STS, 28 de Abril de 2009

En el proceso antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia en fecha 11 de abril de 2005, desestimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación de D. Maximiliano se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 12 de mayo de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, D. Maximiliano compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de junio de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de fecha 11 de mayo de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndosele su conocimiento a la sección quinta de esta Sala. Por la de 7 de septiembre de 2006 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Gobierno de Cantabria) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el 25 de octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

Por providencia de fecha 27 de Marzo de 2009, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de Abril de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL,

Se impugna en este recurso de casación nº 3435/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 11 de abril de 2005, en el recurso nº 314/2004, interpuesto por D. Maximiliano contra la desestimación presunta del recurso de alzada presentado frente a la resolución de la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de Cantabria de 29 de abril de 2003, denegatoria de la autorización solicitada para la construcción de una vivienda vinculada a una explotación agropecuaria en suelo no urbanizable de Cigüeza, en el término municipal de Alfoz de Lloredo.

La referida resolución de la Comisión Regional de Urbanismo denegó la autorización " por no tratarse de uno de los supuestos contemplados en el artículo 112.3.a) de la Ley de Cantabria 2/2001, de O.T . y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, al no tratarse de una instalación necesaria para la explotación agrícola-ganadera de la finca donde se pretende construir ".

Frente a ella, el recurrente D. Maximiliano fundó su demanda en que obtuvo previamente la autorización por silencio administrativo positivo, en que había justificado la vinculación entre la edificación proyectada y la explotación agrícola- ganadera y en que dicha resolución denegatoria carecía de la necesaria motivación.

La sentencia de 11 de abril de 2005, objeto de este recurso de casación, desestimó íntegramente la demanda. Consideró en primer lugar que no se ha cumplido el requisito exigido en la legislación autonómica aplicable de acreditación de la necesidad de la construcción respecto de la explotación agropecuaria vinculada. Y, en segundo lugar, que como consecuencia de dicho incumplimiento, no podía entenderse obtenida la autorización por silencio positivo. Literalmente se afirmó en la Sentencia lo siguiente:

"Resultan de aplicación al presente caso los arts. 112 a 116 de la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en los que se regulan los requisitos y el procedimiento para la obtención de autorizaciones de construcción en suelo rústico (no urbanizable).

De acuerdo con los arts. 113.1.a y 112.3 de la citada Ley, preceptos a los que se acoge el solicitante por ser la finca en que pretende construir suelo no urbanizable general (esto es, suelo rústico ordinario o sin especial protección) según las Normas Subsidiarias de Planeamiento vigentes en el término municipal, en el suelo rústico de protección ordinaria podrán ser autorizadas con carácter excepcional «las instalaciones que sean necesarias para las explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales y otras análogas, que guarden relación con la naturaleza, extensión y utilización de la finca, incluidas las viviendas de las personas que hayan de vivir y vivan real y permanentemente vinculadas a la correspondiente explotación». Posibilidad legal de construir en suelo rústico que tiene carácter excepcional y, por ello mismo, los preceptos que la contemplan deben ser objeto de rigurosa y estricta aplicación y de interpretación restrictiva, pues de otro modo podrían verse comprometidos la finalidad y los objetivos perseguidos por la Ley al prohibir la construcción en el referido suelo.

Teniendo esto presente, la lectura del citado precepto permite concluir que para construir en suelo rústico no sólo es preciso que la vivienda vaya a ser la morada real y permanente de las personas vinculadas a una explotación agropecuaria, sino además que la propia viabilidad técnica y económica de ésta, sea para su establecimiento o para su continuidad, racionalmente dependa de la construcción de aquélla. Dicho de otro modo, es preciso que entre la vivienda o cualquier otra instalación que pretenda construirse en suelo rústico y la explotación agropecuaria que tenga lugar en él medie la relación de necesidad a que alude el precepto antes citado -teniendo en cuenta la naturaleza, extensión y utilización de la finca o fincas objeto de explotación-, no siendo suficiente motivo legal para autorizar la construcción la sola concurrencia de razones de mera oportunidad o conveniencia, de simple comodidad o de previsible aumento de competitividad o rentabilidad de la explotación.

[...] Pues bien, nos parece que en el presente caso el recurrente no ha acreditado suficientemente la existencia de esa relación de necesidad, legalmente exigible, entre la construcción que pretende realizar y la explotación agropecuaria, por más que la ubicación de la vivienda en la finca señalada pudiera resultarle más conveniente o cómoda para el desarrollo de su explotación.

Nos lleva a esa convicción, de un lado, el hecho de que la explotación conste de veintitrés fincas que, como se aprecia en los planos obrantes en los autos y reconoce el propio recurrente, son fácilmente accesibles por los viales o caminos existentes; de otro lado, el hecho de que en las proximidades de las fincas existan diversos núcleos de población en los que podría el recurrente ubicar su vivienda -algunos de ellos incluso más cercanos a las fincas en explotación que la finca en la que pretende construir-; y, por último, la propia antigüedad de la explotación (más de veinte años, según advierte el recurrente en el hecho primero de su demanda) permite racionalmente presumir que la construcción de la vivienda en el lugar apetecido no es indispensable o necesaria para asegurar la continuidad o viabilidad de aquélla, no habiéndose aportado ningún indicio o prueba que permita dudar de ello y poner en tela de juicio, por tanto, el acierto de la decisión administrativa impugnada.

