que así sucedió y fue ésta la que, a través de su representación procesal, se opuso a la nulidad de las determinaciones del Plan General pedida por el demandante por las razones que seguidamente vamos a examinar.

Otro tanto ocurrió con la prueba pericial, que, a pesar de la trascendencia que tenía para resolver el litigio, fue admitida como consecuencia del recurso de súplica interpuesto por el demandante en contra de la oposición que a su práctica formularon ambas Administraciones demandadas.

Del examen de las actuaciones se aprecia que este pleito ha sido para el demandante una auténtica carrera de obstáculos, que ha tenido que ir venciendo a golpe de recursos para que esta Jurisdicción examine y decida las cuestiones de fondo que planteó en el año 2001 y que, por tanto, estamos resolviendo ocho años después de que la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Córdoba aprobase definitivamente el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, cuyas determinaciones han sido impugnadas por aquél, lo que, previsiblemente, incidirá en la efectividad que esta sentencia pueda tener en el supuesto de que resulte estimatoria de la acción pública ejercitada.

Pide el demandante que se anulen los aprovechamientos atribuidos al Sector Oeste-1 en el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, aprobado en fecha 26 de abril de 2001, y que se mantengan los aprovechamientos atribuibles a los propietarios y el exceso de aprovechamiento a asignar a propietarios de sistemas generales, que venían marcados en el documento que fue objeto de aprobación definitiva con suspensiones el día 24 de diciembre de 1999, y ello porque no existe justificación alguna que respalde una disminución en más de 32.000 m2 de aprovechamiento, susceptible de apropiación por los propietarios del Sector, entre la aprobación provisional y el texto refundido definitivamente aprobado, siendo preciso resaltar que tras la aprobación provisional no se introdujeron elementos valorativos ni de juicio distintos a los que merecieron ese primer respaldo institucional, que hayan derivado en la importante disminución de aprovechamiento que se impone.

Este motivo de nulidad no puede prosperar porque, como explica y razona la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía al contestar la demanda, la necesidad de excluir los terrenos correspondientes a la carretera N-331 (Córdoba - Málaga), que atraviesa el Sector Oeste -1, repetidamente puesta de manifiesto en los informes emitidos por el Servicio de Ordenación del Territorio y Urbanismo, impidió, conforme al artículos 98.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 incorporado al ordenamientos urbanístico andaluz por el artículo único de la Ley 1/1997, de 18 de junio, del Parlamento de Andalucía, el cómputo del aprovechamiento del terreno destinado a esa dotación, lo que justifica la disminución de los aprovechamientos urbanísticos al quedar reducida la superficie que les sirve de cálculo, sin perjuicio de que el aprovechamiento urbanístico, susceptible de apropiación, sea, de acuerdo con el artículo único de la citada Ley 1/1997, de 18 de junio, de Andalucía, el que establece el artículo 27 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

En conclusión, los aprovechamientos definitivamente aprobados, como sostiene y explica la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, son conformes a derecho puesto que la reducción operada obedece a la necesidad de excluir de la superficie el terreno correspondiente a la carretera N-331 (Córdoba - Málaga), sin que, por tanto, haya existido arbitrariedad en esa reducción al aprobarse el Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena.

Se pide también en la demanda la nulidad de los índices de ponderación, fijados por el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena en atención a los usos previstos, y que se ordene la asignación de índices en atención a usos y tipologías de conformidad con lo previsto en los artículos 96 y 97 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, con indicación de las razones por las que se lleva a cabo tal asignación, de manera que los cálculos de aprovechamiento tipo, recogidos en el programa de actuación del Plan General, deben ser anulados para establecer los usos y las tipologías edificatorias concretos de cada Sector, y de esa forma poder justificar mínimamente siquiera los factores de ponderación en atención al uso y tipologías característicos de casa uno de ellos, y, en base a los mismos, poder desarrollar a continuación los planes parciales que inician la ejecución del planeamiento general.

