STS, 30 de Abril de 2009

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2009:2343
Número de Recurso4587/2005
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución30 de Abril de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de abril de dos mil nueve

Visto el recurso de casación nº 4587/2005, interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SAN FULGENCIO (Alicante), contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 5 de abril de 2005, dictada en el recurso núm. 2576/1998, sobre la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana de San Fulgencio. Es parte recurrida la Generalitat Valenciana, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia en fecha 5 de abril de 2005, por la que estimó parcialmente el recurso. Notificada a las partes, por la representación del Ayuntamiento de San Fulgencio se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 31 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el Ayuntamiento de San Fulgencio compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 19 de julio de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

TERCERO

Mediante providencia de fecha 6 de marzo de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 11 de mayo de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida, Generalitat Valenciana, a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso. En fecha 6 de julio de 2007 dicha Administración autonómica presentó un escrito en el que solicitó la estimación del recurso.

CUARTO

Por providencia de fecha 2 de Abril de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Abril de 2009, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 4587/2005 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 5 de abril de 2005, en el recurso nº 2576/1998, interpuesto por D. Romulo, D. Teofilo y Dª Antonia contra, en primer lugar, el acuerdo de 20 de mayo de 1998 del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de San Fulgencio, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante de 17 de junio de 1998. Y en segundo, por vía de ampliación del recurso, los siguientes actos de ejecución del citado Plan General: a) acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de San Fulgencio de 17 de diciembre de 1999, por el que se aprobó el programa del Sector "S-3" del Plan, y se concedió la condición de Urbanizador a la entidad mercantil "Inversiones Hipotecarias Mediterráneas, SL"; b) Acuerdo plenario del mismo Ayuntamiento de 23 de mayo de 2002, de aprobación de los proyectos de urbanización y reparcelación del referido Sector "S-3"; c) Acuerdo plenario municipal de 10 de marzo de 2000 por el que se aprobó del programa del Sector "U.E.-5-La Escuera", y se concedió la condición de urbanizador a la Agrupación de Interés Urbanístico "La Escuera"; d) Acuerdo plenario municipal de 20 de diciembre de 2000, por el que se aprobó el programa de los sectores "S-6" y "S-7", y se concedió la condición de urbanizador a la mercantil "Capital Hipotecario, SL"; y e) Acuerdo plenario municipal de 20 de diciembre de 2000, por el que se aprobó el programa del sector "UE-3", y se concedió la condición de Urbanizador a la mercantil "Fincas Turísticas, SL".

SEGUNDO

El presente litigio se refiere a una parcela de 102.584,66 m2 de superficie que el Plan General de ordenación urbana de San Fulgencio impugnado clasificó como suelo no urbanizable de régimen común, integrándola en la "red primaria de espacios libres", a obtener por los promotores de los ámbitos UE-3, UE-5, UE-7, y sectores 3, 4, 5, 6 y 7.

Los recurrentes fundaron su demanda, en resumen, en que, en primer lugar la referida finca debió haber sido clasificada como suelo urbanizable, al haberla incorporado el Plan General al proceso urbanístico. Y en segundo, en que se han incumplido las reservas dotacionales de cada sector exigidas en el artículo 22 de la Ley Valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.

TERCERO

La sentencia de 5 de abril de 2005, ahora recurrida en casación, estimó el primer motivo impugnatorio y desestimó el segundo, por las razones que transcribimos literalmente a continuación:

"(...) Comenzando con el primero de los motivos del recurso, es de observar que ambas partes (demandante y demandadas) tratan de amparar legalmente sus respectivas y enfrentadas posiciones jurídicas en un mismo precepto -el art. 11 de la LRAU -, el cual, no obstante, interpretan de forma diversa. Tal norma legal (titulada «Incidencia de la actividad urbanística en el suelo no urbanizable») dispone que «Los Planes podrán prever y ordenar reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable cuando sea conveniente para el mejor servicio público, pero la ejecución de infraestructuras de finalidad urbanizadora, en esta clase de suelo, quedará restringida a los casos previstos por la Ley del Suelo No Urbanizable de la Generalidad y sujeta a los requisitos que en ella se establecen».