Y no existiendo la antedicha relación de necesidad entre la explotación agropecuaria y la construcción pretendida, ésta no puede ser legalmente autorizada, como sostiene la Administración demandada.

[...] La conclusión anterior nos lleva también a desestimar la alegación que formula el recurrente en relación con la autorización presunta que considera obtenida por silencio administrativo, pues el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, considera nulos de pleno derecho los actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, previsión general junto a la que debe citarse el artículo 192 de la citada Ley de Cantabria 2/2001, conforme al cual «en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico que adolezcan de vicios esenciales determinantes de su nulidad o que en sí mismas constituyan infracción urbanística manifiestamente grave». Y, por ello, careciendo el solicitante recurrente de un requisito esencial para la obtención de la autorización, constituyendo infracción grave las acciones u omisiones en incumplimiento de las previsiones de la Ley de Cantabria 2/2001 sobre uso del suelo y edificación y hallándose expresamente prohibida por ésta la construcción en el suelo rústico, no puede entenderse adquirida por silencio administrativo positivo la autorización solicitada".

Contra la referida sentencia la representación de D. Maximiliano ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de casación, a saber:

1. - Infracción de los artículos 112 a 116 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Cantabria, en relación con los artículos 43.2 y 43.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJA-PAC). Sostiene el recurrente que, de una parte, los referidos preceptos no exigen demostrar la necesidad de la vivienda para el funcionamiento de la explotación agropecuaria, y de otra, que se ha acreditado la vinculación y proximidad entre ambas.

2. - Infracción de los artículos 43.2, 43.3 y 62.1.f) de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC ), en relación con el artículo 116.4 de la citada Ley cántabra 2/2001, pues entiende el recurrente, con base en lo sostenido en el motivo anterior, que había obtenido la autorización por silencio administrativo positivo.

Aunque no se especifica expresamente en dichos motivos el concreto subapartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en el que se pretenden amparar, resulta claro que ambos se acogen al subapartado d) de dicho precepto, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

La parte recurrida, Gobierno de Cantabria, se ha opuesto al recurso señalando en síntesis que debe rechazarse por dos razones: por fundarse en Derecho autonómico, y por pretender cuestionar la valoración de la prueba en la instancia. En cuanto al tema de fondo, insiste en considerar incompatible lo pretendido por el recurrente con lo dispuesto en la normativa urbanística autonómica aplicable, y añade que de haberse generado un supuesto de silencio administrativo, éste sería negativo, desestimatorio de la autorización solicitada.

Como acabamos de apuntar, en el primer motivo casacional se denuncia la vulneración de los artículos 112 a 116 de la Ley autonómica 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Cantabria, en relación con los artículos 43.2 y 43.3 de la Ley 30/1992. Ahora bien, lo cierto es que la argumentación incorporada al desarrollo del motivo se circunscribe a criticar exclusivamente la interpretación dada en la sentencia de instancia (FD 2º y 3º) a lo dispuesto en los artículos 112 y 113 de dicha Ley 2/2001, sin razonarse ninguna infracción de normas de Derecho estatal que permita sustentar el motivo y abrir la puerta a su examen por este Tribunal de casación (la escueta alusión al artículo 3 del Código Civil que se hace en el desarrollo del motivo resulta inservible a estos efectos). Ninguna duda cabe por tanto de que, como ha señalado el Gobierno de Cantabria en su escrito de oposición, este motivo se funda exclusivamente en la supuesta vulneración de Derecho autonómico, contradiciendo lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional, y debiéndose desestimar por esta única causa.

Ya hemos señalado en consolidada jurisprudencia que no se puede fundar el recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental de Derecho estatal (como, por ejemplo, el referido artículo 3 del Código Civil, o el artículo 43 LRJ-PAC, que se cita en el encabezamiento del motivo pero sobre el que nada se dice ni argumenta en su desarrollo). Podemos citar, así, en materia de urbanismo, las sentencias de esta Sala de 11 de mayo de 2006 (casación 1363 / 2003), 30 de julio de 2008 (casación 5598 / 2004) o 10 de noviembre de 2008 (casación 2298 / 2005 ), en la última de las cuales se dice que: " Poco importa que la regulación autonómica sea reproducción de las previsiones del ordenamiento del Estado, puesto que el ejercicio por una Comunidad Autónoma de potestades legislativas en materias sobre las que le han sido transferidas las correspondientes competencias determina que el derecho resultante haya de imputarse a esa Comunidad, sin que pierda su naturaleza porque el contenido material de la regulación regional coincida con el de la estatal (véanse las sentencias de 26 de julio y 29 de septiembre de 2001, recaídas en los recursos de casación 8858/96 y 9415/96 , respectivamente). El dato decisivo radica en que la sentencia impugnada haya valorado o dejado de valorar indebidamente y con relevancia para el fallo una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma, pues, en caso contrario, estaremos ante un supuesto de interpretación y aplicación del derecho autonómico, cuestión en la que el Tribunal Superior de Justicia tiene la última palabra (véanse los autos de 22 de enero de 1999 y 17 de mayo de 2002, respectivamente casaciones 1247/98 y 70/00) ".