Este motivo de impugnación no puede ser estimado tampoco porque, como indica la representación procesal de la Administración autonómica demandada y ahora recurrida, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, incorporado al ordenamiento urbanístico andaluz por la Ley 1/1997, la ponderación relativa de los usos de las diferentes zonas, en relación siempre con el característico, se producirá en la forma señalada en el número 3 del artículo 96, que, a su vez, establece que «para que el aprovechamiento tipo pueda expresarse por referencia al uso y tipología característicos, el planeamiento fijará justificadamente los coeficientes de ponderación relativa entre dicho uso y tipología», siendo los Planes Parciales los que, respetando la ponderación fijada por el Plan General para las zonas que incluyan, establecerán la ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias resultantes de la subzonificación que contengan, con referencia igualmente al uso y tipología edificatoria característicos.

En el Sector Oeste, objeto de impugnación, clasificado como suelo urbanizable programado, área de reparto SUP - 1, el uso mayoritario es el residencial y el Plan General de Lucena establece, como factores de ponderación, para la zona residencial el 1'25 y para la zona industrial el 1.

Pues bien, en el caso de que se produzca la subzonificación, será el Plan Parcial el que, conforme a la aplicación concordada de lo establecido en los citados artículos 96.3 y 97.2 y 3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, tendrá que fijar justificadamente la ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias resultantes.

En el apartado tercero de la súplica de la demanda y en el correlativo fundamento de derecho tercero se pide la anulación de la adscripción al Sector Oeste - 1 de los sistemas generales en cuanto superen el 15% de su aprovechamiento lucrativo total, y que se ordene la asignación o adscripción de sistemas generales en una proporción no superior a la marcada por el artículo 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, e igualmente se declare la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana en cuanto a la indefinición de la adscripción de sistemas generales a los distintos sectores de suelo urbanizable al no fijar concretamente los sectores donde los propietarios de suelos, destinados a sistemas generales, hayan de hacer efectivo su aprovechamiento urbanístico.

A ello se opone la representación procesal de la Administración autonómica realizando unos cálculos que no explica de forma suficiente.

Sobre esta cuestión versó la prueba pericial practicada en el proceso y sobre ella exclusivamente se centró el escrito de conclusiones evacuado por la representación procesal del demandante, ahora recurrente en casación.

El perito procesal, después de examinar las normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, efectúa una serie de cálculos, que desarrolla y explica, y llega a la conclusión de que el valor obtenido supone el 53'47%, de manera que no se cumple lo dispuesto en el artículo 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, según el cual no podrán delimitarse unidades de ejecución en las que la diferencia entre el aprovechamiento lucrativo total de cada unidad y el resultante de la aplicación del aprovechamiento tipo, cuando exista, sobre su superficie, sea superior al 15 por 100 de éste último, salvo que, en suelo urbano, el planeamiento justifique la imposibilidad de respetar esta diferencia máxima.

Como la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al contestar a esta cuestión, manifestó que «aunque existiesen unidades deficitarias, sería permisible por la ley que se compensara fuera de la unidad de ejecución pero dentro de la misma área», el perito procesal realiza seguidamente una serie de cálculos para comprobar si ello es posible, llegando finalmente a la conclusión de que no es posible compensar dentro del área de reparto correspondiente al primer cuatrienio por no cumplirse tampoco el artículo 145 en las otras unidades de ejecución con carácter residencial.

Es cierto que al perito se le pidieron una serie de aclaraciones cuando compareció a ratificar su informe en presencia judicial, en las que admitió haber incurrido en algún error material que no afectaba al contenido intrínseco de su informe porque los datos tenidos en cuenta para realizarlo son correctos.

Como apunta la representación procesal del demandante, al evacuar su escrito de conclusiones, en todo el Sector Oeste - 1 la diferencia entre el aprovechamiento lucrativo es de 53'47 por ciento, por lo que no será posible que en cualquiera de las unidades de ejecución, que sobre él se delimiten, no tenga alguna de ellas que absorber esa diferencia, incumpliéndose así el límite establecido en el citado artículo 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, conclusión ésta a la que ni la Administración autonómica ni la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Lucena dieron respuesta en sus respectivas conclusiones, pues ésta se limita a exponer que «el tan traído y llevado artículo 145 no es aplicable a los sectores, sino a las unidades de ejecución, de ahí el error padecido por el recurrente y por su perito, por desconocimiento de la técnica urbanística y por confusión entre unidad de ejecución y sector y la normativa aplicable a cada uno».

