STS, 1 de Abril de 2009

Ante la Sección Segunda de Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con sede en La Coruña, se ha seguido el recurso número 4112/2001, promovido por la entidad DAVID FERNANDEZ GRANDE, S. L. y en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE GALICIA, sobre reposición legalidad urbanística.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de junio de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "David Fernández Grande, S. L." contra la Resolución de 20-11-2000 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivienda que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra otra de 20-7-2000 de la Dirección Xeral de Urbanismo, que ordenó el cese inmediato de las actividades y la clausura definitiva de la explotación de la cantera para extracción de granito de la recurrente en el paraje Monte Oureiro del lugar de Oureiro-Orega en el municipio de Leiro, así como la restitución a su estado anterior de los bienes afectados. No se hace imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DAVID FERNÁNDEZ GRANDE, S. L., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de septiembre de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la entidad DAVID FERNÁNDEZ GRANDE, S. L. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 3 de noviembre de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia "dando lugar al mismo, casando y anulando la Sentencia recurrida, y, en su lugar, dictando un nuevo pronunciamiento estimando el recurso interpuesto por mi representada y anulando, por tanto, la Resolución de 20 de noviembre de 2000 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra otra de 20 de julio de 2000 de la Dirección Xeral de Urbanismo, y, por tanto, declare que las obras de explotación de cantera realizadas por DAVID FERNÁNDEZ GRANDE, S. L. en Pena Corneira, municipio de Leiro, son legalizables por su compatibilidad con el ordenamiento urbanístico vigente".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de enero de 2006, ordenándose también, por providencia de 31 de marzo de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la JUNTA DE GALICIA, en escrito presentado en fecha 26 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "se desestime este recurso y se confirme la sentencia recurrida, con desestimación íntegra de la demanda, e imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 10 de febrero de 2009 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de marzo de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 17 de junio de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 4112/2001, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad mercantil DAVID FERNÁNDEZ GRANDE, S. L. contra la Resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Galicia, de fecha 20 de noviembre de 2000, por la que se ordenó el cese inmediato de las actividades y la clausura definitiva de la explotación de la cantera para la extracción de granito de la entidad recurrente sita en el paraje de Monte Oureiro, del lugar Oureiro-Orega, en el municipio de Leiro, así como la restitución a su estado anterior de los bienes afectados.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado para lo cual, en síntesis, la sentencia de instancia analiza la compatibilidad de la actividad desarrollada por la actora con el Ordenamiento jurídico, señalando que "la recurrente incurre en un notorio error, que queda de manifiesto cuando habla de un proyecto de explotación minera. Y es que las resoluciones de la Administración no se refieren a ningún proyecto sino a una realidad: la extracción de granito llevada a cabo por la recurrente en el espacio natural protegido de Pena Corneira. Que ésta no respetó los valores específicos que se pretenden proteger con la clasificación de suelo que tiene el espacio natural de Pena Corneira queda patente en las fotografías que obran al folio 6 del expediente administrativo, en las que aparecen claramente afectados los "bolos graníticos" que constituyen la singularidad de dicho espacio. Y, como ya se dijo en el auto dictado con fecha 19-3-2001 en la pieza separada de medidas cautelares, el dictamen de la Comisión Galega de Medio Ambiente lo que pone de manifiesto con los condicionantes exigidos es que la explotación que se venía realizando no puede ser calificada de racional. Indica el dictamen que se ha de proceder a modificar el sistema de explotación, rechazando el trabajo en superficie y concentrando la actividad en "canteira fixa de burato único"; y en el programa de restauración hace referencia a las zonas ya alteradas. Por eso tienen que ser rechazados los argumentos de la recurrente que se refieren al carácter de legalizable de la actividad que desarrolló y que dio lugar a la incoación del expediente, a la carencia de motivación de las resoluciones dictadas por la Administración y a que su actuación va en contra de sus propios actos y viola el principio de confianza legítima, por lo que el recurso tiene que ser desestimado".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente, DAVID FERNÁNDEZ GRANDE, S. L., recurso de casación en el que esgrime dos motivos de impugnación, articulados, respectivamente, al amparo de los artículos 88.1.c) y 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ).

En el primer motivo la entidad recurrente considera que se ha producido la infracción de las normas reguladoras de la sentencia que se concreta en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución Española, así como 67.1 de la citada LRJCA, por incurrir en manifiesta falta de motivación, y ello, por cuanto, según expresa, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se aparta por completo del supuesto de hecho enjuiciado al fundamentar el carácter ilegalizable de la explotación en juicios de valor relacionados con la forma en que ha sido desarrollada la actividad extractiva (y las eventuales consecuencias derivadas de la misma para el medio) cuando, en realidad, lo esencial para resolver el litigio era resolver sí, a la vista de la normativa urbanística aplicable, resultaba posible legalizar la explotación.