El análisis de tal precepto legal pone de relieve que no puede compartirse por la Sala la interpretación que del mismo se efectúa, ni por la parte actora (al menos en los términos absolutos en que esta parte la defiende -es decir, que no se puede prever y ordenar en el Plan reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable más que en los casos previstos en el Ley del Suelo No Urbanizable de la Generalitat y sujeta a los requisitos que en ella se establecen-), ni tampoco por las demandadas, las que pretenden sustentar en este precepto la operación que el PGOU ha realizado en relación con los terrenos de los actores (y que luego será descrita).

Antes, de otra manera, tal interpretación pasa por el entendimiento de que la norma legal de referencia está regulando dos fases distintas: la de planeamiento y la de ejecución. Así, y conforme al primer inciso del precepto, los Planes pueden prever, con el único requisito de que ello sea conveniente para el mejor servicio público, reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable (fase de planeamiento, que luego podrá o no ser objeto de ejecución); en tanto que el segundo inciso viene a restringir (ya para la fase de gestión del planeamiento) la ejecución de infraestructuras de finalidad urbanizadora en suelo no urbanizable a los casos y requisitos previstos en la Ley del Suelo No Urbanizable de la Generalitat. Es decir, que el planeamiento puede prever reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable (sin sujeción a ningún tipo de requisito, salvo el de que ello sea conveniente para el mejor servicio público), pero si -finalmente- se pretenden ejecutar infraestructuras de finalidad urbanizadora en tal clase de suelo (ya en fase de gestión o ejecución) sólo podrá hacerse en los casos y con los requisitos establecidos en la LSNU, pues, en otro caso, y lógicamente, habría de reclasificarse el suelo en el que se ejecuten tales infraestructuras como urbanizable, ex arts. 8.4 y 9 de la LRAU.

Lo acontecido en el caso de autos ha sido, sin embargo, una cosa distinta. En efecto, en el PGOU se prevén reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable (los terrenos de los actores), pero, al mismo tiempo, se adscriben tales zonas a una serie de sectores para colmatar la obligación legal de que cada sector cuente con la correspondiente proporción de suelo dotacional de destino público.

Pues bien, en la medida en que lo sucedido en nuestro supuesto no es una simple previsión y ordenación de reservas de suelo dotacional en suelo no urbanizable, sino que tal suelo se adscribe, a los efectos comentados, a diversos sectores, obligando a la adquisición de los terrenos de referencia a los promotores de determinadas unidades de ejecución y sectores para su cesión gratuita en el correspondiente Programa en la parte proporcional que corresponda a cada unidad (en definitiva, que tales terrenos se incorporan al proceso de urbanización), no queda más posibilidad (dado que no nos encontramos -y ni siquiera así ha sido pretendido por las partes demandadas- ante ninguno de los supuestos en que la LSNU permite la ejecución de infraestructuras de finalidad urbanizadora en suelo no urbanizable) que la de entender y reconocer que los terrenos controvertidos deben ser clasificados, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 8.4 y 9 de la LRAU, como suelo no urbanizable.

Lo anteriormente razonado conduce, en lógica consecuencia, a la estimación del motivo impugnatorio examinado.

[...] En lo que hace al segundo y último de los motivos del recurso, es cierto que asiste la razón a los actores en lo que hace al concentrado análisis jurídico que, en relación con la cuestión suscitada en este motivo, efectúan (en consonancia con lo legalmente regulado en la LRAU). Ahora bien, tal discurso jurídico se asienta sobre un presupuesto de hecho (incumplimiento material en cada sector de los estándares dotacionales previstos en el art. 22 LRAU ) que no ha quedado debidamente acreditado (como, por ejemplo, hubiera podido serlo con la correspondiente prueba pericial). Es, pues, esta última razón la que debe conducir a la desestimación del motivo impugnatorio de que se trata".