Lo dicho es bastante para el rechazo del motivo. Señalemos no obstante, a mayor abundamiento, que incurre este motivo en otra causa adicional de desestimación, al cuestionarse en él la concreta valoración de la prueba efectuada por la sentencia de instancia sobre la ausencia de vinculación y proximidad entre la vivienda litigiosa y la explotación agropecuaria. Como hemos señalado en numerosas ocasiones, no procede en esta vía casacional revisar la apreciación de las pruebas practicadas por el juzgador de instancia, salvo en el caso excepcional de que se denuncie y acredite -lo que no es el caso- que ha infringido algún precepto regulador de su valoración o que la llevada a cabo resulta contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles.

En el segundo y último motivo de casación, también encuadrable en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, invoca el recurrente la infracción de los artículos 43.2, 43.3 y 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), en relación con el artículo 116.4 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico de Cantabria, al entender concedida la autorización litigiosa por silencio administrativo positivo antes de que se dictase la resolución denegatoria impugnada.

Este motivo también ha de ser, como el anterior, desestimado, pues el recurrente parte de la premisa dialéctica de que cumplía las condiciones y requisitos para obtener la autorización interesada, lo que fue rechazado por la Sala de instancia por unas razones que, en cuanto basadas en normas de Derecho autonómico, este Tribunal de casación no puede reconsiderar.

En este sentido, hemos de precisar lo siguiente:

A).- En el artículo 242.6 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS-92 ), vigente cuando se dictó la sentencia recurrida y la resolución administrativa de la que trae causa, se dispuso que " En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico".

Dicho precepto fue declarado legislación "básica" del Estado en el propio Texto Refundido, lo que confirmó el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 24 de marzo, atendiendo a su vinculación con el título competencial reconocido en favor del Estado en el artículo 149.1.18 de la Constitución.

Tras la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó, entre otros aspectos, el régimen general del silencio administrativo regulado en la citada Ley 30/1992, cierto sector de la doctrina, y algunos Tribunales, consideraron que el mentado artículo 242.6 TRLS-92 había resultado desplazado por dicha reforma legal y que, en consecuencia, las licencias o autorizaciones urbanísticas debían considerarse otorgadas por silencio en todo caso por el mero transcurso del plazo establecido para resolver, aunque resultasen incompatibles con la normativa urbanística aplicable. Supuesto este último en el que la Administración estaría obligada a revisar de oficio la licencia o autorización "presuntamente" concedida contra legem, mediante el procedimiento regulado al efecto en los artículos 102 y 103 LRJA-PAC, con el consiguiente reconocimiento de una indemnización en favor de su titular. Otro sector de la doctrina, y numerosos Tribunales Superiores de Justicia, mantenían sin embargo la tesis contraria.

Pues bien, estas dudas se despejaron en las sentencias dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo el 17 de octubre de 2007 en los recursos de casación núms. 9397/2003 y 9828/2003. En ellas afirmamos que "no compartimos la tesis de que una licencia urbanística, incluso en el caso de que lo solicitado sea disconforme con el ordenamiento jurídico con el que debe confrontarse, deba entenderse otorgada por silencio administrativo por el solo hecho de que haya transcurrido el plazo para resolver sobre ella, pues el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 , en la redacción dada por la Ley 4/1999 , se cuida de advertir que la estimación por silencio lo será, o podrá así ser entendida, "salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario", siendo una norma con ese rango, como lo era el artículo 242.6 de la Ley del Suelo aprobada por el Real Decreto Legislativo 1/1992, que tiene el carácter de legislación básica según resulta del fundamento jurídico número 34 , párrafo cuarto, de la STC 61/1997 , y que no fue derogado, sino mantenido en vigor, por la Disposición derogatoria única de la Ley 6/1998 , la que disponía en aquel año 2001 en que se solicitó la licencia objeto de la litis que "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico".

Doctrina ratificada en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RCIL 45/2007 ), donde hemos declarado como doctrina legal que " el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero , no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística ".

El propio legislador ha ratificado esta conclusión en su reciente Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que derogó y reemplazó los escasos preceptos del anterior Texto Refundido de 1992 que aún continuaban en vigor. Así en el artículo 8.1.b) de este nuevo texto legal se dispone expresamente que: " En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística ". No sólo confirmó con ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6 TRLS-92, circunscrito al procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que amplió el campo de aplicación de este principio a otros ámbitos distintos, como el de la gestión o el planeamiento urbanísticos.

B).- Dicho lo anterior, y habiéndose determinado en la sentencia de instancia que la autorización solicitada por el recurrente no se ajusta a lo dispuesto en la legislación autónomica urbanística cántabra, resulta clara su imposible obtención por silencio administrativo positivo.

Consecuentemente, debe desestimarse este recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ). Esta condena, y por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, sólo alcanza a la cifra máxima de 1.500'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.