De acuerdo con el resultado referido del informe pericial se ha infringido en el planeamiento impugnado la limitación impuesta por el artículo 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, incorporado al ordenamiento urbanístico de Andalucía por la Ley de su Parlamento 1/1997, de 18 de junio, y con tal alcance procede estimar la pretensión formulada en el apartado tercero de la súplica de la de la demanda.

En cuanto a la petición, esgrimida en el último inciso del mismo apartado y desarrollada en el párrafo último del fundamento de derecho tercero del escrito de demanda, no puede ser acogida al no ofrecerse razones, por más que las Administraciones demandadas ni siquiera aludan a ella al contestar la demanda ni en sus conclusiones, en las que el demandante tampoco aporta dato alguno relativo a tal cuestión.

En el apartado cuarto de la súplica de la demanda se pide la anulación de las referencias, contenidas en la ficha del Sector Oeste - 1, a la posibilidad de que sea la propia Administración la que elabore directamente los proyectos de compensación y urbanización, a fín de respetar el sistema de actuación por compensación previsto para dicho sector, y ello por haberse incumplido lo dispuesto en el artículo 157.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, ya que, conforme a este precepto, en el sistema de compensación corresponde elaborar el proyecto de compensación a la Junta de Compensación con sujeción a lo establecido en las bases de actuación previamente propuestas por los propietarios que representen el sesenta por ciento de participación en la actuación.

A esta cuestión, como a la mayor parte de las planteadas por el demandante, nada responde la representación procesal de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lucena, mientras que la de la Administración de la Comunidad Autónoma se opone a su estimación porque se trata de una mera posibilidad atendida la dificultad de la ejecución.

Esta pretensión del demandante, sin embargo, debe ser atendida porque, conforme a lo dispuesto en el artículo 157.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, es a la Junta de Compensación a la que corresponde formular y aprobar el Proyecto de Compensación y llevar a cabo la urbanización completa de la unidad de ejecución (artículo 160 ), y, por consiguiente, esa posibilidad, reconocida por el planeamiento general a la Administración para redactar de oficio los instrumentos de ejecución y urbanización, huelga, salvo que procediese sustituir el sistema de compensación por otro de gestión pública.

En el apartado quinto de la súplica de la demanda se pide que se anule íntegramente el artículo 155 del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena por oponerse a los artículos 14 y siguientes de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, pues es el sistema establecido por esta Ley el que debe regir, y no el señalado por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, porque el marco de derechos y deberes, que integran el contenido de la propiedad inmobiliaria, es competencia del Estado, debiendo ser iguales para todos los ciudadanos españoles, de manera que la mención que el artículo 155 del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena hace del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 es nula de pleno derecho.

Antes de examinar este motivo de impugnación hemos de hacer constar, como afirma el recurrente, que el Documento del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, según se deduce del texto del acuerdo de aprobación definitiva, que, como documento nº 3, presentó con su contestación a la demanda la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tuvo dos sucesivas aprobaciones iniciales seguidas de sendos periodos de información pública, la primera el día 17 de marzo de 1998, es decir, antes de la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, y la segunda el día 21 de diciembre de 1998, y, por consiguiente después de que hubiese entrado en vigor dicha Ley estatal, para, ulteriormente, con fecha 18 de mayo de 1999, recaer la aprobación provisional mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Lucena.

Esta circunstancia no es relevante para resolver este quinto motivo de impugnación por lo que seguidamente vamos a exponer, pero resultará trascendente para decidir el séptimo.