Por ello la entidad recurrente imputa a la sentencia, desde otra perspectiva, su clara incongruencia al basar su fallo en una motivación errónea al haber tenido en cuenta para dilucidar la cuestión las consecuencias derivadas del ejercicio de la actividad extractiva con el Ordenamiento jurídico.

El primero de los motivos ha de ser rechazado; afrontando el tema desde una perspectiva formal, en primer término, hemos de rechazar, pues tanto la alegada concurrencia, en la sentencia, del vicio de incongruencia omisiva, como de falta de motivación.

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso". Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que (STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido (artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo, viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando, como consecuencia de ella, se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello (STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

Por ello, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

Pues bien, como venimos señalando, en la sentencia de instancia no apreciamos tal incongruencia, ya que en la misma la Sala ha deducido del examen de las normas invocadas, en el marco de su proceso de razonamiento, la incompatibilidad jurídica de la actividad de explotación de cantera desarrollada por la recurrente con el Ordenamiento jurídico aplicable, poniendo de manifiesto, para centrar la cuestión a la que responde, que no se trata, en el supuesto de autos, de contrastar, con la citada legalidad vigente, proyecto alguno presentado por la recurrente para la obtención de la correspondiente autorización de la explotación de la cantera ---calificando tal planteamiento como de error notorio---, sino de contrastar, con la legalidad expresada, la actividad de explotación de granito de hecho desarrollada por la recurrente. La razón esgrimida por la sentencia para rechazar la pretensión de la recurrente en la instancia no es otra que la vulneración de "los valores específicos que se pretenden proteger con la clasificación de suelo que tiene el espacio natural de Peña Corneira", citándose en la sentencia el soporte técnico donde figura tal protección, y que no es otro que un Informe de la denominada Comisión Gallega de Medio Ambiente expresivo del carácter irracional de la explotación desarrollada.

Si bien se observa, las resoluciones impugnadas son dictadas por la Administración gallega en un Expediente de reposición de la legalidad urbanística, que es incoado como consecuencia de la explotación de la cantera que nos ocupa, y que concluye con la decisión del cese de actividades y clausura definitiva de la explotación de la misma. Sin embargo, por otra parte, la misma recurrente acepta la clasificación de la zona "Espacio Natural Protegido nº 7 de Peña Corneira" como "Suelo no Urbanizable de protección de Espacios Naturales" --- tal y como se establece en las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento de la Provincia de Orense, aprobadas por Resolución de 14 de mayo de 1991---, lo cual implica (artículo 28.2 ) la prohibición del cualquier tipo de construcción, aunque se permite "la explotación racional de los recursos vinculados al medio que no atente contra los valores esenciales que se protegen", exponiendo la recurrente que el Informe emitido por la Comisión Gallega de Medio Ambiente, en realidad, no expone una incompatibilidad ambiental de la explotación minera, informando, por el contrario, de forma favorable sobre la viabilidad ambiental del proyecto, si bien, sujetándolo a una serie de medidas preventivas, correctoras y de vigilancia y control ambiental. En síntesis, pues, la recurrente se queja, en apoyo de los vicios que denuncia, de la falta de respuesta y de motivación en relación con estas cuestiones, esto es, en relación con la alegada posible legalización de la actividad.

Pues bien, al responder en la forma en que lo hace, la sentencia de instancia no incide en dichos vicios procedimentales expresados, ya que con su respuesta, no es que se esté alterando el contenido del conflicto suscitado, sino que se está realizando un correcto planteamiento del mismo. Por ello, la Sala califica de "notorio error" el planteamiento de la entidad recurrente, ya que la realidad de la que se parte no es la de la respuesta administrativa a un previo proyecto presentado por la recurrente, sino la de una actividad, en suelo protegido, sin licencia municipal (exigida por el artículo 10 del Reglamento de Disciplina Urbanística de Galicia, aprobado por Decreto 28/1999, de 21 de enero ) y sin licencia autonómica (exigida por el artículo 77.3 y 4 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia ), habiendo sido, incluso, la primera rechazada de forma expresa. Esto es, la situación de la que se debe partir ---y que la Sala de instancia expone--- es el de la explotación de una cantera de granito, a cielo abierto, en suelo protegido, sin la correspondiente licencia municipal, denegada ---entre otros extremos--- con base en la ubicación de la misma en un Espacio Protegido en que queda prohibida la transformación del destino o naturaleza del suelo o la lesión de los valores específicos que se quieren proteger. Desde tal perspectiva, esto es, estándose en presencia de una denegación de licencia llevada a cabo por el Ayuntamiento de Leiro en fecha de 23 de noviembre de 1997, que no consta que no sea firme, deviene innecesaria la respuesta que la recurrente pretende, ya que tanto las resoluciones administrativas como la sentencia que se revisa expresamente mencionan la causa de la inviabilidad de la legalización de la actividad, que no es otra que (1) la existencia de una formaciones geomorfológicos, denominadas "bolos graníticos" que resultan gravemente afectados por la actividad extractiva de la recurrente; la (2) afectación del paisaje conformado tanto por las cretas coronadas de bloques pétreos como por la combinación de roca y vegetación; y (3) la destrucción de masas forestales, la erosión del suelo, así como la alteración sustancial de la morfología de los terrenos por los desmontes y apertura de pistas para el acceso de maquinaria pesada.

Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de pronunciamiento expreso sobre la posibilidad de legalización de la actividad articulada en el recurso contencioso-administrativo, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tales argumentaciones.

La Sala de instancia, en relación con la congruencia, desde su Fundamento Jurídico Tercero, deja constancia del ámbito del litigio que, a su vez, viene condicionado por el contenido o ratio decidendi de la resolución impugnada.

El contenido y sentido de la respuesta podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión formulada. Baste, pues, para concluir con el vicio de incongruencia y falta de motivación con señalar que la ratio deciendi de la sentencia se percibe con nitidez de la lectura de la misma y que el recurrente ni siquiera ha expuesto en el desarrollo del motivo la existencia de indefensión alguna, jurisprudencialmente exigible para la viabilidad del citado vicio procesal.

En el segundo motivo la infracción se proclama de los artículos 45, 128.1 y 130 de la Constitución Española, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que interpreta los mismos, al haber dictado un fallo sin haber realizado previamente una ponderación de la compatibilidad entre la actividad extractiva y el medio ambiente. A tal efecto, se citan como infringidas las SSTC 64/1982, de 4 de noviembre y 170/1989, de 19 de octubre, así como las SSTS de 11 e febrero de 1995, 14 de junio de 1993 y 17 de mayo de 1999.

Se insiste, pues, en el carácter legalizable de la situación y en la necesidad de un juicio de ponderación entre dos bienes constitucionales como son el medio ambiente y el desarrollo económico, armonizando la protección del primero con la explotación de los recursos económicos que la explotación de la cantera implica.

Pues bien, tampoco desde esta perspectiva el recurso de casación puede prosperar, debiendo rechazarse también este motivo.

Recordando lo ya expuesto en el motivo anterior, lo cierto es que nos encontramos con una realidad consistente en la explotación, a cielo abierto, de una cantera de granito, sin la correspondiente licencia municipal, denegada con base en informes técnicos en los que se resalta la clasificación urbanística del suelo, que lo hace incompatible con la explotación que se desarrolla por la recurrente.

La sentencia de instancia deja patente cuales son las razones por las que procedió confirmar las resoluciones administrativas impugnadas:

1. Que la cantera está ubicada en un Espacio Natural Protegido.

2. Que la explotación realizada por la recurrente (a cielo abierto) no respetó los valores específicos que tal clasificación implica.

3. Que el respeto a dichos valores "valores específicos" viene impuesto por las Normas Urbanísticas de aplicación (Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento de la Provincia de Orense, aprobadas por Resolución de 14 de mayo de 1991).

4. Que la existencia de tales "valores específicos" (fundamentalmente los denominados "bolos graníticos" ) se desprenden de la prueba fotográfica obrante al folio 6 del expediente, a los que la sentencia califica de "singularidad de dicho espacio".

5. Que la explotación que venía realizando la recurrente (a cielo abierto), según se desprende del Dictamen de la Comisión Gallega de Medio Ambiente ---aprobado en respuesta al correspondiente Estudio de Impacto Ambiental--- y de los condicionamientos que la misma exige, "no puede ser calificada de racional", imponiéndose, como recoge la sentencia, "modificar el sistema de explotación, rechazando el trabajo en superficie y concentrando la actividad en "canteira fixa de burato único".

6. Por todo ello, se rechaza el carácter legalizable de tal actuación para la que ---recordemos--- había sido denegada la licencia municipal.

Pues bien, con la respuesta que acabamos de analizar es evidente que la Sala de instancia responde ---como antes vimos--- al planteamiento de la recurrente, y el contenido dado es fruto de una valoración probatoria, suficientemente contrastada, que no ha sido desvirtuada por las alegaciones de la recurrente, siendo, por otra parte, patente, que la sentencia de instancia realiza el juicio de ponderación que la recurrente exige entre valores medioambientales y valores socioeconómicos, calificando, por ello, de irracional el sistema de explotación a cielo abierto practicado sin licencia por la recurrente, y, fruto de tal irracionalidad, es la inviabilidad de la legalización de dicho sistema, que la sentencia de instancia proclama y que debemos ratificar, rechazándose, por ello, el motivo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a las cantidades máximas de 1.500 euros (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.