En consecuencia dispuso la sentencia en su fallo: "(...) que debemos anular y anulamos la clasificación urbanística otorgada por el PGOU impugnado a la parcela dotacional (propiedad de los actores) de 102.584,66 m2, ubicada entre «El Oasis» y la UE- 3, declarando que la clasificación que corresponde a la misma es la de suelo urbanizable; desestimando el recurso en lo restante".

CUARTO

Contra la referida sentencia la representación del Ayuntamiento de San Fulgencio ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En él denuncia la infracción de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley valenciana 4/1992, sobre el suelo no urbanizable y en el artículo 11 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, al considerar que, de una parte, se ha acreditado el interés público que motivó la clasificación de la referida parcela como suelo no urbanizable; y de otra, que, frente a lo concluido en la sentencia, dicha legislación autonómica permite establecer un uso dotacional público en esa clase de suelo.

QUINTO

La Generalitat Valenciana, personada en su día ante esta Sala como parte recurrida, ha presentado sin embargo en el trámite de oposición un escrito que califica de -sic- " contestación complementaria al recurso de casación ", y en el que, contrariando su posición procesal, se adhiere al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Fulgencio e insta su estimación. Tal planteamiento constituye, con toda evidencia, un fraude procesal, pues con ella pretende en realidad formular, de manera encubierta, su propio recurso de casación contra la sentencia de instancia, extemporáneamente y sin haberlo antes preparado, contraviniendo así lo dispuesto al efecto en los artículos 89, 92 y 94.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98. En consecuencia, dicho escrito debió inadmitirse, sin que ahora pueda ser tenido en consideración en la resolución del recurso de casación, y sin que devengue costas.

SEXTO

Centrado así el debate procesal, se advierte 'prima facie' que el recurso de casación debe ser desestimado sin mayores consideraciones al fundarse exclusivamente en la infracción de normativa autonómica, como son las leyes valencianas 4/1992, sobre el suelo no urbanizable y 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística.

El artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional 29/98, dispone que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley, a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Se precisa, por tanto, para que sean recurribles las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia -todas, con abstracción de la Administración autora de la actuación impugnada- que, además de ser susceptibles de casación por razón de la materia o la cuantía del asunto, concurran los siguientes requisitos: A) Que el recurso de casación pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido; B) Que esas normas, que el recurrente reputa infringidas, hubieran sido invocadas oportunamente por éste o consideradas por la Sala sentenciadora; C) Que el recurrente justifique, en el escrito de preparación del recurso, que la infracción de las mismas ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

La actual Ley de esta Jurisdicción, pues, ratifica y amplía una consolidada doctrina jurisprudencial surgida bajo el imperio de la Ley anterior (Autos de 14 de junio, 5 y 20 de julio, 17 de noviembre y 4 de diciembre de 1998 y 16 de marzo, 17 de mayo y 21 de junio de 1999, entre otros muchos).

Podemos también citar, en materia de urbanismo, las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2006 (casación 1363 / 2003), 30 de julio de 2008 (casación 5598 / 2004) o 10 de noviembre de 2008 (casación 2298 / 2005 ), en la última de las cuales afirmamos que: " Poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal (véanse las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación 8858/96 y 9415/96 , respectivamente). El dato decisivo radica en que la sentencia impugnada haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, pues, en caso contrario, estaremos ante un supuesto de interpretación y aplicación del derecho autonómico, cuestión en la que el Tribunal Superior de Justicia tiene la última palabra (véanse los autos de 22 de enero de 1999 y 17 de mayo de 2002, respectivamente casaciones 1247/98 y 70/00)".

En este caso, ni en el proceso de instancia, ni en el escrito de preparación, ni tampoco en el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Fulgencio se ha invocado norma alguna de Derecho estatal o comunitario, ni doctrina jurisprudencial. Resulta por ello obligada la desestimación del recurso.

SÉPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimamos el recurso de casación nº 4587/05 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAN FULGENCIO, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 5 de abril de 2005, dictada en su recurso núm. 2576/1998. Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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