A esta quinto motivo de impugnación, esgrimido por el demandante, nada replican las Administraciones urbanísticas comparecidas como recurridas, de cuyo silencio hay que deducir que admiten los hechos alegados por el recurrente, cuya pretensión debe ser estimada porque, efectivamente, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, los derechos y deberes de los propietarios de suelo son los señalados por los artículos 13 a 20 de ésta, conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria primera de la propia Ley 6/1998, y en este caso las sucesivas aprobaciones provisional y definitiva del Plan General impugnado tuvieron lugar cuando ya estaba en vigor aquella Ley estatal.

Seguidamente, en la sexta pretensión de la súplica de la demanda, el recurrente solicita que se anule la referencia contenida en el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena a la ocupación directa como forma de obtención de terrenos dotacionales por ser contraria a la Disposición derogatoria de la Ley 6/1998, y a la doctrina constitucional marcada por la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de julio de 2001, ya que el artículo 21 del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena hace referencia a la ocupación directa como forma de obtención de terrenos dotacionales cuando este modo de obtención de terrenos dotacionales no existía en nuestra legislación urbanística, pues la Disposición Derogatoria única de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, derogó expresamente los artículos 203 y 205 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que establecían tal forma de obtención de terrenos, cuya regulación es atribución exclusiva del Estado por tratarse, como apuntó el Tribunal Constitucional, de una categoría equivalente a la expropiación forzosa y es sólo el Estado el que está legitimado, conforme al artículo 149.1.1ª 18 de la Constitución, para establecer las garantías expropiatorias con carácter mínimo.

A esta cuestión nada replica la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Lucena y la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía se limita a decir que las peculiaridades procedimentales en materia expropiatoria son competencia de las Comunidades Autónomas y que el sistema de ocupación directa, a pesar de la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, se puede seguir aplicando conforme a lo dispuesto en los artículos 53 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística.

Estos argumentos para oponerse a la pretensión del demandante son rechazables porque los citados preceptos del Reglamento de Gestión Urbanística hay que considerarlos derogados con la entrada en vigor de la mencionada Ley 6/1998, pero es que, además, dichos preceptos no se promulgaron en desarrollo del sistema de ocupación directa establecido en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin que dicho sistema, en contra de lo que sostiene la Administración, sea una mera peculiaridad procedimental en materia expropiatoria sino un auténtico y singular sistema de obtención de terrenos para dotaciones públicas, que resultó abrogado por la Disposición Derogatoria única de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, la que, además, dispuso en su artículo 37 que el pago del justiprecio en las expropiaciones sólo puede hacerse mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente cuando lo consienta el expropiado, lo que contradice el sistema que preveía el derogado artículo 203 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, razones todas por las que la sexta de las pretensiones formuladas por el recurrente en la súplica de su demanda debe prosperar.

Se pide en la pretensión séptima del escrito de demanda que se anule la división del terreno municipal en las distintas clases de suelo al no respetarse el contenido del artículo 10 de la Ley estatal 6/1998 respecto de las determinaciones de suelo no urbanizable y urbanizable, ya que la Disposición Transitoria tercera de ésta establece que el planeamiento general en tramitación tendrá que adaptarse a la nueva normativa cuando no haya recaído acuerdo de aprobación inicial, y en este caso la verdadera aprobación inicial se produjo con el acuerdo del Ayuntamiento de fecha 21 de diciembre de 1998, es decir cuando ya había entrado en vigor la mentada Ley estatal.

A esta cuestión replica la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía que hay que tener en cuenta que, al amparo de la Disposición Transitoria primera de la Ley 6/1998, no existe contradicción alguna en tanto que sea el Programa de Actuación el que promueva directamente el desarrollo del suelo no urbanizable sin necesidad de concurso.

Esta contestación no guarda relación con el vicio denunciado relativo a las clasificaciones del suelo no urbanizable y urbanizable, pues la indicada Disposición Transitoria tercera contempla tal cuestión cuando el planeamiento general se encuentra en tramitación, de manera que si no ha recaído la aprobación inicial a la entrada en vigor de la Ley 6/1998, de 13 de abril, la clasificación del suelo debe ajustarse a lo dispuesto en ésta, pero, si a la entrada en vigor de esta Ley estatal ya se hubiese producido la aprobación inicial, podrá seguirse tramitando el planeamiento general sin adaptar sus clasificaciones de suelo a la misma.

Como adelantamos al resolver el quinto motivo de impugnación (fundamento jurídico octavo), las partes están conformes, y así se deduce también del acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena que, antes de producirse la aprobación provisional de dicho Plan General con fecha 18 de mayo de 1999, recayeron dos aprobaciones iniciales seguidas de sendos trámites de información pública, la una el 17 de marzo de 1998 y la otra el 21 de diciembre del mismo año, es decir una antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998 y la otra después.

El demandante considera que la auténtica aprobación inicial, dado el cúmulo de alegaciones estimadas y determinaciones alteradas, fue ésta última, sin que las Administraciones urbanísticas demandadas hayan formulado objeción alguna al respecto.

Si tenemos en cuenta el auténtico significado de la aprobación inicial con la apertura de un trámite de información pública para, a la vista de ella, recaer la aprobación provisional del Ayuntamiento previa a la definitiva que otorga la Administración autonómica, hemos de admitir que la auténtica aprobación inicial por el Pleno del Ayuntamiento de Lucena, a propuesta de la Gerencia Municipal de Urbanismo, tuvo lugar el día 21 de diciembre de 1998, es decir cuando ya había entrado en vigor la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, y, por consiguiente, las clasificaciones de suelo no urbanizable y urbanizable debieron ajustarse a lo establecido en esta Ley estatal y concretamente a lo dispuesto en sus artículos 9 y 10, razón por la que este séptimo motivo de impugnación también debe ser estimado.

Finalmente, en la octava pretensión de la súplica del escrito de demanda, el recurrente solicita la anulación de las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena referentes a la división del Programa de Actuación en tres cuatrienios así como la posible adscripción de sistemas generales en suelo no urbanizable a cualquiera de los tres cuatrienios, sin haber predeterminado cuáles deban ser los sectores de suelo urbanizable programado que deban afectar a los propietarios por cada sistema general al momento de la ejecución urbanística del sector, dado que el artículo 41.3 del Reglamento de Planeamiento prevé únicamente dos etapas cuatrienales para desarrollar el suelo urbanizable programado.

Como ha sido la tónica en este pleito, a este último motivo de impugnación y subsiguiente pretensión anulatoria sólo se opone expresamente la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida, alegando que no hay precepto legal, en contra de lo manifestado por el recurrente, que impida llevar a cabo la ejecución del planeamiento en tres cuatrienios, sin que exista inseguridad jurídica para nadie porque el Programa de Actuación Urbanística tiene por objeto desarrollar las previsiones del suelo urbanizable no programado, de tal modo que, cuando se aprueba, supone que el suelo urbanizable no programado se transforma en suelo urbanizable programado, y así, una vez que se aprueba el Programa de Actuación Urbanística para el suelo urbanizable no programado, se procede a delimitar a qué cuatrienio queda adscrita cada una de las zonas afectadas, pero, en tanto permanezca siendo suelo no urbanizable, no es necesario especificar a qué cuatrienio van a quedar adscritos cada uno de los sistemas generales, y así la determinación de los sectores donde se tiene que hacer efectivo el aprovechamiento urbanístico correspondiente a los propietarios de suelo, en el que se ubican sistemas generales, se hace a través del correspondiente instrumento complementario, que se aprobará en cada momento.

Con más estridencia que en otras cuestiones planteadas en este pleito, los argumentos y razones dadas por los litigantes no se corresponden ni replican exactamente a lo planteado por la parte contraria, a pesar de resultar sumamente complicado desentrañar lo que efectivamente se ha pretendido expresar, por no haberse efectuado con la exigible claridad.

No obstante, es evidente que en este último motivo de impugnación se ha suscitado por el demandante la ilegalidad de haberse fijado para la ejecución del planeamiento general tres cuatrienios, a lo que la Administración autonómica demandada replica que no hay precepto legal que impida esa posibilidad, pero, en cualquier caso, sigue diciendo, el Programa de Actuación Urbanística tiene por objeto desarrollar previsiones en suelo urbanizable no programado, de manera que, cuando se apruebe el Programa de Actuación el suelo urbanizable no programado se transformará en suelo urbanizable programado, en cuyo momento se especificarán a qué cuatrienio van a quedar adscritos cada uno de los sistemas generales.

En definitiva, la controversia jurídica se ciñe a determinar si la ejecución del planeamiento ha de hacerse en dos etapas cuatrienales o puede hacerse en más.

La respuesta jurídica nos la brinda el Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio, que en su artículo 41.3 establece que las determinaciones en suelo urbanizable programado han de desarrollarse en dos etapas cuatrienales, mientras que, conforme a lo dispuesto en el artículo 72.4 del mismo Reglamento, será el Programa de Actuación Urbanística el que fijará las etapas en que hayan de ejecutarse sus previsiones, señalando los terrenos que hayan de urbanizarse mediante Planes Parciales o, en su caso, mediante Planes Especiales.

La conclusión que se deduce de este ordenamiento procedimental para la ejecución del planeamiento es que las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena, que contemplen el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable programado en un tercer cuatrienio son contrarias a derecho y, por tanto, nulas, siendo legítimas todas aquéllas que prevean el desarrollo urbanístico del suelo no urbanizable en un tercero o sucesivos cuatrienios mientras subsista la vigencia del propio Plan General.

Finalmente, se asegura en este motivo que se produce inseguridad porque se desconocen los Sistemas Generales adscritos al Sector Oeste, lo que se niega rotundamente al contestar la demanda por la Administración autonómica, al mismo tiempo que se afirma que «en concreto para el Sector Oeste aparecen las previsiones circunscritas al primer cuatrienio, de tal modo que no existe inseguridad jurídica alguna, al que se corresponden los sistemas generales SGVN1; SGVE1; SGSN1; SGIT1; SGVF1; SGIRE1; SGIRS1 y SGIRN1».

Estos hechos, obstativos de la pretensión, no han sido contradichos durante el proceso ni desmentidos al evacuar el demandante sus conclusiones, de manera que la petición formulada en el último inciso del apartado octavo de la súplica del escrito de demanda debe ser desestimada.

La estimación de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, de manera que, conforme a lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en el mismo, sin que, según lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley, se deba condenar al pago de las causadas en la instancia a cualquiera de las partes, al no apreciarse, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, mala fe ni temeridad en su actuación, dado que el demandante ejercitó legítimamente la acción pública, como hemos expresado al examinar los motivos de casación aducidos ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 23 y 25 a 31, 40 a 42, 45 a 72, y 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

Nula la adscripción al Sector Oeste 1 de sistemas generales en cuanto superen el quince por ciento del aprovechamiento lucrativo total y ordenamos que la asignación o adscripción de sistemas generales se efectúe en una proporción no superior a la que señalaba el artículo 145 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, incorporando al ordenamiento urbanístico andaluz por la Ley autonómica del Parlamento de Andalucía 1/1997, de 18 de junio.

Nulas las referencias contenidas en las fichas del Sector Oeste 1 a la posibilidad de que sea la propia Administración la que elabore directamente los proyectos de compensación y urbanización, debiéndose respetar el sistema de actuación previsto para dicho sector con todas las formalidades legales.

Nulo el artículo 155 del Texto Refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena.

Nulas las referencias contenidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Lucena a la ocupación directa como forma de obtención de terrenos dotacionales.

Nulas las clasificaciones del suelo no urbanizable y urbanizable en cuanto no se ajusten a estas clases de suelo previstas en el Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Nulas las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Lucena que contemplen el desarrollo del suelo urbanizable programado en un tercer cuatrienio.

Que desestimamos las pretensiones formuladas en los apartados primero, segundo y últimos incisos del tercero y octavo del escrito de demanda.

Que no procede hacer expresa condena al pago de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva se publicará en el Boletín Oficial de la Provincia de Córdoba, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.